Прокурорский надзор за исполнением законов и законностью правовых актов (общий надзор)

В соответствии со ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение действующего российского законодательства, представляют собой предмет прокурорского надзора. Данный надзор осуществляется в отношении органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, а также организаций и учреждений.
При реализации прокурорами надзорной деятельности возникающие вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного развития решаются ими совместно с другими органами и организациями.
В осуществлении прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующего российского законодательства проявляются назначение и сущность прокурорского надзора в Российской Федерации, а также выражается деятельность прокуратуры по обеспечению верховенства закона, охране прав и свобод личности общества и государства.
Прокурорский надзор, осуществляемый прокурорами в установленном законом порядке, способствует укреплению законности в обществе и государстве, выявлению нарушений закона, а также устранению их причин и условий.
При получении сведений о фактах нарушения законодательства, требующих прокурорского реагирования, осуществляется прокурорская проверка, при проведении которой органы прокуратуры наделены широкими полномочиями, при этом они не подменяют иные органы государственной власти.
Прокурорами при осуществлении надзора решаются задачи по принятию мер по предупреждению нарушений закона, выявлению и устранению нарушений закона, принимаются меры по устранению причин и условий, способствующих нарушениям закона, а также меры, направленные на установление лиц, допустивших нарушения законов, и их привлечение к установленной законом ответственности.
Задачи прокурорского надзора обеспечивают точное и неукоснительное исполнение законов поднадзорными органами, их должностными лицами и организациями.
Границы и пределы прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов определены законодательно, они позволяют обеспечивать единство надзорной деятельности и не допустить превышение должностных полномочий со стороны прокуроров.
Прокуратурой осуществляется надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, при этом не предусматривается надзор за актами, обладающими меньшей юридической силой. Обладая в случае коллизии приоритетом перед законами Российской Федерации, нормы международного права, его принципы и международные договоры, ратифицированные Российской Федерацией, приравнены к законам, в связи с чем, также могут являться предметом прокурорского надзора.
Таким образом, прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов осуществляется в целях недопущения нарушений законов в деятельности поднадзорных органов и должностных лиц, а также в целях обеспечения законности в государстве и обществе. Задачи, решаемые прокурорами при осуществлении надзора в рассматриваемом направлении, позволяют обеспечивать точное и неукоснительное исполнение законов поднадзорными органами, их должностными лицами и организациями. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов включает соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.
В целях осуществления прокурорского надзора, прокуроры в соответствии со ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» наделены определенными полномочиями, которые можно подразделить на полномочия следующей направленности:
Направлены на непосредственное выявление и установление нарушений законов, а также способствующих данным нарушениям причин и условий, включая установление лиц, виновных в нарушении законов;
Направлены на своевременное устранение выявленных нарушений законов и способствующих им причин и условий, а также на привлечение к установленной законом ответственности лиц, виновных в таком нарушении.
Среди полномочий прокурора, которыми он наделен для выявления и установления нарушений законов, а также выявления способствующих данным нарушениям причин и условий, необходимо отметить следующие:
Право беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения посещать территории и помещения органов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, получать доступ к необходимым для осуществления надзора документам и материалам. Для получения доступа на особо режимные (секретные) объекты прокурору необходимо иметь соответствующий допуск, предоставляющий право доступа к документам и иным материалами, содержащим сведения, отнесенные к государственной или военной тайне;
При поступлении в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона прокурор вправе осуществлять проверку исполнения законов;
Прокурор вправе требовать от должностных лиц органов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, представления всех необходимых документов, материалов и сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
В установленном законом порядке прокурор наделен правом вызывать должностных лиц и граждан для дачи ими объяснений по поводу нарушений законов.
Следует иметь в виду, что при осуществлении надзора прокурор законодательно не ограничен в доступе к документам, предназначенным для служебного пользования, а также содержащим сведения, составляющие коммерческую тайну, информацию личного, медицинского, интимного и иного характера – прокурор вправе получить доступ и ознакомиться с любыми документами, относящимися к предмету проверки. В том случае, если прокурору стали известны подобные сведения, то он не вправе разглашать их.
Закон предусматривает ответственность прокурора, включая уголовную, за разглашение сведений, составляющих государственную, служебную, или военную тайну, т.к. данные сведения представляют собой предмет особой охраны со стороны государства.
При осуществлении прокурорского надзора могут возникать ситуации, когда прокурору необходима помощь специалиста в какой-либо области знаний. Для привлечение специалиста прокурор в письменной форме составляет требование с просьбой направления в распоряжение прокурора того или иного специалиста. Данное требование направляется в адрес руководителя соответствующего органа либо должностному лицу. В том случае, если специалист, выделяется негосударственным органом, то его деятельность оплачивается в виде выплаты гонораров.
Необходимость в помощи специалиста может возникнуть на любой из стадий осуществления надзорного процесса. В большинстве случаев специалисты привлекаются при проведении прокурорских проверок. Прокурор ставит перед специалистом, как лицом, обладающим специальными познаниями в какой-либо области, ряд вопросов, на которые необходимо ответить в соответствующем заключении специалиста. Необходимость привлечения специалистов обусловлена тем, что прокурорские проверки осуществляются в различных отраслях: экономика, торговля, строительство, здравоохранение и т.д., что требует специальных познаний, которыми прокурор не обладает. Для осуществления проверок могут быть привлечены специалисты различных специальностей: бухгалтеры, экологи, медицинские работники, ветеринары, инженеры, агрономы и многие другие. Чаще всего специалисты занимают должности государственных инспекторов.
Для реализации полномочия по требованию проведения проверок в связи с поступившими в орган прокуратуры материалами и обращениями от поднадзорных органов, прокурор в письменной форме направляет в адрес руководителей органов требования с просьбой проведения проверки и сообщении о ее результатах в прокуратуру. Требование прокурора содержит указание на конкретные сроки, в которые необходимо осуществить проверку, как правило, срок составляет 10 суток со дня получения требования.
Направив письменное требование либо вынеся мотивированное постановление, прокурор вправе требовать от руководителей поднадзорных органов и организаций проведения ревизий деятельности. Требование проведения ревизий может касаться как всего органа или организации, так и их обособленных и структурных подразделений (филиалов, отделов, служб и т.д.).
Получение от должностных лиц и граждан объяснений по поводу нарушения закона осуществляется прокурором, как правило, путем получения письменных объяснений, приобщаемых в дальнейшем к материалам проведенной проверки.
В Федеральном законе «О прокуратуре РФ» закреплены полномочия прокуроров, направленные на устранение выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении закона (ст. 22-25). Так, прокурор вправе приносить протест, вносить представление и выносить постановление.
При этом может быть возбуждено производство об административном правонарушении; опротестован противоречащий закону правовой акт; внесено представление об устранении нарушений закона. Кроме того, лицо может быть предостережено о недопустимости нарушения закона, а лицо, незаконно подвергнутое административному задержанию, освобождено.
В ст. 6 ФЗ «О прокуратуре РФ» закреплено положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. При этом устанавливается, что неисполнение законных требований прокурора и неявка без уважительной причины по вызову прокурора влечет привлечение к установленной законом ответственности. Например, возможно привлечение к административной ответственности по ст. 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) за невыполнение законных требований прокурора.
Особое место среди средств прокурорского реагирования на несоблюдение Конституции Российской Федерации и нарушение законов занимают акты прокурорского реагирования, предусмотренные ФЗ «О прокуратуре РФ».
Под актом прокурорского реагирования необходимо понимать письменный документ юрисдикционного характера, выносимый прокурором при осуществлении надзорной деятельности в адрес поднадзорного органа или должностного лица, в котором описывается суть выявленных нарушений закона и даются соответствующее указания об их устранении.
Стоит отметить государственно-властный характер актов прокурорского реагирования, поскольку в каждом из них выражается воля государства.
К актам прокурорского реагирования, предусмотренным действующим законодательством, относятся: протест прокурора, представление прокурора, постановление прокурора, предостережение о недопустимости нарушения закона.
Одним из основных средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона является протест прокурора, содержащий требование об устранении выявленных нарушений. Протест прокурора приносится на противоречащий закону правовой акт. Протест направляется в орган или должностному лицу, издавшим данный акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в суд.
Закон обязывает орган или должностное лицо, которому адресован протест, рассмотреть его в обязательном порядке и в письменной форме уведомить прокурора о результатах рассмотрения и принятых мерах в установленный десятидневный срок. При наличии исключительных обстоятельств прокурор вправе установить более короткий срок рассмотрения принесенного протеста. В том случае, если протест прокурора рассматривается на заседании коллегиального органа, то о дате его проведения должен быть извещен прокурор. В результате рассмотрения протеста поднадзорный орган или должностное лицо обязаны либо привести правовой акт в соответствие с действующим законодательством, либо отменить его в зависимости от требований прокурора.
Представление представляет собой письменный акт прокурора либо его заместителя, обладающий официальным характером и вносимый в орган или должностному лицу в связи с установленным нарушением закона. Одной из особенностей представления является то, что вносится в орган или должностному лицу, которые обладают полномочиями по устранению выявленных нарушений.
Представление прокурора, в отличии от протеста, подлежит безотлагательному рассмотрению. При этом безотлагательность не означает немедленное рассмотрение – представление рассматривается в максимально короткие сроки. Законом также устанавливается месячный срок для устранения содержащихся в представлении нарушений, а также причин и условий, способствующих им. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания. По результатам принятия конкретных мер, о них в письменной форме уведомляется прокурор.
Особенностью представления является то, что оно требует устранить не только на само нарушение закона, но также причины и условия, ему способствовавшие.
Представление вносится при обнаружении в действиях органа или должностного лица единичных или многочисленных нарушений закона, вызванных как незаконными действиями, так и бездействием со стороны должностных лиц.
В соответствии со ст. 25 ФЗ «О прокуратуре РФ» одним из актов прокурорского реагирования является постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении. Особенностью данного постановления является то обстоятельство, что прокурор вправе выносить его лишь в отношении специальных субъектов – должностных лиц. Прокурор должен быть наделен возможностью инициирования производства об административном правонарушении не только в отношении должностных лиц, но и в отношении граждан и юридических лиц, что вполне обоснованно.
Вынесенное постановление направляется для рассмотрения в уполномоченный рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях орган или должностному лицу. Полномочия органов и должностных лиц по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях установлены в Главе 23 и Главе 24 КоАП РФ.
Закон устанавливает обязанность органа или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, сообщить о результатах рассмотрения прокурору в письменной форме.
При осуществлении прокурорского надзора могут быть выявлены не только факты совершения административных правонарушений, но и преступлений. В связи с тем, что прокурор лишен права возбуждать уголовное дело и осуществлять уголовное преследование, он направляет имеющиеся материалы в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании допустившего нарушение уголовного законодательства лица.
Отличительным актом прокурорского реагирования, носящим предупредительный характер, является предостережение о недопустимости нарушения закона. Предостережение объявляется прокурором при осуществлении надзора в тех случаях, когда имеются достоверные и проверенные сведения о готовящихся противоправных деяниях. Достоверность сведений определяется прокурором в зависимости от имеющихся обстоятельств путем их проверки, при этом закон не устанавливает порядок получения таких сведений.
Предостережение направляется в письменной форме определенным законом субъектам: должностным лицам, а при установлении в готовящемся деянии признаков экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.
Предостережение носит обязательный для исполнения характер, закон предусматривает, что в случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, лицо, которому оно было направлено, может быть привлечено к установленной законом ответственности в зависимости от характера совершенного противоправного деяния (административная, уголовная).
Целью вынесения предостережения является предупреждение и недопущение совершения противоправных деяний, в том числе преступлений, а особенно – преступлений экстремистской направленности. Предостережение о недопустимости нарушения закона применяется наряду с рассмотренными выше средствами прокурорского реагирования, дополняет их. Предостережение позволяет повысить эффективность реагирования на факты противоправной деятельности.
Среди средств прокурорского реагирования закон предусматривает возможность внесения прокурором в орган, организацию или должностному лицу, издавшим акт, а также в суд, требования об изменении нормативного правового акта. При этом требование прокурора может быть вынесено только при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов.
Требование прокурора подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок со дня его поступления в орган, организацию или должностному лицу. О результатах рассмотрения требования незамедлительно сообщается прокурору.
Прокурор вправе отозвать требование об изменении правового акта, но только в том случае, если оно не было рассмотрено органом, организацией или должностным лицом, которым оно вынесено.
Предусмотренные законом средства прокурорского реагирования на нарушения закона позволяют осуществлять эффективный прокурорский надзор за исполнением законов и законностью правовых актов.
Библиографический список:
Федеральные нормативные правовые акты
Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции от 30.12.2008 № 6-ФK3 , от 30.12.2008 № 7-ФKЗ, от 05.02.2014 № 2-ФK3, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ ) // C3 РФ. 2014. № 31. Ст. 4398;
О прокуратуре Российской Федерации : Федеральный закон РФ от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. От 29.07.17) // СЗ РФ. 1992. № 47. Ст. 4472;
Литература
Винокуров Ю. Е. Прокурорский надзор : учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М. 2006. 190 с.;
Олейник О. М. Теоретические проблемы общего надзора прокуратуры // Закон. 2017. № 3. C. 46-49;
Петухов Н. А. Правоохранительные и судебные органы России : учебник / под ред. Н. А. Петухова, А. С. Мамыкина. М. : Российский государственный университет правосудия. 2017. 380 с.;
Пересыпкин А. В. Роль органов прокуратуры и проблемы осуществления надзора за соблюдением федерального законодательства в условиях изменившегося законодательства // Российская юстиция. 2017. № 10. C. 61-65;
Прокурор : полномочия, основания и порядок деятельности // Подготовлен для системы КонсультантПлюс. 2017. 92 с.;
Скачкова А. Е. Теоретико-правовые основы деятельности прокурора по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов // Ленинградский юридический журнал. 2012. С. 99-101;
Чуев В. Н. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г . № 2202- I О прокуратуре Российской Федерации (постатейный) / В. Н. Чуев. М. : Статут. 2016. 230 с.