Децентралізація місцевих бюджетів: фінансовий аспект

Анотація. Проблема децентралізації влади в українській теорії конституційного права держави завжди займала важливе місце, починаючи з моменту проголошення незалежності України. Питання децентралізації влади - передача повноважень і ресурсів на більш низькі рівні публічного управління, загострили внутрішньополітичний розвиток і зовнішню ситуацію навколо країни. Дана стаття присвячена вивченню фінансового аспекту децентралізації.
Ключові слова: децентралізація, місцеві бюджети, фінансовий аспект.
Забезпечення наукових підходів при формуванні та реалізації децентралізації влади вимагає чіткого обґрунтування її теоретичних, методологічних і методичних основ. В останні роки термін «децентралізація» міцно закріпився в економічному лексиконі як науковців в галузі економічних і суспільних наук, так і представників усіх рівнів державного управління, хоча даного терміну передував термін регіональна політика [7-12]. Необхідність децентралізації влади випливає з регіональної дискретності простору за такими чинниками і завданням їх розвитку, внаслідок чого будь-яка державна політика будується диференційовано в регіональному аспекті.
Регіональна політика, а саме децентралізація, повинна бути спрямована на [2]:
- створення у всіх регіонах, містах, сільській місцевості, населених пунктах будь-якого масштабу адекватних умов для життєдіяльності людини, реалізації його можливостей,
- відтворення робочої сили, праці, побуту, відпочинку;
- поступового зниження антропо- і техногенного тиску на територію з урахуванням екологічної ємності кожного з регіонів, підтримки або відновлення екологічної рівноваги [1, с. 54].
Разом з тим проводячи аналіз наукової літератури можна сказати, що існують суттєві відмінності в тлумаченні змісту регіональної політики, формулюванні її цілей і завдань [3].
У період обґрунтування концепції сталого розвитку територій, посилення уваги до вирішення екологічних проблем серед основних сфер діяльності регіонально політики додатково стали акцентувати увагу на питаннях екології [4].
Звичайно, важливість економічних аспектів регіональної політики є незаперечною, однак регіональні процеси значно більш багатогранні. У методологічному аспекті ототожнювати поняття «регіональна політика» і «регіональна економічна політика» некоректно. Адже так само як економіка є лише однією (хоч і дуже важливою) сферою людської діяльності, регіональна економічна політика не охоплює всього спектру управлінської діяльності держави [5].
При визначенні терміна регіональна політика, необхідно тлумачити це поняття в широкому і вузькому сенсі. У першому випадку це означає політику, яку проводить держава по відношенню до регіонів і самі регіони в межах наданих їм повноважень. У другому випадку регіональна політика звужується виключно до дій держави, тому мова йде про державну регіональну політику [6, с. 11].
Метою статті є аналіз проблем фінансових аспектів децентралізації місцевих бюджетів в Україні.
Основні напрямки реформування бюджетної системи:
Забезпечення бюджетної автономії і фінансової самостійності місцевих бюджетів
Децентралізація витратних повноважень і чіткий розподіл компетенцій, сформований за принципом субсидіарностіСтимулювання громад до об'єднання і формування здатних територіальних громад
Надання нових видів трансфертів та посилення відповідальності профільних міністерств за реалізацію державної політики у відповідних галузях
Закріплення за місцевими бюджетами стабільних джерел доходів і розширення дохідної бази місцевих бюджетів
Визначення нового механізму бюджетного регулювання та вирівнювання
Україна почала реформу з періоду «добровільного об'єднання громад - ДОГ». В Україні зараз існує 11338 сільських, селищних і міських рад. Звичайно, багато хто з них включають ще й по кілька сіл. В результаті адміністративно-територіальної реформи очікується, що має утворитися близько 1500 заможних громад, здатних - в широкому, комплексному розумінні цього поняття, яке включає ресурсний потенціал і високі - рівень і якість життя громадян, надання їм переважної більшості послуг як місцевого самоврядування, так і від державної влади.
Для створення здатних громад і консолідації їх ресурсів для вирішення місцевих проблем протягом першого періоду реформи були прийняті закони:
• про співпрацю територіальних громад;
• про добровільне об'єднання територіальних громад;
• про зміни до Бюджетного кодексу;
• про зміни до Податкового кодексу.
Закон «Про співробітництво між територіальними громад» [13] створив умови для введення в Україні 5-ти юридичних форм співпраці, що стало особливо актуально для громад після початку реального процесу децентралізації, коли важливі повноваження органів виконавчої влади передаються місцевому самоврядуванню за умови, що воно може реалізовувати ці повноваження. Наприклад, передача повноважень від Державної архітектурно-будівельної інспекції органу місцевого самоврядування вимагає створення останнім власного бюро, де повинен працювати сертифікований архітектор. Більшість сільських громад не в змозі створити і утримувати таку бюро (службу), але вони можуть його створити в рамках співпраці.
Закон «Про добровільне об'єднання громад» [14] став фактично головним інструментом реформи, оскільки саме він закладає вимоги щодо порядку ДОГ. Прийняті в грудні 2014 року зміни до Бюджетного і Податковий кодекси і Закон України «Про державний бюджет на 2015 рік», який був сформований з урахуванням нової фінансової основи місцевих бюджетів, можна розглядати як перший крок Уряду і Парламенту в напрямку проведення реформи децентралізації влади. І цей крок вимагає зробити наступні логічні кроки зі зміни адміністративно-територіального устрою і поділу повноважень між різними гілками влади.
Адже, протягом 2014 року однією з найбільш популярних реформ, яка звучала в промовах Президента, депутатів Парламенту і міністрів була реформа місцевого самоврядування, децентралізація влади, яка базується на кількох важливих складових: визначення нової територіальної основи місцевого самоврядування (зміна адміністративно-територіального устрою) і передача повноважень і ресурсів на місцевий рівень.
У 2017 р. прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом мають 366 об’єднаних територіальних громад (далі – ОТГ). Динаміка зростання доходів ОТГ представлено на рисунку 1 за 2014-2017 роки.
Рисунок 1 Динаміка зростання доходів ОТГ за період 2016-2017 року [2]
Тобто, рисунок 1 демонструє збільшення самостійності ОТГ. На рисунку 2 представимо частку місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України.
Рисунок 2 – Частка місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України, %, [2]
Ці дані свідчать про тенденцію зростання обсягу ресурсів місцевих бюджетів та відповідно збільшення частки місцевих бюджетів у зведеному бюджеті.
Зміна парадигми підходів формування місцевих бюджетів передбачає: підвищення бюджетної і фінансової самостійності місцевих бюджетів; стимулювання громад до об'єднання і формування здатних територіальних громад через механізм переходу бюджетів об'єднаних громад на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом, наділення таких громад повноваженнями, рівнозначними повноваженнями міст обласного значення, позбавлення права на виконання делегованих державою повноважень органів місцевого самоврядування в селах, селищах, містах районного значення, що не об'єдналися.
Результативним показником ефективності децентралізації є кількість створених проектів за період 2014-2017 років (рисунок 3).
Рисунок 3 – Кількість створених проектів за період 2014-2017 років [2]
Рисунок 3 демонструє розвиток впровадження інфраструктурних проектів, що дозволяє розвивати громади. Динаміка свідчить про розширення можливостей інфраструктурного розширення ОТГ та набуття більшої самостійності.
Далі буде проаналізовано надходження доходів місцевих бюджетів за період 2015-2016 років на рисунку 4.
Рисунок 4 – Надходження доходів місцевих бюджетів за період 2015-2016 років [2]Як бачимо, наразі ситуація показу поступове збільшення доходної бази місцевих доходів, але для комплексної перебудови інфраструктури цього недостатньо. Розширення наявної дохідної бази місцевих бюджетів пропонується шляхом:
- передачі з державного бюджету плати за надання адміністративних послуг (крім 50% адміністративного збору за держреєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців), державного мита;
- збільшення відсотка зарахування екологічного податку з 35 до 80%;
- закріплення за місцевими бюджетами стабільних джерел - податку на доходи фізичних осіб за новими нормативами (бюджети міст обласного значення, районів - 60%, обласні бюджети - 15, бюджет. Києва - 40%) і податку на прибуток підприємств приватного сектора економіки (обласні бюджети - 10%);
- введення з 2015 року збору з роздрібного продажу підакцизних товарів (пиво, алкогольні напої, тютюнові вироби, нафтопродукти) за ставкою в діапазоні від 2% до 5% вартості реалізованого товару замість збору за виноградарство, садівництво і хмелярство, який буде надходити до місцевих бюджетів ;
- розширення з 2015 року бази оподаткування податку на нерухомість шляхом включення до оподаткування комерційного (нежитлового) майна.
- введення нових видів трансфертів (базова дотація, освітня субвенція, субвенція на підготовку робітничих кадрів, медична субвенція; субвенція на забезпечення медичних заходів окремих державних програм та комплексних заходів програмного характеру, реверсна дотація). Базова дотація буде мати компенсаторний характер і забезпечувати вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів по закріплених доходах (податком на доходи фізичних осіб, податком на прибуток).
- установка нової системи вирівнювання по закріплених загальнодержавних податків (податку на прибуток і податку на доходи фізичних осіб) в залежності від рівня надходжень на одного жителя. Решта платежі вирівнюванню не підлягають і залишаться в повному розпорядженні місцевих бюджетів.
- посилення відповідальності профільних міністерств за реалізацію державної політики в освітній та медичній галузях шляхом визначення їх головними розпорядниками коштів відповідних субвенцій.
- надання права самостійного вибору установи (в органах Казначейства або установах банків) обслуговування коштів бюджету розвитку місцевих бюджетів та власних надходжень бюджетних установ.
- спрощення процедури надання місцевих гарантій і здійснення запозичень від міжнародних фінансових організацій.
Крім цих фінансових можливостей відповідно до статті 24-1 Бюджетного кодексу України об'єднані територіальні громади мають можливість подавати заявки до Державного фонду регіонального розвитку (далі - ГФРР) на отримання фінансування власних інвестиційних проектів регіонального розвитку. Виходячи з вищевикладеного, на основі проведеного аналізу можна дати визначення децентралізації, а саме, децентралізація - це ряд дій, спрямованих на передачу місцевим органам самоврядування ряду функцій, повноважень і контроля в області фінансової діяльності (рух фінансових потоків), впорядкування територіального устрою, вирішенні екологічних проблем, соціально-культурній сфері (визначення складено автором).
В Україні реформа по децентралізації вже почалася і просувається швидкими темпами. Вона спрямована на підвищення якості життя населення та забезпечення відтворення природних систем на базі ефективного комплексного економічного і соціального розвитку регіону, досягається завдяки раціональній організації територіального господарства.
Для продовження розвитку бюджетної децентралізації як способу державного управління в Україні в сучасних умовах необхідно:
1) інституційно закріпити співвідношення повноважень між національними і нижчими органами влади, встановивши однакові чіткі правила замість ієрархічної системи державного управління;
2) переглянути принципи закріплення повноважень за видатками та доходами;
3) мати налагоджену інституційну структуру (для стабільності і прозорості системи міжбюджетних відносин), яка буде здатна вирішувати конфлікти, що виникають при розподілі видаткових повноважень між рівнями державної влади;
4) адаптувати методики вимірювання ступеня бюджетної децентралізації міжнародних фінансових і економічних організацій, що дозволяють оптимізувати процеси розмежування повноважень по доходах і видатках між центром і регіонами і мінімізувати величини трансфертів;
5) рекомендувати фінансовим відомствам перед процесом розподілу повноважень за видатками та доходами здійснювати вимірювання ступеня бюджетної децентралізації та її результатів.
6) переглянути принципи закріплення повноважень по доходах і спростити процедури їх розподілу, можливий також і вибір нової моделі розподілу (світова практика свідчить про наявність ряду способів розподілу: схема жорсткого закріплення податкових повноважень (один бюджет - один податок); схема пайових відрахувань до бюджетів різного рівня; схема використання однієї і тієї ж оподатковуваної бази; схема закріплення одних і тих же податкових повноважень за декількома рівнями бюджетної системи паралельно).
Отже, вищесказане сприяє забезпеченню місцевих бюджетів достатніми надходженнями і стимулює місцеві органи самоврядування до залучення додаткових надходжень і розширення бази оподаткування.
Список використаної літератури:
1. Нова архітектура бюджетної системи України: ризики та можливості для економічного зростання [Електронний ресурс] [Молдован О.О., Жаліло Я.А.,Шевченко О.В.] ; за ред. Я. А. Жаліла. – К.: Нац. ін-т стратег. дослідж., 2010. – 35 с. // Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/content/articles/files/ arxitektura-ca599.pdf
2. Бюджетний моніторинг: Аналіз виконання бюджету за 2015 рік [Електронний ресурс] // – Режим доступу: http://www.ibser.org.ua/UserFiles/File/Monitoring%20Quarter%202015/KV _II%D0%86_2015_Monitoring_ukr.pdf
3. Патицька Х.О. Фінансова децентралізація як основа формування самодостатніх територіальних громад / Х.О. Патицька // Ефективна економіка. – Електронний ресурс. – Режим доступу: http://www.economy.nayka.com.ua/?op=1&z=4412.
4.Фінансова децентралізація: «підйомні» для громад // Конституційна комісія. – Електронний ресурс. – Режим доступу: http://constitution.gov.ua/publications/item/id/47.
5.Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 26 травня 1997 р.// ВР України. – 1997. – №24. – С 170.
6.Інфографіка: фінансова децентралізація. – Електронний ресурс. – Режим доступу: http://www.malinrda.gov.ua/infogr.pdf.
7.Децентралізація: місцеві бюджети 159 об’єднаних територіальних громад. – Фінансово-аналітичні матеріали, 2016. – 308 с. – – Електронний ресурс. – Режим доступу: http://decentralization.gov.ua/pics/attachments/Monitoriing_OTG.pdf.
8. Ковалевич Д.А. Основні засади планування та виконання місцевих бюджетів / Ковалевич Д.А., Рошило В.І. // Економіка. – 2013. – № 21. – С. 168-171.
9. Лободіна З.М. Вплив місцевих бюджетів на соціально-економічний розвиток територій в контексті проведення бюджетної реформи / З.М. Лободіна // Інноваційна економіка. – 2012. – № 9 (35). – С. 124-128.
10. Малиняк Б. Стан прозорості бюджетного процесу на місцевому рівні / Б. Малиняк // Наука й економіка. – 2010. – № 1. – С. 36-45.
11. Руденко Я.П. Місцеві бюджети як фінансова база місцевого самоврядування / Руденко Я.П. // Економічні науки. – 2013. – № 4. – С. 399- 414.
12.Бюджет місцевої ради в умовах децентралізації / Центр політичних студій та аналітики. – Електронний ресурс. – Режим доступу: http://eidos.org.ua/novyny/byudzhet-mistsevoji-rady-v-umovah-detsentralizatsiji/.
13. Закон України «Про співробітництво між територіальними громад» 2014 .// ВР України. – 2014. – №34. – 1174 с.
14. Закон України «Про добровільне об'єднання громад» 2015 .// ВР України. – 2015. – №13. – 91 ст.