Организационно-правовые основы управления системой общего образования в Российской Федерации

Аннотация
В статье рассмотрены организационно-правовые основы управления системой общего образования в Российской Федерации; дано объективное обоснование необходимости государственного регулирования всех уровней образовательного процесса; доказано наличие качественной многоступенчатой базы для достижения высокого уровня образовательного процесса в России. Методы исследования: индукция, дедукция, анализ.
Ключевые слова: Системность, система, общее образование, управление, образование, общее образование, образовательная система, подсистема, содержательная подсистема, функциональная подсистема, организационно-управленческая подсистема, управление, организационные основы управления системой общего образования, правовые основы управления системой общего образования, законодательство, международные договоры, подзаконные акты, нормативные правовые акты, локальные нормативные акты.
Общее образование составляет одну из главных основ жизни общества. Поэтому так важно понимать, что лежит в основе образования России, как организована данная система, на каких правовых основах она базируется.
Одной из главных характеристик государственного образования, является его системность. Единая система позволяет избежать разноречий стандартов обучения и образовательных программ и обеспечить эффективность и качество образования. Помимо этого, «система образования создает необходимые условия для непрерывного образования путем реализации основных и различных дополнительных образовательных программ, предоставления возможности одновременного освоения нескольких образовательных программ и т. д.» [1].
В первую очередь следует установить факт взаимодействия и согласованности действия элементов системы общего образования. Для этого требуется уточнить смысл самого понятия «система», а также тесно связанное с ним понятие «системность».
Системность как таковая есть форма существования материи, связанная с качеством результативности человеческой деятельности в какой-либо области. Основными признаками системности являются структурированность и взаимосвязь однородных элементов системы, их подчиненность общей цели. Иными словами, силой, соединяющей компоненты системы, становится практический смысл их существования, задачи, выполняемые структурными элементами системы в тесном взаимодействии для реализации стратегической цели.
Согласно статье 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» система образования включает в себя:
1) федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных видов, уровней и направленности;
2) педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, а также организации, осуществляющие образовательную деятельность;
3) федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в сфере образования, органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, а также созданные ими консультативные, совещательные и иные органы;
4) организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования;
5) объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования» [2].
В цепи данных элементов ФГОС и государственные образовательные программы объединяет общая функция – обеспечение содержания общего образования. Данная группа элементов определяется как содержательная подсистема в общей системе образования. Функциональную подсистему образуют общеобразовательные организации и субъекты (участники) образовательного процесса: школьники, педагоги, родители. Третья группа элементов, включающая органы управления всех уровней, а также объединения юридических лиц в области образования, берет на себя организационно-управленческую функцию.
Рассмотрим взаимозависимость всех вышеназванных структурных элементов друг с другом, их включение в системные процессы.
Приведем пример такого взаимодействия в отношении стандартов и образовательных программ. Что первично и что вторично с точки зрения системы общего образования?
Во-первых, обратимся к понятию «стандарт». Стандарт – это некий образец, включающий обязательные требования к чему-либо. Поэтому образовательный стандарт по отношению к образовательной программе является документом высшего порядка. Так, «Федеральные государственные образовательные стандарты (ФГОС) включают в себя требования:
к структуре основных образовательных программ и их объему;
условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям;
результатам освоения основных образовательных программ» [3].
В свою очередь, образовательная программа учебного заведения представляет собой детальный план образовательного процесса, различающийся в зависимости от уровня образования, профиля и направления подготовки, включая в себя учебный план, календарный учебный график, рабочие программы комплекса учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), а также оценочные и методические материалы и др. Если стандарт работает на поддержание уровня и качества общего образования, то утвержденные на основе ФГОС программы представляют собой комплекс мер по внедрению данных стандартов в образовательный процесс.
Все программы общего образования подразделяются на основные и дополнительные. Основные программы включают обязательный минимум, который должен соответствовать стандартам образования. Дополнительные программы предоставляют возможности наиболее полного удовлетворения образовательных потребностей личности ребенка.
К основным образовательным программам относятся основные общеобразовательные (объединяют программы дошкольного образования, начального общего образования, основного общего образования и среднего общего образования) и профессиональные образовательные программы. Ступени общего образования обеспечивают преемственность в обучении.
Таким образом, в содержательной подсистеме единой образовательной системы взаимосвязаны структурные элементы, работающие на выполнение задач по обеспечению содержательности образовательного процесса.
По такому же принципу организована функциональная подсистема. Входящие в нее образовательные учреждения (детские сады, школы, организации дополнительного образования) обеспечивают выполнение функций системы путем реализации ФГОС через образовательные программы. Так осуществляется непосредственная связь двух подсистем общего образования и их составляющих.
Взаимосвязанность структурных элементов функциональной подсистемы выражается в том, что каждый из них служит базой получения общего образования. В зависимости от вида реализуемых образовательных программ, среди дошкольных образовательных организаций выделяют детские сады общеразвивающего вида, детские сады компенсирующего вида, детские сады присмотра и оздоровления, детсады комбинированного вида и центры развития ребёнка. Каждый вид занимает свою нишу на государственном рынке образовательных услуг, обеспечивая право на получение общего образования для дошкольников с особенностями здоровья.
Общеобразовательные организации, как и дошкольные, различаются по специфике образовательной подготовки обучающихся: начальные, основные, средние общеобразовательные школы, средние общеобразовательные школы с углубленным изучением отдельных предметов, гимназии и лицеи.
Также система образования, в силу своей сложности, выступает объектом управления, что свидетельствует о единстве элементов и комплексном подходе. Необходимость обеспечить эффективность действия данного механизма определяет организационно-управленческую подсистему. Для более эффективного управления образованием данная подсистема включает институты различного уровня: федерального, регионального, муниципального и т.д.
Федеральный уровень объединяет такие институты управленческой подсистемы, как Министерство просвещения Российской Федерации, Министерство образования и науки Российской Федерации, а также Рособрнадзор, которые являются органами исполнительной власти, регулирующими проведение единой политики в области образования. На федеральном уровне системы образования также действуют органы исполнительной власти различной отраслевой компетенции, имеющих в своем ведении образовательные организации и наделенные управленческими полномочиями Федеральным законом об образовании.
Такой же порядок установлен в отношении субъектов Российской Федерации и муниципалитетов для департаментов образования администрации области, региональных министерств образования. В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления, чьи полномочия также отражены в законе «Об образовании в Российской Федерации» Таким образом, на разных уровнях управления системой общего образования обеспечивается взаимосвязь подчиненных друг другу элементов, которые сообща действуют в интересах государства и его единой образовательной политики.
Наряду с организационной основой, системообразующим фактором общего образования является его правовая основа, отраженная в документах и законодательных актах, действие которых обязаны обеспечивать не только централизованно федеральные органы, но и образовательные организации, и субъекты образовательных отношений.
Традиционно право каждого гражданина на получение общего образования гарантировано Конституцией РФ, что также следует из международных документов, договоров и резолюций, подписанных с участием Российской Федерации. Порядок получения общего образования обозначен в ряде различных подзаконных актов, нормативных правовых актов, локальных нормативных актов.
Образование, как «основополагающий комплекс просвещающих мер, способствующих наиболее прогрессивному развитию населения страны и эволюционированию общественного строя в целом», нашло отражение в нескольких статьях Конституции Российской Федерации. Согласно пункту 2 статьи 43 Конституции РФ, каждому гражданину «гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях» [5]. Стоит отметить, что «Российская Федерация, устанавливая федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования» [6].Конституционные основы образовательного права отражены в статье 114, устанавливающей законность и обязательность проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области образования, обеспеченной Правительством РФ. Системный принцип управления общим образованием реализуется путем соблюдения принципов, подходов и норм, обязательных для всей системы.
Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» вносит разъяснения в сферах правовых, организационных и экономических основ общего образования России, а также в области главенствующих принципов и правил функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности в России.
Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, издаваемые федеральными органами исполнительной власти включены в систему источников федерального образовательного права. На региональном уровне выделяют нормативные акты, которые касаются общих вопросов образовательной деятельности в соответствующем регионе (например, Закон Санкт-Петербурга от 17.07.2013 № 461-83 «Об образовании в Санкт-Петербурге», принят Законодательным собранием города), а также нормативные правовые акты, определяющие компетенции субъектов федерации (например, Закон Кабардино-Балкарской Республики от 24.04.2014 № 23-РЗ «Об образовании», принят Парламентом республики).
К источникам регионального образовательного права можно отнести нормативные правовые акты, которые устанавливают особые гарантии для участников образовательных правоотношений (например, Закон г. Москвы от 28.04.2010 № 16 «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве»).
Особые полномочия принадлежат муниципальным образованиям системы образования. Так, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (последняя редакция), «к вопросам местного значения относятся: организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях» [7].
Органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты по вопросам местного значения, подлежащие обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (например, Решение Совета депутатов городского округа Коломна Московской области от 29 марта 2013 года № 17-РС «Об утверждении Положения о порядке взимания с родителей (законных представителей) платы за содержание ребенка (присмотр и уход за ребенком) в образовательных организациях городского округа Коломна, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования»).
В свою очередь, локальные правовые акты (приказы, положения, правила, регламенты, инструкции), регламентирующие организацию образовательной деятельности, действуют на уровне образовательной организации. Локальные акты устанавливают правила приема обучающихся, режим занятий, регламентируют организацию текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, определяют порядок отчисления и восстановления обучающихся и другие вопросы.
Ключевую роль в регулировании образовательных процессов играет принцип приоритета Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Это способствует оформлению целостной системы правового регулирования в сфере образования России, обеспечивает построение единого образовательного пространства страны.
Современное общество возлагает ответственность за формирование всесторонне развитого человека на систему образования – специально разработанный обществом социальный институт с организованной системой связей и социальных норм, которые соответствуют основным потребностям общества и требованиям формирования социализированной личности.
Проанализировав организационные и правовые нормы управления сложной и многофункциональной системой общего образования, можно сделать вывод, что деятельность образовательных учреждений в сфере общего образования регламентируются на всех уровнях государственного устройства. Осуществление управляющих функций государства в сфере общего образования было бы невозможным без проработанной, качественной многоступенчатой организационно-правовой базы, способствующей функционированию системы общего образования и достижению высокого уровня образовательного процесса в России.
Список использованной литературы 1:
«Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). – [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/
Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «Об образовании в Российской Федерации». – [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_140174/
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (последняя редакция). – [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/
Козырин А. Н., Корф Д. В., Трошкина Т. Н. Управление образованием: организационно-правовые основы: Учебное пособие [Текст] / под ред. Т.Н. Трошкиной. –М.:, ФЦОЗ, 2015. –234с.
Список литературы 2:
Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»: https://rg.ru/2012/12/30/obrazovanie-dok.htmlМикерова Г. Г. Современные тенденции управления системой образования в России// Современные технологии управления. ISSN 2226-9339. — №4 (76). Номер статьи: 7603. Дата публикации: 2017-04-01 . Режим доступа: https://sovman.ru/article/7603/Местные органы власти в США: организация управления и экономической деятельности. М., 1996. С. 6.
Писарева Л.И. Новые исследования в образовании. Управление образованием в Германии: традиции и инновации. – КиберЛенинка: https://cyberleninka.ru/article/n/upravlenie-obrazovaniem-v-germanii-traditsii-i-innovatsii
О Федеральной целевой программе развития образования на 2016 — 2020 годы: http://docs.cntd.ru/document/420276588
А.А. Ялбулганов, к.ю.н. Д.В. Корф Современные тенденции развития систем управления образованием в зарубежных странах https://docplayer.ru/64451479-Sovremennye-tendencii-razvitiya-sistem-upravleniya-obrazovaniem-v-zarubezhnyh-stranah-1.html
(A. Van Haeght. Sharing of Responsibilities and Powers Between Local, Regional and National Authorities in the Field of Education. CONF/Czec (94)6. Strasbourg, 1994. P.