Эссе на тему: "Государственное управление в административно-политической сфере: жесткое администрирование или возможность самоуправления?"

В настоящее время в России проходит этап переоценки функций государственного управления, рождается новый взгляд на проблемы, связанные с административным аппаратом. Данный этап не первый и, наверное, не последний этап в ходе реформирования управленческого аппарата. Почему так происходит? Ответ на этот вопрос может дать, вероятно, только само общество. Дело в том, что «тяжелое наследство» самодержавной, а вслед за этим, и советской системы управления, которое досталось нашей стране является тем самым камнем преткновения, которое мешает нормальному ходу всех процессов в государстве. Разберем эту ситуацию на конкретных примерах.
Общеизвестно, что государственное управление в административно-политической сфере регулирует такие области деятельности, как оборона, государственная безопасность, иностранные и внутренние дела, чрезвычайные ситуации, юстиция, надзор за законностью. Непосредственное управление большинством этих отраслей относится к исключительной компетенции Федерации и осуществляется федеральными органами управления непосредственно через свои региональные, территориальные управления и отделы.
С одной стороны, такие важнейшие сферы, от которых напрямую зависит вопрос национальной безопасности государства, нельзя доверять «случайным людям». С другой стороны, сегодня общество развивается совсем в других условиях, нежели при тоталитаризме. Современные процессы – демократизация всех сфер, глобализация и толерантность, международные контакты с помощью совершенных интернет-систем – предоставляют большие возможности для сравнения и сопоставления, в том числе и в области государственного управления, административной политики. И данные этого сравнения не всегда играют «в нашу пользу».
Так, согласно проведенному опросу Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), в сентябре 2018 года индекс одобрения Правительства РФ составил 41,2%, тогда как рейтинг Президента России набрал более 63% голосов [1]. Это говорит о недовольстве общественности именно системой государственного управления, при высокой степени доверия лично к В.В. Путину. В чем же причина такого распределения общественного мнения?
На протяжении тысячелетней истории российского государства, в силу особенностей социального развития, система управления отличалась чрезмерной централизацией государственной власти, постоянным господством исполнительных структур, отсутствием развитой системы самоуправления. Так было на протяжении многих и многих лет. Эту тенденцию мы преодолеваем и сегодня. Но система управления, как ее воспринимает обычный человек, рядовой гражданин страны складывается не только из действий верховного ее главы (к Президенту претензий, как мы видим, гораздо меньше), но в большей степени – из тех действий региональных, муниципальных и иных структур, которые наблюдаются на местном уровне.
Длительное время поддерживалось мнение, что государство призвано управлять чуть ли не всеми общественными процессами, определять сознание, поведение и деятельность людей. Такой подход приводит к формированию основ тоталитаризма. Обратные этому суждения вообще оставляют государство без управляемых объектов (неолиберализм). Управляемые объекты государственного управления (ГУ) – деятельность людей по производству материальных и духовных продуктов и социальных условий жизни, на которых воздействуют субъекты управления [2].
Социальные условия жизни большинства наших сограждан складываются из забот повседневного характера: условия обучения ребенка в школе или условия его пребывание в детском саду, соблюдение социальных гарантий на работе (отпуск, больничный, выплаты заработной платы), система обслуживания в поликлинике, коммунальное обслуживание, защита прав граждан в судах и т. д. Все эти заботы, относятся к деятельности министерств и ведомств, которые являются проводниками государственной политики управления.
Именно с помощью своих проводников, государство способно применять принципы управления важнейшими сферами своей жизни и жизни своих граждан. Для этого выстраивается так называемая вертикаль власти, где вверху – самые главные лица государства, а внизу – мы, люди, отдельные граждане. Если вертикаль работает эффективно и правильно выстроена, то государственное управление достигает своих целей. Если же нет, то удовлетворение людей системой правления отсутствует или снижено. Как раз об этом и идет речь, когда мы говорим о выполнении функций государственного управления на всех уровнях.
Тот же исследовательский центр ВЦИОМ, определяя «индекс социального самочувствия», фиксирует снижение данного показателя до уровня 54-56% (в разное время индекс составлял от 40, в кризисные годы, до 70, в отдельные периоды). Можно сказать, что в незначительном большинстве общество показывает удовлетворение. Но 44-46% людей считают социальную политику в России неудовлетворительной [3].
Конечно, мнение людей – это не совсем объективные показатели, ведь более реалистичную, объемную картину можно обрисовать только с помощью данных социологии, экономики, психологии и демографии. Однако описанный показатель необходимо учитывать, если принимать во внимание такие недочеты нашей государственной системы управления, как бюрократизм, непрофессионализм государственных чиновников, погоня за показателями, в ущерб внимания к человеку, закрытость от общества, а также коррупционную составляющую.
Вы можете возразить, что бытовая жизнь и система национальной безопасности очень далеки друг от друга. Но в то же время, рядовые граждане высказывают полное удовлетворение внешней политикой, которую проводит наше государство, растущим авторитетом России на международной арене, возвращением Крыма и тому подобными обстоятельствами. К тому же, система национальной безопасности касается и таких стратегических факторов, как здоровье нации, уровень образованности населения, уровень культуры и другие стратегические приоритеты, которые обозначены в ряде важнейших документов – например, Стратегия развития образования, национальная стратегия противодействия коррупции, Энергетическая стратегия, Транспортная стратегия, Стратегия развития здравоохранения, Стратегия инновационного развития России и др.
Все указанные выше документы нацелены на преобразования, стратегические свершения в какой-либо области и предоставляют основные направления развития, цели и задачи государственного управления по осуществлению деятельности в какой-либо важной общественной области. В целом, все доктрины и стратегии представляют общие, плановые меры, но, к сожалению, не могут диктовать методов и форм практической работы по реализации данного направления – здравоохранения или социальной работы, развития транспортной системы или образования и т. д.
Дальше в дело вступает механизм государственного управления: министерства и ведомства на федеральном уровне, в регионах, муниципалитетах, поселках и т. д. Устаревший, негибкий, бюрократизированный механизм с жесткой иерархической структурой часто не способен произвести ожидаемых изменений, работая по привычной схеме, то есть спуская директивы и отдавая приказы сверху вниз, от начальников к подчиненным. Так получается, что на деле ожидаемые изменения в развитии ограничиваются лишь перестановками, изменением структуры организаций, реформированием порядка деятельности министерства и ведомства, но не касаются сути самой работы. Например, врачи не станут внимательнее к пациентам, если им определят время на прием одного больного, а учителя не проявят гуманизма и индивидуального подхода к ребенку, если им спустят сверху очередную директиву по проведению плана мероприятий.
Часто так происходит оттого, что чиновники местного уровня неверно и формально понимают указанные в программных документах цели и задачи, направленные на модернизацию и развитие той области деятельности, в которой они трудятся. А приказы и поручения, которые передаются сверху вниз, по вертикали, подчас воспринимаются чересчур буквально. Вот и стараются директора школ, начальники транспортных предприятий, главные врачи медицинских учреждений, отчитываясь перед чиновниками во внедрении стратегии «в дело». При этом в деле ничего не меняется или меняется очень медленно, бессмысленно и, главное, не в пользу простого человека как конечного объекта деятельности управленческой системы государства. Недостаточно отработана вертикаль власти в стране, остаются спорными многие вопросы взаимодействия федеральных и республиканских (субъектов Российской Федерации) органов управления. В большинстве таких случаев проигрывает население, общество в целом. В этой атмосфере федеральные, республиканские и областные органы получают прекрасную возможность уходить от ответственности, перекладывая друг на друга свои промахи и недоработки [4].
Согласно определению, государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности, эффективности государственного управления выступает социальность – наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальной жизни людей [5]. Вот здесь, на наш взгляд, как раз и пролегает водораздел между ожиданиями государственных деятелей и простых людей. Вроде бы, при составлении документов, издании указаний и приказов соблюдается принцип целесообразности, объективности, обоснованности, эффективности – а нужный эффект не достигнут. Или достигнут, но не теми методами и не в той форме, в которой нужно.
В настоящее время Россия является демократической страной, это зафиксировано в конституции нашего государства и означает высокую степень участия общественности во всех процессах управления государством. Все указанные выше проблемы могли бы решаться путем осознанного подхода к ним, с помощью открытого обсуждения всех недостатков управления, что и предполагает принцип демократичности в управлении. Но возможен ли он сегодня? И нужна ли демократия в управлении, если государственная власть – это власть по определению, то есть «организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей, в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу» [6]?
Без сомнения, власть в государстве должна быть организующей силой, и именно она должна определять все процессы, происходящие в обществе. Но те механизмы, методы регулирования, которые она применяет, как раз и определяют суть самой власти. И государство в этом смысле можно сравнить с организацией, предприятием, компанией – одним словом, с коммерческой структурой. Она тоже нуждается в управлении, в организации всех процессов, может иметь демократический либо авторитарный стиль правления руководства. От качества управления «мини-государства» зависит уровень оплаты труда его «граждан»-сотрудников, их социальные гарантии; в какой-то мере, корпоративная культура и этика определяет взаимоотношения в компании, порядок жизни людей и внешние связи с другими организациями. Стиль управления организации или предприятия может быть демократическим, а может – авторитарным. И в том, и в другом случае для решения управленческих задач существуют определенные практические механизмы, которые известны благодаря науке менеджмента, или управления. Конечно, в государственном масштабе нельзя применять те же механизмы, что и в организации, какой бы большой и разветвленной она ни была. Но принципы управления остаются, и основы менеджмента необходимо применять в решении государственных проблем различного уровня. К сожалению, уровень профессионализма многих чиновников различного уровня, с точки зрения их владения наукой управления, оставляет желать лучшего. Авторитарные методы управления, иерархия вертикали власти, набор устаревших административных приемов, неотрегулированные механизмы взаимодействия между государственными организациями и управлениями на местах – все это говорит о том, что управленческие тактики не применяются или не срабатывают. Возможно их (в нужном объеме) даже нет, они не выработаны. Об этом говорит и мнение экспертов.
В настоящее время управление имеет множественные применения. Оно применяется не только для управления социальными организациями, но также для решения сложных социальных проблем (экономических, политических, экологических и др.), для управления любой сложной деятельностью; для управления социальными процессами (например, социальными конфликтами) и др. Однако, несмотря на то, что практика управления до сих вынуждена обходиться без адекватной ей науки, есть определенные проблемы, без научного решения которых ей никак не обойтись. В это связи приходится констатировать, что научные методы управления пока слабо разработаны, если не считать некоторых методов менеджмента, относящихся к управлению фирмами, которые, как известно, недостаточны для управления более сложными социальными организациями, такими как общество. Еще Ленин пытался применить классические методы управления фирмой к управлению страной, однако эксперимент оказался неудачным. Попытки использовать аналогичные методы характерны и для последующих руководителей, однако ни одна из поставленных ими целей (социализм, развитый социализм, коммунизм) не была достигнута [7].
Точно так же натолкнулась на препятствия предложенная в годы президентского правления Д.А. Медведева административная реформа. Тогда Дмитрий Анатольевич провозгласил идею «Большого правительства» и предпринял попытки реализации данной идеи через механизмы общественного обсуждения различных мер государственного управления в административно-политической сфере. На местах должно было начаться активное обсуждение, проводиться экспериментальная деятельность, заработать общественные приемные. В таком формате люди могли высказать свое мнение, а государственные служащие – определить, где «пробуксовывает» действие реформы. Однако после нескольких лет запуска «большого правительства» (об этом говорят, например, ученые Высшей школы экономики) его деятельность свелась к формальным мерам, стала просто одним из форм работы, вроде «электронной приемной», то есть отправке запросов и сообщений через интернет-сайт правительственных структур, министерств и ведомств. Так закончилось интересное и полезное начинание, которое могло бы стать основой открытого и демократичного обсуждения мер государственного управления различными процессами, без которого невозможно существование демократического государства.
Необходимо сказать и о другой стороне данной проблемы, которая заключается в следующем вопросе: готова ли российская общественность, в лице простых граждан к сознательному, активному и добровольному участию в делах государства? Насколько наши люди близки к такому состоянию и такой сознательности, которые свойственны гражданскому обществу? Если честно, то нам кажется, что даже в среде молодежи, которая наиболее способна к активным действиям, конструктивному и деятельному участию в общественных делах и делах государства, по большей части процветает настроение пассивного наблюдения, социального пессимизма, не подкрепленного никакими конкретными действиями. Конечно, есть небольшая часть населения (по нашим оценкам – примерно одна десятая доля), среди которой немало молодежи и которая готова активно участвовать в обсуждении государственных дел на уровне своих городов и регионов. Но эта часть слишком мала, не проявляет активности, что, к тому же не подкрепляется никакими инициативами со стороны государства. О чем уже и было сказано...
Оставим пока в стороне такую важную, но крайне негативную и уже порядком надоевшую проблему, как коррупция. Желание многих чиновников, по сути стоящих у руля государственного управления на местах или в самом правительстве, нагреть руки на желании бизнесменов или простых людей обойти административные рамки решения вопросов – это ведь тоже показатель того, как отрегулированы механизмы государственного управления, насколько они гибкие и открытые. Возможно, если бы управление было системным, демократичным и профессиональным, если бы иерархия власти не была столь жесткой и регламентированной, то и коррупционная составляющая имела бы меньше влияния...
Итак, возможно ли в условиях российской государственности, государственного управления в административно-политической сфере применение механизмов самоуправления? Или единственным способом решения всех важнейших вопросов, регулированием в областях, связанных с национальной безопасностью, является только жесткое администрирование? На эти вопросы сложно ответить однозначно. Можно сказать, что благоприятные перемены в системе государственного управления в области административной политики уже происходят, и над этим размышляют ученые, эксперты в области экономики, менеджмента, социологии и т. д. Процесс обсуждения проблем государственного управления идет, и он, безусловно, влияет на дальнейшее развитие власти.
На деле мы видим, что многие, заложенные в административной реформе механизмы пока не работают. На прежнем, дореформенном уровне остаются пока социальное обслуживание, здравоохранение, образование и другие важные сферы. Растет недовольство значительной части населения уровнем и условиями жизни, а также управлением в области обеспечения российской социальной сферы. А значит, государственное управление нельзя считать полностью эффективным.
Как можно повлиять на эти тенденции? Искать пути решения проблемы с помощью широкого общественного обсуждения, максимальным участием российских граждан в изменении структуры и порядка работы государственных структур (в особенности – на местах, на уровне регионов и муниципалитетов). И конечно, совершенствовать управление в данной области, вводя эффективные инструменты – не на уровне административных мер, а с возможностью влияния на саму суть процессов и их «конечных потребителей», обычных российских граждан.
Список использованной литературы
Официальный сайт ВЦИОМ / Исследования: опрос Деятельность государственных институтов. – [Электронный ресурс]. – URL: https://wciom.ru/news/ratings/odobrenie_deyatelnosti_gosudarstvennyx_institutov/
Государственное и муниципальное управление: краткий курс лекций для студентов 4 курса направления подготовки 38.03.02 «Менеджмент» / сост. Е.А. Моренова // ФГБОУ ВО «Саратовский ГАУ». – Саратов, 2016. – 139с.
Официальный сайт ВЦИОМ - Исследования: опрос / Индексы социального самочувствия. – [Электронный ресурс]. – URL: https://wciom.ru/news/ratings/indeksy_socialnogo_samochuvstviya/О государственном управлении на современном этапе развития российского общества [Текст] / М. В. Морев, В. С. Каминский // Социологические исследования. - 2015. - № 10. - С. 39-48
Кудинов В.В., Меньшенина Н.Н. Современные проблемы государственного и муниципального управления / Материалы VII Международной студенческой научной конференции «Студенческий научный форум – 2015». – – [Электронный ресурс]. – URL: https://scienceforum.ru/2015/article/2015015388
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций — М.: Юрид. лит., 1997. — 400 с.
Социология: учебное пособие / А. А. Болтаевский [и др.]; под ред. З.И. Ивановой. ‒ Москва: МГСУ, 2013. 200 с.