Соотношение административно-разрешительной деятельности и саморегулирования в сфере строительства

Аннотация: В статье рассматриваются основные положения перехода от системы административно-разрешительной деятельности к системе саморегулирования в сфере строительства. Исследуются особенности системы лицензирования и саморегулирования.
Ключевые слова: административно-разрешительная деятельность, лицензирование, строительство, саморегулируемые организации.
Abstract: The article discusses the main provisions of the transition from the system of administrative and licensing activities to the system of self-regulation in the field of construction. The features of the licensing system and self-regulation are investigated.
Keywords: administrative and licensing activities, licensing, construction, self-regulatory organizations.
Правовое регулирование современной разрешительной системы осуществляется Конституцией РФ и иные нормативно-правовые акты РФ, в частности федеральные законы и подзаконные акты. Федеральным законодательством регулируется целый спектр правоотношений связанных с разрешительной деятельностью: от управления транспортным средством и градостроительной деятельности до использования атомной энергии.
В административном законодательстве на сегодняшний день отсутствует понятие термина «разрешительная деятельность», равно как и отсутствует перечень соответствующих видов разрешений. Однако в науке административного права термин «разрешение» известен достаточно продолжительное время. Рассмотрим основные научные позиции относительно понятий «разрешение» и «адинистративно-разрешительная деятельность».
Так, согласно толковому русскому словарю Н.С. Ожегова, пд разрешением понимается «право на совершение чего-либо, а также документ, удостоверяющий такое право».
Согласно юридическому словарю под разрешением понимается «документ уполномоченного органа (должностного лица), подтверждающий определенные права физических или юридических лиц».
По мнению А.Ф. Ноздрачева под «разрешением» понимается допуск, посредством которого становится возможным начало и реализация разрешенного вида деятельности либо использование разрешенного объекта, оформляемый через принятие органом государственной исполнительной власти наделенного соответствующими полномочиями (разрешительный орган) по заявлению соискателя (физическое или юридическое лицо) разрешения (индивидуального правоприменительного акта), посредством которого заявитель наделяется специальной правоспособностью в соответствующей сфере деятельности.Несомненно, термин «разрешение» и его выдача соответствующим государственном органом неразрывно связано с функционированием административно-разрешительной системы. Как справедливо указывает А.Ф. Ноздрачев, понятие административно-разрешительной системы необходимо рассматривать как самостоятельный вид функции государственного управления, под которым понимается «установленная государством совокупность административно-правовых норм и предписаний, регламентирующих порядок предоставления разрешений на осуществление дозволенной деятельности или на охраняемые объекты разрешительной системы; надзор за соблюдением условий и правил разрешительной системы; принятие мер административного воздействия в отношении нарушителей правил разрешительной системы».
Административно-разрешительной системе присущи следующие особенности:
а) она реализуется посредством специальных административных процедур, осуществляемы соответствующими органами государственной исполнительной власти;б) итогом реализации указанных процедур, выдается соответствующий документ – разрешение (лицензия) на занятие определенным видом деятельности (получение специального права).
Что касается сферы строительства, то основными разрешительными процедурами являются получение разрешения на строительство.
Основным нормативно-правовым актом, осуществляющим правове регулирование разрешительной деятельности в сфере строительства является Градостроительный кодекс РФ (далее также - ГрК РФ). Однако он не является единственным нормативно-правовым актом, поскольку в соответствии со ст. 3 ГрК законодательство в сфере градостроительства состоит из ГрК РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Получение РНС представляет собой крайне громоздкий и многоэтапный механизм, в процессе которого застройщик вынужден взаимодействовать с достаточно широким субъектов, которым относятся как государственные органы в сфере строительства, так и различные организации.
В общих чертах этапы получения разрешения на строительство можно обозначить следующим образом:
а) установление надлежащего органа государственной исполнительной власти, уполномоченного выдавать РНС;
б) подготовка всех необходимых документов и подача их в соответствующий государственный орган для получения РНС;
в) получение РНС и согласование строительства.
Сложности административно-разрешительной деятельности в сфере строительства привели к тому, что с 2010 г. начался постепенный переход строительных организаций в саморегулируемый организации (далее – СРО).
Как указывает Р.Д. Фархутдинов, «переход от лицензирования к саморегулированию необходим для решения проблем, связанных с ненадлежащим качеством выполнения работ, отсутствием действенных механизмов ответственности хозяйствующих субъектов за исполнением своих обязательств перед заказчиками». По его мнению, именно СРО должны осуществлять контрольные функции за деятельность субъектов строительной деятельности, а именно соблюдения последними условий при выдаче им свидетельства о допуске, а также требований стандартов и правил саморегулирования СРО.
Правовое регулирование в общей части СРО осуществляется ФЗ от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее - Закон N 315-ФЗ), а правовое регулирование деятельности СРО в сфере строительства осуществляется ГрК РФ. Так, в соответствии со ст. 55.2 ГрК РФ статус СРО в сфере строительства может приобрести некоммерческая организация, созданная в форме ассоциации (союза).
В сфере строительства, проектирования, инженерно-изыскательских работ (далее также - в сфере строительства) членство в СРО обязательно, если хозяйствующий субъект планирует выполнять работы, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства и выполнение которых возможно на основе свидетельств о допуске к таким работам, выдаваемых СРО.
Некоторыми авторами отмечается, что обязательное членство в СРО противоречит ч.2 ст. 30 Конституции РФ и предлагают внести изменения в ст. 55.2 ГрК РФ предоставив альтернативу: вступать в СРО или нет. По нашему мнению, данный вывод нельзя признать справедливым, поскольку на СРО в сфере строительства возложены публично-правовые функции.
После того, как Ростехнадзор внес СРО в государственный реестр СРО, оно получает полномочия по осуществлению регулятивных и контрольных функций деятельности членов СРО, обладая таким образом публичной правоспособностью. Публичная правоспособность СРО – основная, СРО не имеет право осуществлять предпринимательскую деятельность. На это указывают и отдельные авторы, отмечая что СРО приобретают публично-правовой статус с момента включения в государственный реестр СРО, а значит им присуща публично-правовая природа.
Изменение системы лицензирования на саморегулирование, как указывают отдельные авторы, предоставил широкие возможности строительным организациям, позволив им вести деятельность на достижение поставленных перед ними целей без координации государства. По нашему мнению, система СРО позволила снизить административный барьер и бюрократическую нагрузку в сфере осуществления строительной деятельности.
Вместе с тем, на сегодняшний день вопросы о соотношении разрешительной системы и саморегулирования не разрешены до конца в законодательстве и науке. Как указывают Е.В. Позднышева и С.А. Синицин,смысл системы саморегулирования и её правового регулирования заключается в передаче отдельных контрольно-надзорных и нормотворческих полномочий от государственно-властных органов к СРО, что позволит снизить уровень административного давления на субъектов предпринимательства.
Следует отметить, что различны задачи и методы разрешительной системы и системы саморегулирования. В разрешительной системе используется метод разрешения, а в системе саморегулирования преобладают методы правонаделения и дозволения. Но вместе с тем и систему СРО нельзя отнести и к институтам частного права, поскольку СРО наделены большими нормотворческими полномочиями, а также по контрольными функциями. Поскольку СРО не охватывается частноправовым регулированием, следует на согласить с категоричной позицией М.А. Егоровой о том, что «право на саморегулирование должно расцениваться в качестве субъективного права, а следовательно, подлежать гражданско-правовой защите», регулироваться методами дозволения, а сами правоотношения между членами внутри СРО аналогичны правоотношениям в любом корпоративном образовании.
В отличие от разрешительной системы, задачей которой является осуществление государственного регулирования в сфере строительства, задачей системы саморегулирования является регулирование деятельности СРО в целях обеспечения выполнения надлежащего качества работ и услуг в области строительства, а также четкое разграничение предметов контроля СРО и государственных контрольно-надзорных органов.
В рамках соотношения разрешительной системы и системы регулирования можно выделить как общие признаки, так и различные, рассмотрим их.
Общим является то, что и разрешительная система (лицензирование) и система саморегулирования направлены на регулирование рынка оказания строительных услуг, создания соответствующих правил оказания строительных услуг, защита объектов строительства от противоправных посягательств, недопустимость ограничения прав иных субъектов правоотношений участников строительства, что в результате направлено на соблюдение конституционного положения ст. 8 Конституции РФ о защите всех форм собственности и свободного передвижения товаров и услуг.
Однако различий разрешительной системы и системы саморегулирования на порядок больше. Критериями, по которым различаются указанные системы являются следующие:
1. Субъект. В разрешительной системе субъектом выступает государства, а в системе саморегулирования – строительные организации и непосредственно саморегулируемая организация, членами которой они являются;
2. Объект. Объект разрешительной системы – механизм выдачи лицензии, в соответствии с установленными требованиями, а также контроль за оказанием услуг в строительной сфере.
В системе саморегулирования объектом выступает процесс установления специальным норм регулирования в виде локальных стандартов и правил, а также контроль за их исполнением.
3. Приемы и способы осуществления своей деятельности. Так, контрольно-надзорные органы государства действуют на основании соответствующих нормативно-правовых актов РФ, обладают соответствующими полномочиями в контроле и надзоре за строительными организациями, принятии в отношении них соответствующих мер государственного принуждения, т.е. на лицо отношения власти и подчинения. В саморегулировании напротив, члены СРО действуют на договорной основе, вырабатывая локальные акты для регулирования своей деятельности.
4. Метод регулирования. В разрешительной системе основным методом регулирования выступает императивный метод, а саморегулирование выступает на основе императивно-диспозитивного метода регулирования строительной деятельности.
Таким образом, целью реформирования перехода от административно-разрешительной системы (лицензирования) к системе саморегулирования является баланс между публично-правовым и частно-правовым механизмом строительной деятельности. Замену административно-разрешительной системы на саморегулирование не следует считать отрицательной тенденцией, но следует обратить внимание на готовность института СРО по снижению негативных последствий от опасных видов деятельности, к которым относится в частности и строительная деятельность. Важным также является и недопустимость перенесения разрешительного порядка регулирования на деятельность, осуществляемую в уведомительном порядке.
Библиографический список:
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. N 31 ст. 4398.
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // Российская газета. N 290. 2004.
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // Российская газета. N 290. 2004.
Федеральный закон от 01.12.2007 N 315-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "О саморегулируемых организациях" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 49. ст. 6076.
Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 (ред. от 06.07.2018) "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" // Российская газета. N 170. 2004.
Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности // "Право и бизнес". Приложение к журналу "Предпринимательское право". 2014. N 3. С. 2 – 15
Егорова М.А. Обязательное саморегулирование как частноправовой институт организации бизнеса // Государство и бизнес в системе правовых координат. М., 2014. С. 99, 112.
Лунев. А.Е. Административное право / Под ред. А.Е. Лунева. М.: Юридическая литература, 1970. 732 с.
Ноздрачев А.Ф. Административная разрешительная система в Российской Федерации: актуальные теоретические и практические вопросы функционирования // Законодательство и экономика. 2014. N 2. С. 5 - 36.
Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: Ок. 100 000 слов, терминов и фразеологических выражений / С. И. Ожегов; Под ред. проф. Л. И. Скворцова. 28 е изд., перераб. М.: ООО «Издательство «Мир и Образование»: ООО «Издательство Оникс», 2014. 1376 с.
Отнюкова Г.Д. Саморегулируемые организации в сфере строительства // Предпринимательское право. 2014. N 4. С. 3 - 9.
Позднышева Е.В., Синицын С.А. Соотношение методов государственного регулирования и саморегулирования // Журнал российского права. 2016. N 11. С. 71 - 79.
Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия /Под. ред. Тихомирова М.Ю. - 5-е изд., перераб. и доп. М.: Изд. Тихомиров М.Ю. 2014. С. 801.
Фархутдинов Р.Д. Эффективность саморегулирования в строительстве: монография. М.: Юстицинформ, 2016. 128 с.
Шохин Д.В. Нормативно-правовое обеспечение разрешительной системы в Российской Федерации // Законодательство. 2011. N 2. С. 30 – 37.