Зарубежный опыт оценки эффективности управления муниципальным образованием и перспективы его применения

В статье сравниваются зарубежные и российская системы показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. На основе результатов сравнения делается вывод о целесообразности использования зарубежного опыта при оценке эффективности муниципального управления в части критериев, связанных со стратегическим планированием развития территорий муниципальных образований.
The paper compared the foreign and Russian systems indicator of assessment of efficiency of local authorities’ activities. Based on the results of the comparison, it is concluded that it is appropriate to use foreign experience in assessing the effectiveness of municipal management in terms of criteria related to the strategic planning of the development of the territories of municipalities.
Ключевые слова: муниципальное образование, органы местного самоуправления, оценка эффективности, показатели эффективности, критерии оценки, мониторинг эффективности, стратегические цели развития территории
Key words: municipality, local authorities, assessment of efficiency, efficiency indicators, assessment criteria, efficiency monitoring, strategic objectives of the territory development
Анализ различных публикаций о зарубежном опыте оценки эффективности управления муниципальными образованиями показал, что в зарубежных экономически развитых странах оценку эффективности управления муниципальными территориями начали использовать еще в конце семидесятых годов прошлого столетия, тогда как в РФ целостная система эффективности деятельности муниципального управления сформирована и используется только последние 10 лет. Это объясняется тем, что во время существования советской власти в РФ об эффективности деятельности руководства городов и районов, а также сельских поселений судили по объемам выполнения планов предприятий и организаций, размещенных на их территориях, поскольку было плановое производство.
В отличии от России в целях укрепления сотрудничества в сфере экономики и социальной политики Организация европейского сотрудничества и развития, созданная в 1961 г. европейскими промышленно-развитыми странами, в 1978 г. впервые разработала социально-экономические индикаторы, предназначенные для оценки качества управления городских территорий. С 1988 г. Центр Хабитат и Мировой банк также начали заниматься международной разработкой индикаторов оценки управления городскими территориями. Один из реализованных ими проектов, заслуживающий внимания, – проект Global Urban Observatory and Statistics(1994 г.), составной частью которого стала программа индикаторов эффективности городского развития, которой предусматривалось проведение мониторинга с оцениванием управления городской экономикой, жилищной сферой и рядом других сфер социальной направленности, а также состояния окружающей среды[1].
В 1989 г. группа специалистов из стран EC в целях создания единой базы индикаторов для анализа эффективности развития городов ЕС и других регионов мира создали организацию Европейская сеть городских исследований, которой в 90-ых годах прошлого столетия был разработан и реализован целый ряд крупных проектов в части комплексных баз показателей городского развития, в числе которых был и проект «Городской аудит». Им предлагалось оценивать эффективность управления городскими территориями индикаторами 5 блоков: социально-экономические аспекты; образование; политическая активность граждан; культура и отдых; развитие городской среды.
При этом, например, только в блок «развитие городской среды» входило 27 индикаторов, сгруппированных по 7 тематическим разделам таким, как: «Качество воды»; «Землепользование»; «Воздушное и шумовое загрязнение»; «Транспортные проблемы»; «Утилизация мусора»; «Потребление энергии»; «Климат»[1].
С 1990 г. в целях создания базы показателей для проведения сравнительной оценки эффективности развития городов США, Норвегии, Дании, Финляндии, Исландии и Швеции начали реализовывать проект NORDSTAT (Nordic Major Cities Statistics), в рамках которого все индикаторы оценки были разделены на 3 группы, дающие возможность сравнения показателей этих стран по степени их адекватности. Например, в индикаторы группы:
- первой группы входили простые индикаторы такие, как: численность населения; количество больниц и мест в медицинских учреждениях; количество мест в образовательных учреждениях и другие; количество объектов с завершенным/не завершенным строительством;
- второй группы входили индикаторы относительно легко сопоставления, не требующие предварительного анализа методики расчета и последующей ее корректировки (в связи с неадекватным сопоставлением: статистические данные по безработице; качество окружающей среды и т.д.);
- третьей групп входили индикаторы, которые напрямую несопоставимы и рассчитываются в каждой из вышеперечисленных стране по специфичной методике (требуют проведения обязательного сравнительного анализа между городами разных стран). В их числе: индикаторы бедности; характеристики доходов населения; суммы и виды выплат социальных пособий, и так далее[2].
В 1998 г. Федерация канадских муниципалитетов разработала и начала внедрение системы индикаторов для измерения эффективности развития экономики и социальной сферы в городах страны, в число которых входили показатели: занятости населения; доступности жилья; здоровья населения; безопасности; социальной напряженности; политической активности населения; человеческих ресурсов; наличия социальной инфраструктуры[3].
Наряду с вышеописанными подходами к оценке эффективности управления особого внимания заслуживает система показателей для такой оценки, разработанная Департаментом транспорта, местного самоуправления и регионального развития Великобритании (DTLR), в которую были включены индикаторы таких типов, как: состояние системы предоставления общественных услуг; целевые ориентиры; результаты обследований удовлетворенности населения качеством предоставления услуг и деятельностью местного руководства.Однако, по мнению специалистов, наиболее эффективным стал проект Максвеллской школы при Сиракьюзском университете Government Performance Project, который реализуется с 1999 г. в США. В соответствие с ним оценка эффективности деятельности органами местного самоуправления в субъектах федерации проводится по 5 группам таким, как: человеческие ресурсы; финансовый менеджмент; управление капитальными ресурсами; информационные технологии; качество организации мониторинга результатов собственной деятельности (предоставления услуг, стратегическое планирование развития территорий и реализация таких стратегий).
В настоящее время в США одной из наиболее успешной системой оценки эффективности деятельности муниципалитетов считается, система оценки, используемая в г. Корал-Спрингс штата Флорида. Ее интегральный показатель представляет собой сводный индекс, зависящий от стратегических целей и задач развития города. В него входит десять операционных и финансовых показателей, а также учитывается уровень удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления.
Сегодня в Великобритании, как и в РФ, оценивание эффективности деятельности муниципалитетов организовано и реализуется государством. Однако оптимизация показателей эффективности местного самоуправления Великобритании, направлена на совершенствование муниципальных услуг, оказываемых населению, на повышение их экономичности и результативности, а не на сравнение деятельности муниципалитетов[4].
В Германии, в отличие от иных стран, оценивание эффективности муниципального управления осуществляется не столько для определения лучших органов местного самоуправления, сколько для определения лучших методов работы, используемых ими для достижения наиболее высоких результатов. В этих целях широко используются механизмы бенчмаркинга. При этом важно то, что оценка эффективности органов местного самоуправления, в отличие от России, была внедрена по инициативе муниципалитетов и не служит инструментом контроля за их деятельностью высшими органами власти.
В России государство целенаправленно начало использовать оценку качества управления в муниципальных образованиях только с 2008 г. При этом до 2012 г. система показателей оценки эффективности муниципального управления включала в себя показатели 2-х перечней, утвержденных: Указом Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607(основные показатели)[5]; Распоряжением Правительства РФ от 11.09.2008 г. № 1313-р (дополнительные показатели)[6]. Кроме того, на региональном уровне могли быть введены свои дополнительные региональные перечни показателей по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения, освещения улиц и так далее.Значительные изменения в структуре вышеуказанных показателей оценки эффективности управления муниципальными образованиями произошел в связи с изданием Указа Президента РФ от 14.10.2012 года № 1384 [7] Постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 г. № 1317[8], которыми внесены изменения в вышеуказанные перечни.
Указом Президента РФ от 14.10.2012 года № 1384 численность основных показателей было сокращено с 30 до 13(сейчас 12 в связи с исключением показателя по ЕГЭ), а вышеуказанным Постановлением Правительства РФ перечень дополнительных показателей сокращен с 31 до 27. Кроме того, было рекомендовано в региональных перечнях рекомендуемых показателей для определения размера гранта лучшим муниципальным образованиям сократить численность показателей с 21 до 11. При этом можно выделить следующие аспекты краткой характеристики существующей официальной методики оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления для оценки эффективности их деятельности:
- все показатели сгруппированы по таким сферам, как: экономическое развитие; жилищное строительство; обеспечение граждан жильем; жилищно-коммунальное хозяйство; общее и дополнительное образование; дошкольное образование; культура, физическая культура и спорт; энергосбережение; повышение энергетической эффективности; организация муниципального управления;- количественные показатели, в числе которых среднегодовая численность постоянного населения, и относительные показатели, рассчитанные на одного жителя и как процент от установленного объема или количества (например, объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя);
- показатели комплексной оценки эффективности, в которых
а) учитывается как уровень эффективности, так и ее динамика;
б) включаются как объективные данные, так и субъективная оценка населения деятельности органов местного самоуправления.
На основании вышеизложенного сравнения зарубежных и российской систем показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления можно сделать вывод, что в РФ целесообразно использовать положительный зарубежный опыт в части включения в систему показателей для такой оценки интегрального показателя, представляющего собой сводный индекс, зависящий от стратегических целей и задач развития муниципального образования.Кроме того, для проведения органами местного самоуправления самооценки можно рекомендовать модель ЭПУС (эффективная публичная служба) и методику KPI (ключевые показатели эффективности), являющиеся российскими аналогами модели CAF(Common Assessment Framework - общая схема оценки), разработанной Европейским институтом государственного управления EIPA (г. Маастрихт, Нидерланды) под эгидой Европейской комиссии.
Модель CAF является технологией менеджмента качества в государственном и муниципальном управлении, а вышеназванные ее российские аналоги содержат системы измерений конкретных показателей эффективности деятельности отдельных организаций, отделов или сотрудников по выделенным направлениям. Эти измерения связаны со стратегическими целями развития территорий муниципальных образований и соответствующих органов власти, а также связаны с методикой оценки качества предоставления государственных и муниципальных услуг[9]. Основными достоинствами модели CAF и ее российских аналогов является возможность четко определить проблемы в организации процесса управления, оценки эффективности действий и реализации полномочий конкретными сотрудниками органов местного самоуправления.
Список используемых источников:
Ключникова Т.Н. Оценка эффективности управления территориальным развитием муниципального образования. URL: http://vestnik.uapa.ru/ru/issue/2016/03/19/ (дата обращения: 11.03.2018)
Журавлева М.В. Методические аспекты эффективности управления муниципальными образованиями. Зарубежный и российский опыт оценки эффективности управления муниципальными образованиями. URL: http://conf.sfu-kras.ru/sites/mn2010/pdf/13/47a.pdf(дата обращения: 11.03.2018)
Виноградова Н.А., Жарких Е.В. Мировые практики использования агрегированных показателей в оценке результатов и эффективности общественного развития// Национальная экономика // URL: http://orelgiet.ru/docs/v1/v8.pdf(дата обращения: 12.03.2018)
Преснякова Т.С. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления: российский и зарубежный опыт. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/otsenka-effektivnosti-deyatelnosti-organov (дата обращения: 11.03.2018)
Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (с изменениями и дополнениями) . URL: http://base.garant.ru/193208/ http://base.garant.ru/193208/#ixzz5F2RjoH7O(дата обращения: 12.03.2018)
Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 N 1313-р (ред. от 13.07.2011) «О реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_80157/(дата обращения: 12.03.2018)
Указ Президента РФ от 14 октября 2012 г. N 1384 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и в перечень, утвержденный этим Указом». URL: http://base.garant.ru/70242002/#ixzz5CFx8OEHp(дата обращения: 12.03.2018)
Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 г. №1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного само-управления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» (с изменениями на 6.02.2017 г.) URL: http://docs.cntd.ru/document/902388099(дата обращения: 13.03.2018)Модель общей схемы оценки качества системы управления для организаций публичного сектора// Сайт Европейского института государственного управления// URL: http://am-one.ru/rd/pa/caf.html(дата обращения: 12.03.2018)