Проблемы взаимодействия РФ и ее объектов в сфере исполнительской власти

Аннотация: В данной статье рассмотрено наличие проблематики в исследуемой сфере взаимодействия органов власти на различных уровнях.
Проводится анализ взаимодействия двух ветвей власти, исполнительной и представительной. Рассматриваются организационно-правовые формы взаимоотношений органов представительной и исполнительной властей.Ключевые слова: ветви власти, исполнительной, представительной, влияние, разделение, взаимодействие.
Сегодня формы взаимодействия органов власти на различных уровнях регламентированы законодательством.
Тем не менее, указанный аспект отнюдь не исключает факт наличия некой проблематики в исследуемой сфере.
Однако прежде чем перейти к анализу взаимодействия двух ветвей власти (исполнительной и представительной), укажем, что законом предусмотрено разделение власти в виде трех ветвей:
- законодательной,
- исполнительной
- судебной.
Рассмотрение взаимодействия исполнительных и законодательных органов на региональном уровне является наиболее актуальным. Федеральный закон № 184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в своих положениях отражает базовые организационно-правовые формы взаимоотношений органов представительной и, соответственно, они
распространяются и на исполнительную власть в субъектах РФ. [3]
Так, на основании анализа указанного акта, а также иных региональных нормативных правовых актов, которые регулируют взаимоотношения органов ветвей власти субъекта страны, позволяет классифицировать таковые формы на основании:
1) содержания взаимоотношений,
2) субъектного состава,
3) сферы, в рамках которой и складываются подобное взаимодействие [3].
Итак, ниже приведем перечень форм взаимодействия указанных органов:
1) формирование органов власти субъекта РФ;
2) законодательная инициатива и издание актов регионального уровня
(законодательный орган государственной направляет высшим должностным лицам в субъектах РФ план законопроектных работ и проект закона в субъекте РФ);
3) осуществление контроля за соблюдением и исполнением законов, в том числе в области исполнения бюджета субъекта страны, федеральных и региональных программ развития, соблюдения установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ;
4) форма, выраженная правом высшего должностного лица участвовать в работе законодательного органа субъекта России с правом совещательного голоса и правом требования созыва внеочередного заседания данного органа, включая созыв вновь избранного представительного органа власти и иных формах;
5) участие в заседаниях исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации депутатов на основании поручения законодательного органа [1].
Кроме ранее указанных форм, имеют место и сопутствующие аспекты, которые отражают взаимозависимость органов региональной власти.
Данное утверждение может быть выражено в том, что законодательный и исполнительный органы могут привлекаться ко взаимной ответственности.
Требуется неукоснительное следование принципам формирования федеративного государства, нашедшим закрепление в Конституции РФ, как соблюдение необходимого и достаточного условия для решения задач в сфере распределения полномочий в системе исполнительной власти.
Конституция РФ, закрепив принципы разграничивающие предметы ведения и полномочия в качестве базовой, фундаментальной основы федеративного устройства нашей страны, не во всем регламентировала его реализацию. [1]
Федерализм является основой организации и деятельности всей системы органов исполнительной власти, он определяет характер взаимоотношений внутри такой системы [3. С. 33].В качестве формально-юридического обеспечения выступают непосредственно Конституция РФ, федеральные законы и договоры (соглашения). [1]
Необходимо обратить внимание и на отсутствие многих уточнений по порядку разграничения предмета ведения и по полномочиям.
В литературе выделяются правовые возможности, направленные на обеспечение федерализма, позволяющего выбрать модель при  разграничении предмета ведения, что определяет полномочия, независимо от аспекта их восприятия:
- политического,
- конституционно-
- административно-правового [5. С. 34].На основании ст. 78 Конституции РФ принцип федерализма обеспечивает возможность, позволяющую передать (делегировать) некоторые полномочия федеральных и региональных органов в исполнительной власти. [1]
Правовой формой регламентирования федеративных отношений
выступает договор о разграничении полномочий, при этом делегирование полномочий должно осуществляться на основе Конституции РФ и с исполнением федеральных законов.
Органы исполнительной власти федерального уровня, что признается совершенно оправданным, сохраняют контрольные функции за реализацией региональными органами исполнительной власти переданных им полномочий.
Действующая Конституция Российской Федерации разделяет все государственно-властные полномочия по предметам ведения на три группы: [1]
- вопросы исключительного ведения РФ (ст. 71),
- по вопросам в совместном ведении РФ и субъекта РФ (ст. 72)
- по  вопросам в исключительном ведении субъекта РФ (ст. 73). [1]
При этом разграничение компетенции в области совместного ведения
РФ и субъекта РФ остается наиболее конфликтной (спорной) сферой внутригосударственных отношений, взаимоотношений РФ и ее субъекта.
С.А. Старостин, обращая внимание на конструкцию приведенных статей Основного закона, отмечает, что путем конституционной поправки законодатель скорректировал положение об относимости к федеральному законодательству норм различных процессуальных отраслей, обозначая их единым универсальным термином «процессуальное законодательство», понимая, что процессуальное законодательство в этом контексте включает три самостоятельных процессуальных отрасли: гражданско- процессуальное, уголовно-процессуальное и административно-процессуальное. [8. С. 54]Одновременно, несмотря на проведенную конституционную реформу, в подпункте к) п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации была сохранена норма о сохранении административного и административно-процессуального законодательства  в обоюдном распоряжении РФ и субъекта РФ. [1]
Посредством названной нормы возможно субъекту РФ, соответственно
федеральным законам принятие своих законов и иных нормативных правовых актов (ст. 76 Конституции Российской Федерации). [1]
Порядок осуществления административного судопроизводства определяется исключительно нормами федерального законодательства, свидетельствует о крайне ограниченном, т.е. исключительно оперативно--управленческом понимании государством административно-процессуального законодательства.
Подобное противоречивое и крайне неоднозначное положение Основного закона государства не способствует эффективному распределению государственно-властных полномочий,  как в сфере правотворчества, так и в области правоприменения. [1]
С административно-правовым регулированием в сфере совместного ведения Российской Федерации и субьектов происходит дифференциация распорядительских и контрольных полномочий между федеральной властью и субъектами Российской Федерации.
По мнению И.А. Умновой, совместная компетенция РФ и ее субъекта не позволяет максимально эффективное получение населением, проживающим на соответствующей территории, объединенной в единое государство, материальных и нематериальных выгод. [9. С. 85]Нельзя не отметить и такую особенность: применительно к отдельным природным ресурсам (к примеру, недра) государство выступает не столько в качестве «стороннего» управленца, сколько в качестве единого и единственного субъекта права собственности.
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъекта РФ в пределе ведения РФ и субъекта РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). [1]
Но данная система вертикали исполнительной власти предполагает, что Правительство РФ является координатором, курирующим деятельность в органах исполнительной власти в субъектах РФ.
В ч. 2 ст. 43 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»
Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" говорится, что «Правительством РФ в пределе его полномочий, для того, чтобы обеспечить сочетание интересов Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в отношении предметов в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации относительно сферы, где осуществляет полномочия исполнительная власть, производится координация деятельности в органах исполнительной власти в субъектах РФ».
Проведено создание семи федеральных округов и с назначением в них полномочных представителей Президента РФ, чтобы осуществлялось более тесное взаимодействие органов государственной власти в субъектах РФ.
У этих органов в субъектах РФ не прямое подчинение полномочным представителям Президента РФ, но их деятельность способствует тому, что укрепляется вертикаль в исполнительной власти.
Чтобы повысить эффективность деятельности по федеральным округам, многими федеральными органами в исполнительной власти - Министерством внутренних дел, Министерством юстиции и др. проведено создание своих территориальных подразделений.
Таким образом, несмотря на то, что формально органы исполнительной власти в субъектах РФ самостоятельны, но существует проблема в том, что основная часть их деятельности подпадает под серьезнейшее правовое, финансовое и организационное управление федеральными властями.
Проблему взаимоотношений органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти ее субъектов конституционно закрепляет ч. 1 ст. 78 Конституции РФ. [1]
Федеральными органами исполнительной власти, чтобы осуществлять свои полномочия и федеральный контроль, может создаваться свой территориальный орган и назначаться соответствующие должностные лица, которыми согласовывается их деятельность и федеральных органов
исполнительной власти.
Таким образом, реализация принципа разделения властей на федеральном и региональном уровнях функционирования власти возможна исходя из положений ст. 10 Конституции России. [1]
Высший орган конституционного контроля в ряде своих решений подтвердил возможность распространения данной юридической нормы на уровень регионов России.
Разделение властей является не только одной из основ конституционного строя в целом, но и распространяет действие на уровень субъектов Федерации, служит ориентиром для организации государственной власти в регионах.
Принцип разделения властей в субъектах Федерации создает необходимую конституционно-правовую основу организации системы региональной власти.
Системная организация власти субъектов базируется на общих положениях Конституции РФ, нормах федерального законодательства и конкретных установлениях конституций и уставов субъектов Федерации.
Результаты анализа свидетельствуют о том, что при регламентации принципа разделения властей регионы России придерживаются одного из двух вариантов.
Первый вариант, по сути, калькирует норму ст. 10 Конституции России. [1]
Второй вариант воспроизводит регулирование на уровне регионов на основе конституционного принципа разделения властей, реализуемое с помощью системы сдержек и противовесов.
Наиболее удачной является практика тех регионов России, в конституциях или уставах которых определены оба указанных юридических свойства.
Компетенция органов государственной власти субъектов обусловлена основными функциями публичной власти и распределяется в соответствии с
предписаниями конституционного принципа разделения властей.
Значительная часть полномочий региональных парламентов – законотворчество – получила достаточно подробную регламентацию в конституциях и уставах субъектов.
Принятие законов указывается наряду с другими полномочиями законодательного органа, получает конкретизацию в статьях и разделах конституции или устава, посвященных стадиям законодательного процесса.
Характерно, что во многих конституциях и уставах среди полномочий парламента определены вопросы, подлежащие законодательному регулированию (ст. 75 Конституции Республики Крым , ст. 44 Устава (Основного Закона) Саратовской области.
Вместе с тем отнесение всех вопросов, перечисленных в указанных статьях основных законов, к полномочиям парламентов видится неправомерным.
В соответствующих субъектах Федерации предметы ведения субъекта приравниваются к полномочиям органа законодательной власти, однако правом принятия закона субъекта наделен не только парламент, но и население региона.
Точное разграничение полномочий в сфере законотворчества влияет на качество принимаемых нормативных правовых актов и, в конечном итоге, сказывается на эффективности реализации конституционного уставного законодательства.
Наряду с основной деятельностью, связанной с принятием законов, региональный парламент осуществляет и иные полномочия, к числу которых можно– отнести кадровые, контрольные, представительские и внутриорганизационные полномочия.
Правовое положение высшего должностного лица в региональной системе разделения властей находится в пограничном состоянии.
Специальные полномочия высшего должностного лица выводят его из механизма разделения властей аналогично Президенту РФ, однако
совмещение им должности руководителя высшего органа исполнительной власти предполагает ряд полномочий в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и тем самым устанавливает конкретное место в системе разделения властей, подчеркивая не только его принадлежность к исполнительной власти субъекта, но и предопределяя возможность осуществления общего руководства ею.
Результаты проведенного анализа позволяют утверждать о значительном повышении роли исполнительной власти в современной системе сдержек и противовесов.
Увеличение политического и правового воздействия высших должностных лиц субъектов сопряжено с усилением федерального воздействия на регионы, обусловленного централизацией государственной власти и управления.
Существенный перевес полномочий Президента РФ и исполнительной власти субъектов при отсутствии средств противодействия у региональных органов законодательной и судебной власти сказывается на самостоятельности их организации и деятельности, деформирует систему сдержек и противовесов на уровне регионов.
Полномочия судебных органов государственной власти регионов России могут быть разграничены в зависимости от правового положения региональных судов, в числе которых конституционное законодательство определяет конституционные (уставные) суды и мировых судей субъектов.
Справедливым можно назвать утверждение о неправомерном закреплении в региональных законах положений о компетенции мирового судьи, воспроизводящих установления федерального закона [9, с. 37].
Принимая во внимание конституционный принцип верховенства федерального закона, можно констатировать, что нормы законов регионального уровня, устанавливающие компетенцию мировых судей и калькирующие федеральное законодательство, не имеют большого юридического значения.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что нормативно-правовая регламентация компетенции мировых судей и фактическое осуществление их полномочий выходит за пределы системы законодательства субъектов.
Учитывая это, целесообразно предложить вывести мировых судей из состава органов судебной власти субъектов РФ и передать их полномочия первому звену федеральных судов общей юрисдикции. Судебный корпус федеральных судей можно пополнить посредством привлечения кадров из состава бывших мировых судей.
Отметим, что предоставляется значительная самостоятельность субъектам в нормативном установлении и осуществлении компетенции конституционных и уставных судов.
Основные полномочия – это реализация конституционного (уставного) нормоконтроля и толкование конституции (устава) субъекта.
Иные полномочия конституционных (уставных) судов не предусматривают. Однако нельзя не заметить, что в отношении перечня полномочий региональных органов конституционной юрисдикции федеральный Конституционный Суд придерживается позиции расширительного толкования. В частности, в определении о высшем органом конституционного контроля указано, что предоставление конституционным и уставным судам дополнительных прав вне пределов, зафиксированных Федеральным конституционным законом, не противоречит Конституции России. Тем самым– признается возможность расширения круга полномочий конституционных и уставных судов.
В целом решение вопроса об установлении перечня полномочий в конкретном субъекте РФ требует учета многих вопросов, связанных со спецификой правовой системы данного региона, характером взаимоотношений между органами государственной власти, практикой регулирования и реализации конституционного или уставного законодательства. Полномочия, связанные с реализацией конституционного (уставного) нормоконтроля, интерпретацией основного закона субъекта, конституционной защитой прав и свобод, разрешением споров о компетенции между органами региональной и муниципальной власти, вынесением заключения о досрочном прекращении полномочий высших органов государственной власти и должностных лиц, в обязательном порядке требуют отражения в Федеральном конституционном законе. Иные полномочия органов конституционной юрисдикции целесообразно закреплять в региональном конституционном или уставном законодательстве. Оптимальное распределение полномочий между органами государственной власти в рамках реализации конституционного принципа разделения властей может быть достижимо путем реализации ряда мер, предполагающих последовательное снижение федерального влияния на систему разделения властей, усиление парламентского контроля, образование органов конституционной юрисдикции в каждом субъекте РФ, освобождения мировых судей от одностороннего воздействия органов, относящихся к иным ветвям государственной власти.Юридическим механизмом, несомненно, гарантируется определенное обеспечение конституционных прав и ценностей, составляющих основу во взаимодействии, с другой стороны, из-за ориентации на выработку согласованной позиции, обеспечивает определенный вид рефракции. В то же время, осознавая важность развития этого механизма, необходимо предпринять шаги, направленные на его создание и дальнейшее развитие.
Таким образом, рассматривая взаимоотношения Правительства РФ и органов исполнительной власти, субъектов РФ , многими авторами делается вывод, что действующей правовой системой не обеспечивается должная эффективность власти Правительства РФ по вертикали в исполнительной власти, с высказыванием различных предложений ее совершенствования. Данными авторами предполагается дополнительное урегулирование порядка взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов.
Список литературы:
Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок)
Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от28.12.2016) "О Правительстве Российской Федерации"// СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 04.06.2018) « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» //Российская газета. – 2019. – № 206.
Батуев Ц.Б. Взаимозависимость органов региональной власти // Государство и право. – 2018. – № 5. – С. 5 – 15.
Ведяшкин С.В. Охранительная функция административного права: концепт и реализация // Вестник . 2017. - № 26. - С. 33–45.
Волкова Л.П. Политический и конституционный аспекты разграничения полномочий в системе исполнительной власти // Современное право. - 2018. - № 5. - С. 34–39.
Мишин А.С. Субъект РФ: должностное проблемы власти и законодательство управления. – СПб.: Азбука, 2018. – 178с.
Старостин С.А. О Взаимодействие Российской Федерации и ее субьектов // Вестник Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). - 2018. - № 5 (41). - С. 100–106.
Умнова И.А. Федерализм и конституционное правосудие в России. - М.: Мир, 2018. - 184 с.
Цыганенка И.Г. Правовой статус Правительства Российской Федерации. // Исполнительная власть в законодательство Российской Федерации/ Под ред. А.Ф. Ноздрачева. - М.: Орион, 2018. – 385с.