Промышленная политика

Оглавление
Введение 3
1 Промышленная политика как часть экономической политики 4
2 Цели и задачи промышленной политики 6
3 Российский опыт проведения промышленной политики 8
4 Оценка перспектив политики импортозамещения в России 11
Заключение 13
Список литературы 14

Введение

На протяжении нескольких последних десятилетий обсуждение вопросов выработки и реализации промышленной политики привлекало к себе повышенное внимание различных групп интересов и намерений: политиков, представителей бизнес-кругов и экономистов. Столь высокий интерес как в развитых, а особенно в развивающихся странах вызван, с одной стороны, перманентным желанием осуществить конкретные изменения в структуре экономики, включая компенсацию «провалов рынка», а с другой – необходимостью синхронизации использования большого количества налоговых, таможенно-тарифных, кредитно-денежных инструментов воздействия на различные отрасли экономики.
В результате этого достаточно сложно определить место, которое занимает промышленная политика среди других функциональных политик (таможенной, налоговой, кредитно-денежной и пр.). Постановка вопроса о том, что более приоритетно – промышленная или налоговая политика, промышленная или кредитно-денежная, – по-видимому, некорректна, так как промышленная политика является лишь комплексным отраслевым взглядом (точкой зрения) на процессы, происходящие на уровне отдельных отраслей или предприятий.
1 Промышленная политика как часть экономической политикиАнализ международной практики в области промышленной политики показывает, что ее реализация зависит от особенностей страны, времени проведения и уровня развития. Рассматривая действия развивающихся стран, промышленная политика там, как правило, представляет собой совокупность действий государства, направленных на трансформацию производства, которая повышает производительность, формирует производственные связи, способствует перетоку технологий между странами, создает новые рабочие места и стимулирует развитие новых образовательных программ. Она является результатом координации и упорядочивания действий в нескольких направлениях, включающих развитие человеческого капитала, накопление производственных навыков, формирование инфраструктуры, финансовых инструментов и финансовых рынков.
Приведем некоторые базовые определения промышленной политики, встречающиеся в экономической литературе:
Прайс [1] определяет промышленную политику как совокупность мер или мероприятий на национальном уровне по направленному осуществлению или, наоборот, предотвращению определенных структурных сдвигов в экономике.
Кругман и Обсфельд [2] определяют промышленную политику как действия государства по привлечению ресурсов в сектора экономики, важные для обеспечения экономического роста в будущем. В 1992 г. Всемирный банк определил промышленную политику как деятельность государства, направленную на изменение производственной структуры с целью обеспечения устойчивого роста. Однако позже это определение было пересмотрено в сторону переопределения государственной роли.
В работе Лина и Чанга [3] говорится о том, что мотивацией государственного вмешательства могут служить «провалы рынка», а задачей государства является их регулирование, которое должно быть направлено не на создание новых производств, что часто является дорогостоящим как для государства, так и для частного сектора, а на выделение уже имеющихся конкурентных преимуществ и на их использование. Родрик [3] утверждает, что изначально под промышленной политикой понимали политику по изменению структуры экономики (т.е. политику, направленную на формирование в экономике новых видов деятельности, реализация которой приводит к ускорению развития экономики и росту доходов). Мотивацией вмешательства в существующее рыночное положение дел является регулирование «провалов рынка», которые относятся не только к промышленности или обрабатывающему производству, но и к сектору услуг, сельскому хозяйству, финансовым рынкам и даже к рынку труда.
Хаусман и Родрик [5], [6] выделяют три типа «провалов рынка», нуждающихся в регулировании с помощью промышленной политики: координационные экстерналии (связанные с необходимостью значительных инвестиций для развития новых видов деятельности), информационные экстерналии (новые производства не всегда оцениваются инвесторами в полной мере) и экстерналии, связанные с обучением рабочей силы (недоинвестирование в программы повышения квалификации приводит к ограничению возможных технологических перетоков).2 Цели и задачи промышленной политикиВ качестве обоснования необходимости проведения промышленной политики Родрик [3], Лин и Чанг [3] выделяют «провалы рынка», т.е. ситуации, в которых рыночные механизмы не приводят к Парето-эффективному распределению ресурсов. Ключевой причиной того, что бедные страны остаются бедными, Родрик считает отсутствие развития потенциальных отраслей, которые могли бы вывести производство страны на новый уровень, повысить конкуренцию как в производстве, так и на рынке труда. «Эффективное управление» должно быть способным формировать и применять государственные инициативы, необходимые для смягчения или устранения «провалов рынка».
Организация Объединённых Наций по промышленному развитию, ЮНИДО [6] предполагает регулирование государством «провалов рынка» путем трансформации структуры экономики от менее эффективных к более эффективным формам организации. В соответствии с докладом ЮНИДО промышленную политику можно условно структурировать по институциональной роли, которую берет на себя государство: а) регулятора, устанавливающего тарифы, проводящего стимулирующую фискальную политику или осуществлявшего субсидирование; б) участника финансового рынка, который перераспределяет финансовые ресурсы между отраслями экономики и влияет на ставку процента; в) производителя, непосредственно участвующего в экономической деятельности (например, предприятия с государственным участием); г) потребителя, создающего спрос на продукцию отдельных отраслей, что приводит к изменению структуры производства.
Лин и Чанг отмечают, что такое использование инструментов промышленной политики имеет несколько особенностей [3]. 1. В первую очередь необходимо сконцентрироваться на развитии сравнительных конкурентных преимуществ в частном секторе. Первоначальная наделенность экономики ресурсами (капиталом, трудом, природными ресурсами) не всегда соответствует существующей структуре производства. Роль государства в данном случае состоит в оптимизации структуры отраслей экономики под текущие выявленные сравнительные преимущества, обусловленные наделенностью факторами.
2. Из первого напрямую следует, что необходимо избегать системного государственного влияния по переструктуризации экономики в сторону, которая на данный момент не соответствует текущему уровню развития и наделенности ресурсами. Зачастую амбициозная промышленная политика пытается выстроить целевую структуру экономики, ориентируясь не на свои сравнительные преимущества, а на накопленный опыт других – как правило, более развитых – стран.
3 Российский опыт проведения промышленной политикиПромышленная политика в России исторически воспринималась как чрезмерное вмешательство государства в экономику страны и защита интересов отдельных крупных компаний. В частности, с этим связана основная доля критики в адрес промышленной политики. Необходимо отметить, что в России промышленная политика формировалась под воздействием изменения бюджетных ограничений, трансформации модели взаимодействия между государством и бизнесом, а также изменения внешних условий, влияющих на экономику страны. В целом, анализируя особенности промышленной политики в России, необходимо отметить, что с начала 2000-х годов она претерпела ряд изменений, и к 2015 г. можно выделить 6 этапов в ее реализации (см. табл. 1).
Рассмотрим подробнее промышленную политику России с 2015 г по 2017 гг. Изменение конъюнктуры мировых энергетических рынков (снижение цен на нефть), усиление геополитической напряженности между Россией и западными странами (и, как следствие, введение обоюдных санкций), ослабление экономического роста в России привели к тому, что в настоящее время в России начался новый этап промышленной политики. На текущем этапе промышленная политика направлена на обеспечение устойчивого развития экономики в условиях частичной изоляции. При этом одним из ключевых приоритетов промышленной политики – с точки зрения государства – становится проведение политики импортозамещения.
Таким образом, промышленная политика опять возвращается к применению вертикальных инструментов, которые в числе прочих включают адресное субсидирование отраслей и использование селективных методов поддержки отраслей России. Кроме того, необходимо помнить, что традиционная (т.е. вертикальная) промышленная политика (а именно политика импортозамещения) потенциально может нести риски и ограничения для дальнейшего развития экономики.
Таблица 1 - Основные этапы реализации промышленной политики
в России с 2000-х годов [5]
Период Приоритеты Характерные черты Ресурсы Модель взаимоотношений
2000– 2003 Развитие рыночных институтов и структурные реформы Мягкая регуляционная политика (виды налогов, тарифы естественных монополий, обменный курс) Восстановительный рост, ограниченность бюджетных средств Высокий уровень персонифицированнос-ти, практика встреч с крупным бизнесом. Активность со стороны бизнеса
2004– 2007 Диверсификация, стимулирование инноваций Вертикальная отраслевая политика, долгосрочное проектирование, создание институтов развития Существенные бюджетные ресурсы «Выстраивание вертикали», государственный контроль. Институционализация доступа. Расширение числа субъектов формирования промышленной политики (институты развития)
2008– 2009 Обеспечение социальной стабильности Вертикальная компенсационная политика, поддержка крупных компаний, ручное управление, преференции Резкое ужесточение бюджетных ограничений Помощь в обмен на обязательства между государством и крупными компаниями
2010– 2011 Поиск новых источников роста (инновации, модернизация, структурная приватизация) Технологическая промышленная политика Период бюджетной умеренности, высокая неопределенность Расширение и конкуренция доступа к рынку. Появление новых игроков, расширение конкуренции предложений
2012– 2014 Реиндустриализа-ция, улучшение инвестиционного климата, содействие развитию новых высокотехнологичных секторов Промышленная политика создания дополнительных рабочих мест Усиление бюджетных ограничений, ограниченный рост Развитие новых коммуникаций (АСИ, открытое правительство)
2015-2017 Устойчивое развитие и поддержка экономики Разрыв международных цепочек добавленной стоимости, внутренняя и внешняя изоляция Ограничение доступа к финансовым рынкам и технологиям Развитие импортозамещения, адресное субсидирование отраслей, селективный характер поддержки
Политика импортозамещения оказывается эффективной лишь в том случае, когда страна имеет конкурентное преимущество в виде наличия рынков необходимых ресурсов и потенциала развития отраслей (компаний), а также наличия потенциальных рынков сбыта. Примером неудачной реализации политики импортозамещения являются страны Латинской Америки в период 1950–1970 гг., когда результатом проводимой политики стало отвлечение ресурсов из экономики на развитие отраслей, так и не сумевших достичь мировой конкурентоспособности, что привело в итоге к росту инфляции и государственного долга [5].
Текущий этап промышленной политики начинается в экономике с отчетливыми кризисными явлениями, которые связаны с внешними шоками цен на нефть, а также с изменениями условий торговли. Как и в кризис 2008–2009 гг., государство пытается решать возникающие в экономике проблемы посредством использования методов «ручного» управления, поддерживая отдельные отрасли через прямое и косвенное финансирование. Однако такой подход будет действенным лишь при наличии стабильной поддержки на протяжении всего периода воздействия негативных шоков, что наряду с реализацией мер поддержки импортозамещения обусловливает необходимость существенных бюджетных затрат. С точки зрения снижения негативных эффектов внешних шоков для экономики в будущем основной задачей промышленной политики должно стать формирование рыночных механизмов и развитых институтов.
4 Оценка перспектив политики импортозамещения в РоссииПосле введения в середине 2014 г. секторальных санкций со стороны стран Европейского союза, США, Канады и Австралии, а также продуктового эмбарго со стороны России, изменения условий торговли и ослабления курса рубля импорт товаров в Россию во второй половине 2014 г. – начале 2015 г. существенно сократился. Объемы импорта по итогам первых четырех месяцев 2015 г. сократились примерно на 36–38% по сравнению с аналогичным периодом 2014 г. Наиболее сильное сокращение импорта наблюдалось в отрасли пищевых продуктов, включая напитки, и табачных изделий (см. табл. 9). Во II квартале 2015 г. сильное падение также отмечалось по автотранспортным средствам, одежде, включая нательное белье, по обуви, текстильным и галантерейным изделиям. При этом, по данным Минпромторга [5], значительная часть обрабатывающих отраслей существенным образом зависит от импорта, см. рис. 1.
Рисунок 1 Степень импортозависимости отраслей, % [1]
В начале 2015 г. был принят «План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 г.» (утвержденный Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 января 2015 г. № 98-р) [114], в рамках которого были реализованы следующие меры по содействию импортозамещению и поддержке несырьевого экспорта: − предоставление правительству Российской Федерации полномочий по определению особенностей планирования и осуществления закупок импортного оборудования, работ, услуг за рубежом; − упрощение процедуры вывоза товаров, на которые не установлены запреты и ограничения; − утверждение и обеспечение реализации отраслевых программ (планов) импортозамещения.
Заключение

Промышленная политика в мировой практике больше не направлена на конкретные отрасли, она выпадает из системы экономической политики, так как представляет собой сложную комбинацию различных видов политик (денежно-кредитной, налоговой, конкурентной и др.), синхронизированных между собой. Промышленная политика рассматривается как деятельность, направленная на компенсацию «провалов рынка», формирование благоприятной бизнес-среды, которая приводит к трансформации структуры экономики и формированию предпосылок экономического роста. Таким образом, современное понятие промышленной политики является достаточно широким и неразрывно связано с большим количеством политик (таможенная, налоговая, кредитно-денежная, техническое регулирование, политика в области сектора услуг и др.) и их инструментов и характеризуется некоторым интегральным эффектом воздействия на экономику в целом, способствуя развитию и росту конкурентных преимуществ.
Поскольку промышленная политика не имеет обособленного от других политик объекта регулирования и инструментов, а является лишь комплексным отраслевым взглядом (точкой зрения) на процессы, происходящие на отраслевом и корпоративном уровнях, в действительности у любой страны нет возможности совсем не проводить промышленную политику
Несмотря на большое разнообразие мер, реализуемых в рамках политики импортозамещения, они не являются мерами промышленной политики в полном смысле, так как отсутствуют четкие критерии государственной поддержки с точки зрения как выбора приоритетных направлений (отраслей, отдельных предприятий и т.п.), так и выбора форм, объемов и сроков предоставляемой поддержки (прямые субсидии, налоговые льготы и др.). Высока доля мер, направленных на импортозамещение в отдельных отраслях, которое не всегда способствует формированию новой структуры экономики, а в некоторых случаях может приводить к отвлечению ресурсов (в том числе финансовых) из экономики.
Список литературы

Приложение 3 к Плану содействия импортозамещению в промышленности. Министерство промышленности и торговли РФ, 2015. URL: http://www.sovel.org/files/News/Prilozhenie_ 3.pdf.
Распоряжения Правительства РФ от 29 августа 2013 г. № 1535-р «Государственная программа Российской Федерации “Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности».
Аганбегян А.Г. Направления промышленной политики России на перспективу // Энергия: экономика, техника, экология. - 2014. - N 8. - С.2-9.
Лыгина Н.И. Гармонизация промышленной и торговой политики. СПб., 2008.
Идрисов, Г.И. Промышленная политика России в современных условиях / Г. Идрисов. – М.: Изд-во Ин-та Гайдара, 2016.
Сайт «ОРГАНИЗАЦИЯ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ ПО ПРОМЫШЛЕННОМУ РАЗВИТИЮ» - [электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.unido.ru/map/ (дата обращения 09.03.2019)