Возникновение конфликта интересов на государственной гражданской службе

Аннотация: При несении государственной гражданской службы проявление коррупционных действий подрывает основу публичной власти. Последствия этого характеризуются нецелевым расходованием бюджета государства, а также использованием должностными лицами своего положения в личных целях Одним из проявлений коррупционных действий выступает конфликт интересов на государственной службе.
В статье рассматривается понятие «конфликта интересов» с точки зрения законодательства, описываются элементы института конфликта интересов, его признаки, рассматриваются принципы поведения государственных служащих, предлагаются пути его преодоления.
Ключевые слова: конфликт интересов, государственный служащий, коррупция, государственная гражданская служба.
За последнее десятилетие в системе государственной службы актуальной становится проблема предупреждения, выявления и пресечения коррупционных проявлений. Сложившаяся проблема имеет международный аспект, так как любое проявление коррупционных действий подрывает основу публичной власти. Последствия таких действий характеризуются нецелевым расходованием бюджета государства, использованием должностными лицами своего положения в личных целях, а также множеством иных факторов, которые наносят вред обществу и государству.
Государственная служба играет довольно активную роль в достижении установленных Конституцией РФ целей и в решении государственных задач, а также в сфере административно-правового регулирования. Такого рода правовой институт несет большую долю ответственности за сохранность стабильности жизни общества и соблюдения принципов правового демократического государства, а также ответственность за обеспечение приоритета прав и свобод граждан.
Государственная служба призвана воплощать в жизнь формируемую демократическим путем волю государства.  От престижа такой службы непосредственно зависит доверие граждан органам государственной власти и управления, а также само развитие государства в целом по всем направлениям жизни общества [, с. 75-76].
В Указе Президента РФ от 31.12.2015 N 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» в преамбуле упоминается о коррупции, которая считается угрозой государственной и общественной безопасности. Также в данном документе определяются направления борьбы и предупреждения такого вида противоправных действий.
Одним из проявлений коррупционных действий выступает конфликт интересов на государственной гражданской службе. Исследования судебной практики по преступлениям, связанным с коррупцией, показали, что чаще всего фактором таких нарушений выступает конфликт интересов высших должностных лиц, которые злоупотребляют своим должностным положением в личных целях и тем самым действуют в противоречие государственным интересам.
До 2000 г. понятие «конфликт интересов» в том значении, в каком оно описывается в юридической литературе и законодательстве сегодня, российской правовой науке не было известно [, с. 38]. Можно сказать, что отсутствие закрепления этого понятия на законодательном уровне повлекло за собой совершение коррупционных действий при несении государственной службы в силу того, что они не имели достаточно четкого правового регулирования.
Также, отдельные элементы института конфликта интересов отображались в Федеральном законе от 31.07.1995г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Например, в части 2 статьи 11 определено, что государственный служащий несет обязанность передавать в доверительное управление под государственную гарантию на время несения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций.
Понятие «конфликта интересов» также использовалось в сфере предпринимательства. Так, в части 2 статьи 3 Федерального закона от 22.04.1996г. «О рынке ценных бумаг», отмечается о том, что в случае, если конфликт интересов брокера и его клиента, о котором клиент не был уведомлен до получения брокером соответствующего поручения, привел к несению клиентом убытков, то брокер несет обязанность возместить их.
В международно-правовых актах не существует четкого понятия «конфликта интересов», хотя в Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупционных действий в части 4 статьи 7 упоминается понятие «коллизии интересов». Стало быть, каждая страна-участник имеет стремление, согласно основополагающим принципам своего внутреннего законодательства, формировать, поддерживать и укреплять такие системы, которые будут способствовать прозрачности и предупреждают появление коллизии интересов [].
Если рассмотреть становление института конфликта интересов на государственной гражданской службе, то такое понятие изначально было употреблено в «Концепции реформирования системы государственной службы РФ», которая была утверждена Президентом РФ от 15.08.2001г. № Пр-1496.
В данном документе конфликт интересов был рассмотрен в качестве личной или групповой заинтересованности государственных служащих в достижении конкретной цели, оказывающей влияние на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при осуществлении ими своих должностных полномочий, а также предусмотрено образование механизмов предотвращения конфликта интересов.
В целях установления законодательного регулирования дефиниции «конфликт интересов» в пункте 2 «Общих принципов поведения государственных служащих», которые были утверждены Указом Президента РФ от 12.08.2002г. № 885, были отражены существенные новеллы в системе государственной службы. Стало быть, государственный служащий, осознавая свою ответственность перед государством, обществом и населением, при угрозе появления конфликта интересов, несет обязанность сообщить об этом непосредственному руководителю и выполнять его решения, которые будут направлены на предотвращение или урегулирование конфликта интересов [, с. 38-39].
Впоследствии детальное определение конфликта интересов было рассмотрено в Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004 N 79-ФЗ [, ст. 3215]. В данном законе было отмечено, что конфликт интересов определяется как ситуация, при которой личная заинтересованность государственного служащего оказывает влияние на объективное исполнение им служебных полномочий и при которой может появиться противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или самой России, которое способно привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или России [, с. 28-53].
В статье 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» от 29.03.2008г. под конфликтом интересов понимается ситуация, в результате которой личная заинтересованность гражданского служащего оказывает влияние на надлежащее исполнение им должностных полномочий, а также при которой может появиться противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и правами, а также законными интересами граждан, организаций, общества или государства, которое способно привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.
Различие определений «конфликта интересов» по тексту законов в от 29.03.2008г. и от 11.12.2018г. состоит в том, что в последнюю редакция федерального закона были внесены коррективы, касающиеся совершенствования законодательства правового регулирования конфликта интересов.
Можно предполагать, что такое изменение было обусловлено оптимизацией этого правового института и упрощением процедуры обнаружения конфликта интересов. В частности, в законодательстве отмечено, что должностным лицом в системе государственной службы должны быть предприняты меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. В законодательном акте не имеется разъяснений на счет того, что необходимо понимать под ненадлежащим исполнением должностным лицом своих обязанностей.
По мнению А.Ф. Ноздрачева понятие «конфликта интересов» в старой редакции является контекстуальным, поскольку данному понятию был придан антикоррупционный характер. Его определение выстраивается на связи конфликта интересов с исходными понятиями «коррупция», «дача взятки», «получение взятки», «злоупотребление полномочиями», «подкуп» [, c. 42]. На наш взгляд, точка зрения А.Ф. Ноздрачева является верной, так как конфликт интересов является непосредственно личной заинтересованностью, которая может быть выражена в получении денежных средств, имущественной выгоды, результатов выполненных работ.
На сегодняшний день определение «конфликта интересов» также закреплено в статье 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» [], в которой под ним понимается ситуация, при которой личная заинтересованность лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает несение обязанности принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, оказывает влияние на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных полномочий [].
В данной статье также были закреплены следующие признаки конфликта интересов:
- замещение лицом должности, которая предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;
- влияние на надлежащее, объективное и беспристрастное осуществление им должностных обязанностей;
- наличие прямой или косвенной заинтересованности.
В целях наиболее четкой регламентации административно-правового регулирования коррупции законодательством предусмотрена как прямая заинтересованность, так и косвенная. Под прямой заинтересованностью понимается непосредственное получение гражданским служащим дохода в форме денег, имущества, ценностей и иного имущества.
Под косвенной заинтересованностью, в свою очередь, понимается формирование условий для получения должностным лицом выгоды. Примером такой заинтересованности выступает ситуация, когда государственный служащий на платной основе принимает участие в выполнении работы, заказчиком которой выступает государственный орган, в котором он замещает должность.
Стало быть, формулировка «объективное исполнение должностных полномочий», носит оценочный характер. В практической деятельности встает вопрос, кто на первой стадии появления конфликта интересов должен провести оценку того, насколько государственный служащий объективно осуществляет свои обязанности. Логика подсказывает, что это должен делать либо сам служащий, либо его непосредственный руководитель.
В результате делается вывод, что объективное осуществление должностных полномочий государственным служащим должно оцениваться согласно положениям его служебного контракта и должностного регламента [, с. 66].
Преодоление конфликта интересов гражданским служащим может производиться несколькими путями:
- благодаря отстранению должностного лица от осуществления должностных полномочий;
- благодаря отказу государственного служащего от выгоды, которая стала причиной возникновения конфликта интересов;
- благодаря отводу или самоотводу гражданского служащего.
В целях регламентации процедуры урегулирования конфликта интересов был издан Указ Президента РФ от 01.07.2010 N821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» [, ст. 3446].
Здесь новеллой стало положение, в соответствии с которым, если должностное лицо не произвело никаких мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, то это повлечет за собой увольнение данного лица с государственной службы.
Одним из достоинств законодательства о противодействии коррупционных действий выступает преобладание нормы, в соответствии с которой государственный служащий, который своевременно уведомил в установленном порядке указанных лиц о фактах обращения к нему в целях склонения к совершению коррупционного правонарушения, о фактах совершения другими государственными служащими коррупционных правонарушений, непредставления сведений либо представление заведомо ложных или неполных сведений о доходах, должен находиться под защитой государства [, с. 48-53].
Таким образом, обобщив все вышесказанное, можно сказать, что институт конфликта интересов на государственной гражданской службе выступает как конфликт между частными интересами и публичными, а именно между интересами должностного лица и государственными интересами.
Становление правового института «конфликт интересов» было обозначено еще в начале 2000-х гг., когда процесс развития был отражен во множестве законодательных актах, начиная от предпринимательской деятельности и заканчивая закреплением в Федеральном законе «О противодействии коррупции».
Задачей законодателя является разработка универсальных правил, которые позволят в любой сфере общественной жизни, предупреждать, выявлять и пресекать любые коррупционные действия, особенно значимые в системе несения государственной службы.
Недопущение и предотвращение конфликта интересов на государственной службе становится фактором снижения совершения коррупционных преступлений, а также оказывает влияние на надлежащее исполнение государственным служащим своих обязанностей. Исторический и мировой опыт говорит о том, что глава любого государства при проведении мер противодействия коррупционным проявлениям, неизменно опирается на поддержку главного действующего лица в борьбе коррупцией – на общество.
Стало быть, выявить элементы коррупциогенности в системе несения государственной службы зачастую подразумевает необходимость установления степени проникновения преступности в публичное управление. Для подрастающего поколения правилом должно являться то, что государственная служба осуществляется исключительно в защиту прав и свобод человека и гражданина.