Некоторые проблемные аспекты обеспечения пожарной безопасности на муниципальном уровне и базисные меры по ее укреплению

Аннотация: В статье выявлены наиболее острые проблемы в сфере обеспечения пожарной безопасности и проведения аварийно-спасательных работ органами местного самоуправления в организационно-правовом и материально-техническом контекстах.
Акцентируется внимание на том, что закрепленные полномочия по формированию муниципальной пожарной охраны и ряд иных не реализуются в полной мере, что влечет повышенную пожарную опасность. Кроме того, выявляются недостатки нормативной регламентации в сфере обеспечения пожарной безопасности на муниципальном уровне.
По итогам анализа основных проблемных вопросов разрабатываются рекомендации по нивелированию выявленных проблем и по укреплению пожарной безопасности муниципальных образований.
Ключевые слова: пожарная безопасность, муниципальная пожарная охрана, профилактические мероприятия, тушение пожаров, международное сотрудничество.
Abstract: the article identifies the most acute problems in the field of fire safety and emergency rescue operations by local authorities in the legal and material and technical contexts.
The attention is paid to the fact that the fixed powers in the form of the creation of municipal fire protection and a number of others are not fully realized, which entails increased fire risk. In addition, the shortcomings of regulatory regulation in the field of fire safety at the municipal level are revealed.
Based on the analysis of the main problem issues, recommendations are developed to level the identified problems and to strengthen the fire safety of municipalities.
Key words: fire safety, municipal fire protection, preventive measures, fire extinguishing, international cooperation.
На современном этапе создание необходимых условий для оптимального уровня пожарной безопасности выступает значимой сферой деятельности всех административно-территориальных образований российского государства - Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Данное обстоятельство не случайно, поскольку именно пожары влекут существенный материальный ущерб в различных областях народного хозяйства и зачастую становятся причинами травматизма и гибели людей. Показательно, что за 2017 год в России было зафиксировано 67 864 пожара, повлекших гибель 4 549 людей [1].
В общей массе пожаров порядка 70 % относится к городам, а 30 % - к условиям сельской местности. На сегодняшний день, как и ранее, доминируют пожары в жилых помещениях и составляют более 70 % от общего числа зарегистрированных случаев. В отличие от зарубежных стран, где наблюдается ежегодное сокращение числа пожаров, в России, к сожалению, наблюдается ежегодный прирост подобных ситуаций.
В силу вышеизложенного, вполне справедливо, что в научной литературе пожарная безопасность традиционно фигурирует в качестве элемента национальной безопасности России [2, с. 14].
С учетом особой значимости вопросов обеспечения пожарной безопасности на всех административно-территориальных уровнях осуществляется принятие соответствующих нормативно-правовых актов и разработка целевых программ. Вместе с тем, именно на уровне муниципальных образований получают свое разрешение важнейшие вопросы предупреждения пожаров и загораний, в связи с чем требует обстоятельного анализа специфика правовой регламентации деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения пожарной безопасности и наиболее острые проблемы в данной области.
Согласно положениям действующего законодательства, для максимально эффективного обеспечения пожарной безопасности властные структуры на уровне муниципалитетов наделены правом создания муниципальной пожарной охраны.
Вместе с тем, нормативная регламентация данного института достаточно противоречива. Долгое время в России допускалось функционирование только государственной противопожарной службы. Однако в 2004 г. Федеральный закон «О пожарной безопасности» был дополнен ст. 11.1 («Муниципальная пожарная охрана»), закрепляющей право на создание органами местного самоуправления муниципальной пожарной охраны, при этом к их ведению отнесены все вопросы порядка создания, целей и задач муниципальной пожарной охраны, а также основ ее координирования с иными видами пожарной охраны.
В данных нормах уже было заложено первое противоречие, суть которого в том, что органы местного самоуправления не могут сами определять взаимоотношения с иными видами пожарной охраны, поскольку не выступают в качестве их учредителей (согласно ст. 4 Федерального закона «О пожарной безопасности» предусматриваются следующие виды пожарной охраны: государственная противопожарная служба, муниципальная пожарная охрана, ведомственная пожарная охрана, частная пожарная охрана, добровольная пожарная охрана) – для выполнения законодательно закрепленных полномочий необходимо, как минимум, взаимодействие с другими субъектами данных общественных отношений, и прежде всего с государственными структурами.
В силу того обстоятельства, что в первые годы после введения данной нормативной конструкции касаемо муниципальной пожарной охране не осуществлялось корреспондирование с соответствующими нормами муниципального законодательства, некоторые авторы (к примеру, А.Н. Борисов, Ю.Н. Мильшин) высказали мнение о том, что создание муниципальной пожарной охраны продиктовано целью реализации органами местного самоуправления первичных мер пожарной безопасности и связывается с функционированием аварийно-спасательных подразделений [4,с. 95]. Однако отметим, что, согласно ст. 4 Федерального закона «О пожарной безопасности», в числе базисных задач пожарной охраны выступает организация профилактики пожаров, организация и осуществление тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ, оказание первой помощи. Очевидно, что данные направления в совокупности не охватываются понятием первичных мер пожарной безопасности.
Бесспорно, совершенствование нормативно-правовой базы, в которой получает регламентацию деятельность муниципальных образований в аспекте пожарной безопасности, является одним из важнейших условий укрепления пожарной безопасности на местном уровне.
Представляется, что ст. 19 Федерального закона «О пожарной безопасности», посвященная закреплению полномочий органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских и городских населенных пунктов отличается неполнотой, и многие вопросы остаются неурегулированными, что влияет на качественное управление в сфере обеспечения пожарной безопасности на местном уровне.В качестве рекомендации хотелось бы привести полномочия, которые следует включить в анализируемую норму в целях всестороннего и полного решения вопросов обеспечения пожарной безопасности на муниципальном уровне: функция контроля за состоянием пожарной безопасности в пределах муниципального образования; установление порядка привлечения ресурсов для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ; организация и проведение противопожарной пропаганды и обучения населения мерам пожарной безопасности; осуществление мер по правовой и социальной защите работников муниципальной пожарной охраны и членов их семей.
С учетом того, что на нормативном уровне отсутствует обязанность для органов местного самоуправления по созданию подразделений муниципальной пожарной охраны, функционирующих на постоянной основе, также необходимо внесение в закон соответствующих корректив. Законодательное закрепление данной обязанности узаконит необходимость создания подразделений муниципальной пожарной охраны и обяжет муниципальные властные структуры осуществлять заботу о содержании и развитии материально-технической базы созданных ими пожарных подразделений.
Разумеется, оптимальное выполнение указанных полномочий предполагает их обеспечение соответствующими финансовыми, организационными и материально-техническими ресурсами.
Нами также был выявлен ряд недостатков муниципального управления в сфере обеспечения пожарной безопасности.
Так, на сегодняшний день отсутствует унифицированный подход к профилактическим мероприятиям в сфере пожарной безопасности. Недостатком следует считать отсутствие нормативно-правового акта, в котором была бы отражена комплексная регламентация деятельности по профилактике пожаров, включая исчерпывающий перечень мероприятий, а также ответственных за их проведение субъектов; требования к их проведению, включая периодичность, широту охвата населения или хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих объекты защиты; методику и процедурные аспекты оценки эффективности профилактического процесса.
В итоге на территории муниципальных образований властные структуры и подведомственные организации заняты реализацией совершенно разноплановых и несистематизированных профилактических мероприятий: встречи с населением, выступления и инструктажи в трудовых коллективах; практическая отработка планов эвакуации на объектах с массовым пребыванием людей; обучение пожарно-техническому минимуму; выпуск и раздача листовок и памяток; оформление стендов; выпуск специализированных теле- и радиопрограмм, специализированных печатных СМИ; выступления в СМИ, включая выступления на телевидении, на радио; создание социальной рекламы; проведение уроков и мастер-классов пожарной безопасности; проведение экскурсий в противопожарные подразделения и ряд других.
При этом количественная составляющая проводимых мероприятий, их нормативы определяются ответственными за профилактику пожаров органами в произвольном порядке по своему усмотрению.
Кроме того, некоторые данные свидетельствуют о приоритете деятельности по тушению пожаров перед профилактическими мероприятиями в данной сфере. Основная часть ресурсов предназначена для деятельности по тушению пожаров в ущерб профилактике и предупреждению пожаров.
Среди наиболее актуальных проблем следует выделить также необходимость совершенствования материально-технической базы подразделений муниципальной пожарной охраны, благодаря чему они были бы обеспечены инновационными разработками, современной пожарной техникой, противопожарным оборудованием и огнетушащими средствами.
Кроме того, особое внимание следует уделить снабжению пожарных специальной одеждой и снаряжением, созданию новых средств противопожарной защиты, строительству современных пожарных депо и иным значимым аспектам [5, с. 57].
Дело в том, что значительный массив муниципальных образований не располагает должным укомплектованием, а добровольцы не обеспечены средствами индивидуальной защиты. Помимо этого, необходимы новые аккумуляторные батареи для автомобилей. Очевидно, что эти факторы препятствуют осуществлению работы по тушению пожаров в полном объёме.
В данном отношении показательно, что после трагических событий, произошедших в торговом центре «Зимняя Вишня», на территории всей России стали проводиться проверки мест массового пребывания людей.
По данным регионального ГУ МЧС, к началу мая в области было проведено уже более 52 проверок, в ходе которых было выявлено 184 нарушения требований к путям эвакуации из торговых комплексов. При этом проверке подлежит все, начиная от исправности огнетушителя, заканчивая разрешением на ввод здания в эксплуатацию.
Особо отметим ситуацию в Архангельске. Не так давно произошел пожар в ТЦ «Фокус», и по предварительным данным, причиной послужила неисправность электросетей. Немаловажно, что в отношении данного объекта в течение длительного времени не проводили никаких проверок, соответственно, не обращалось внимание на проверку пожарных гидрантов, в то время как именно данные устройства необходимо при заборе воды из водопровода передвижной пожарной техникой.
Такая ситуация не может считаться приемлемой, поскольку именно состояние водоисточников в решающей степени предопределяет исход тушения возгорания. Однако в Архангельске состояние существенной части гидрантов неудовлетворительно, и эта ситуация ежегодно лишь усугубляется.
Как отметил начальник службы пожаротушения ЦУКС Главного управления МЧС России по Архангельской области Дмитрий Охрименко, на сегодняшний день на территории г. Архангельска для пожаротушения предназначены 1665 пожарных гидрантов, 619 пожарных водоёмов и 81 пожарный пирс. По состоянию на 1 января 2018 года в  неисправном состоянии 391 гидрант, 253 водоёма и 67 пирсов.
Неизвестно, какое количество гидрантов нуждаются в ремонте, поскольку они не обследовались, однако в действительности практически каждый гидрант в зимнее время неисправен. Они не подлежат очистке, откачке излишней воды, которая зимой замерзает. Пожарные-спасатели при выезде на место пожара вынуждены самостоятельно приводить гидранты в рабочее состояние.
Еще более напряженная ситуация в сфере ремонта и содержания пожарных водоемов – из-за их недоступности страдает, прежде всего, деревянная застройка. Речь идет практически обо всей периферии (Маймаксанский, Северный, Исакогорский округа). Спасатели иногда просто не могут подъехать к водоёмам, нет доступа [6].
Также в пределах Архангельской области актуальна проблема защитных сооружений — создано более 900 защитных сооружений, из которых готовы к эксплуатации лишь  99.
При этом из общей массы защитных сооружений 75 затоплены грунтовыми водами, 52 подвергнуты разрушению, не могут эксплуатироваться по иным причинам — 153.
В силу данных обстоятельств, на сегодняшний день защитные сооружения требуют пристального внимания и необходимо приведение каждого из них в порядок, поскольку это некий резерв и гарантия безопасности граждан.
Далее, при рассмотрении вопроса укрепления пожарной безопасности на уровне муниципалитетов также важно затронуть проблему разработки и проведения мероприятий организационного характера.
В числе приоритетных векторов, как видится, должно быть совершенствование информационного обеспечения в сфере пожарной безопасности, что предполагает, прежде всего, привлечение и рациональное применение средств массовой информации для проведения противопожарной пропаганды и обучения населения мерам пожарной безопасности. В этом отношении также важен процесс оперативного информирования населения об обстановке с пожарами и их последствиями, формирования ответственного отношения к вопросам обеспечения пожарной безопасности с обязательной просвещающей или обучающей информацией.
Представляется, что данные мероприятия должны проводиться в жизнь совместными усилиями местных администраций, функциональных и территориальных подсистем Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), органов Государственного пожарного надзора, образовательных учреждений разных уровней, добровольных пожарных обществ.
В качестве значимых мероприятий организационного плана следует также отметить расширение международного сотрудничества, заимствование положительного зарубежного опыта борьбы с пожарами, авариями, катастрофами и иными чрезвычайными ситуациями. Реализация данных мер может быть осуществлена только посредством формирования правовой базы взаимодействия MЧC России с аналогичными службами различных стран мира, которые задействованы в области обеспечения пожарной безопасности страны и организационно входят в состав одного органа исполнительной власти (например, в CШA — Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям (Federal Emergency Management Agency (FEMA)).Представляется, что вовлечение представителей органов местного самоуправления в международные симпозиумы и конференции по проблемам защиты населения и территорий от пожаров, а также аварий, катастроф и стихийных бедствий будет содействовать обобщению и внедрению передового зарубежного опыта в сфере обеспечения пожарной безопасности муниципальных образований, организации деятельности и социальной защиты граждан, принимающих на добровольной основе участие в обеспечении пожарной безопасности, в работу органов местного самоуправления Российской Федерации [7, с. 39].
Резюмируя вышеизложенное, отметим, что решение обозначенных в статье проблем обеспечения пожарной безопасности муниципальных образований возможно лишь при непосредственном содействии государства на основании комплексного подхода. Для их успешного разрешения необходимо оперативное применение организационно-финансового инструментария, координация усилий, конструирование унифицированной системы управления пожарной безопасностью в стране и последующее совершенствование нормативного базиса, регламентирующего деятельность в сфере обеспечения пожарной безопасности на муниципальном уровне.
Литература:
1. Сведения о пожарах и их последствиях за 2016 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.2pb.ru/information-about-fires/554-svedeniya-o-pozharakh-i-ikh-posledstviyakh-za-2016-god (дата обращения: 01.07.2018).
2. Опасные природные процессы и их последствия: учеб.пособие / С.Н. Хаустов, Н.И. Попов. Воронеж: ВИ ГПС МЧС России, 2015. - 114 с.
3. Упоров И. В. Обеспечение пожарной безопасности на территории муниципального образования органами местного самоуправления: организационно-правовые проблемы // Теория и практика общественного развития. - 2017. - № 5. - С. 93-98.
4. Макаркин С. В. Пожарная безопасность муниципальных образований: проблемы обеспечения, меры укрепления // Пожаровзрывобезопасность. - 2010. -№8.- С. 57-61.
5. В Архангельской области на 52 объектах выявили 184 нарушения пожарной безопасности[Электронный ресурс] режим доступа: http://www.izvestia29.ru/society/2016/01/21/20012.html (дата обращения:25.07.18 г.).
6. Пожарная безопасность и современные направления ее совершенствования / Е.А. Серебренников, Н.П. Копылов и др. М., 2016. - 187 с.
References
Svedeniya o pozharahiihposledstviyahza 2016 g. (Information on fires and their consequences for 2016) URL: http://www.2pb.ru/information-about-fires/554-svedeniya-o-pozharakh-i-ikh-posledstviyakh-za-2016-god (date of access:1.07.2018).
Opasniyeprirodniyeprotcessi I ihposledstviya:uchebnoyeposobiye (Dangerous natural processes and their consequences: studies. Benefit) / S.N.Haustov, N. I. Popov Voronezh: VI GPS MCS Rossii, 2015. - 114 s.
UporovI. V. Obespecheniyepozharnoibezopasnostinaterritoriimunitcipalnogoobrazovaniya: organizatcionno-pravovieproblemi (Fire safety on the territory of the municipality by local authorities: organizational and legal problems) // Theory and practice of social development. - 2017. - No 5. - P. 93-98.
Makarkin S. V. Pozharnayabezopasnostmunitcipalnihobrazovanii: problemiobespecheniya, meryukrepleniya (Fire safety of municipalities: problems of ensuring, measures of strengthening) // Fire and explosion Safety. - 2010. - No8. - P. 57-61.
V Arhangelskoyoblastina 52 obyektahviyavili 184 narusheniyapozharnoybezopasnostyhttp://www.izvestia29.ru/society/2016/01/21/20012.html (date of access: 25.07.18).
Pozharnayabezopasnostisovremenniyenapravleniyasovershenstvovaniya (Fire safety and modern directions of its improvement) / E. A.Serebrennikov, N.P.Kopilovidr. M., 2016. - 187 p.