Развития горного законодательства СССР (1920-1992г.)

СОДЕРЖАНИЕ
Введение…………………………………………………………………………….3
1. Развитие горного законодательства СССР в довоенное время……………..4
2. Развитие горного законодательства СССР в послевоенное время …………..11
Заключение………………………………………………………………………….18
Список использованных источников……………………………………………19

ВВЕДЕНИЕ
Законодательство, регулирующее горные отношения развивается достаточно динамично. До революции 1917 г. Управленческие функции в этой сфере были сосредоточены не в самостоятельном министерстве, а лишь в специализированных департаментах непрофильных министерств. 1917г. - принят один из первых декретов - Декрет «О земле» (принятый на 2 Всероссийском Съезде Советов). Декретом было установлено, что земли и леса изымались из чьей-либо собственности и поступались в собственность всего народа. 1918г - принят Декрет «О социализации земли», в котором определялось, что «всякая собственность на землю, недра, воду и живые силы природы…отменяется навсегда». 1920г - принят Декрет «О недрах земли», состоявший из 8 пунктов. В нем устанавливалось, что отменяется «…право собственности на поверхность земли и ее недра…». 1923г - принято «Положение о недрах и их разработке». 1927г - утверждено Горное положение СССР.
Горным положением СССР было определено, что «недра земли в пределах Союза ССР составляют государственную собственность и не могут быть предметом частной собственности».
1976г - Верховным Советом СССР были введены в действие Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, и на их базе разрабатывались кодексы союзных республик о недрах.
Цель настоящего исследования заключается в изучении развития горного законодательства СССР. Задачи, которые необходимо решить в ходе работы:
- рассмотреть развитие горного законодательства СССР в довоенное время;
- изучить развитие горного законодательства СССР в после военное время.
Структура работы состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников.
1. РАЗВИТИЕ ГОРНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СССР В ДОВОЕННОЕ ВРЕМЯ
Второй Съезд Советов 26 октября (8 ноября) 1917 г. одним из первых своих декретов - Декретом «О земле» - провозгласил национализацию, наряду с землей, всех природных ресурсов, в частности, вод, лесов и недр. На все перечисленные природные ресурсы отменялась частная собственность. Единым собственником признавалось государство.
Декрет отменял право собственности на поверхность земли и ее недра. Был установлен следующий порядок пользования недрами: все акты и договоры о правах на недра земли всяких лиц и частных обществ признавались утратившими силу.
Эксплуатация недр и распределение добытых полезных ископаемых, а равно и общее руководство и надзор за горнопромысловыми операциями, передавались в ведение Горного Совета ВСНХа.
Добыча общераспространенных полезных ископаемых передавалась в ведение местных органов Советской власти.
Участки земли, на которых были найдены полезные ископаемые, «заслуживающие постановки на них эксплуатационных работ», отчуждались и передавались в пользование «подлежащих учреждений и лиц для разработки».
Субъектами горных отношений являлось государство и физические лица.
Объектами горных правоотношений признавались поверхность земли и ее недра.
В 1920 г. был принят Декрет СНК «О недрах земли». В нем содержались нормы, несколько детализирующие порядок недропользования и реализации права государственной собственности на недра и их ресурсы. В развитие этого декрета Постановлением ВЦИК РСФСР было утверждено «Положение о недрах земли и разработке их». Позднее, в 1927 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР было утверждено «Горное положение Союза ССР». Это был достаточно объемный законодательный акт, состоящий из семи разделов и содержащий 135 самостоятельных статей. В следующем году были приняты горные законы в РСФСР и Туркменской ССР, горные кодексы в Украинской, Грузинской и Азербайджанской ССР, соответствующие постановления в Белорусской и Узбекской ССР.
Горный закон РСФСР был утвержден в 1928 г. и состоял из семи разделов: Общие положения. Об учреждениях, ведающих недрами. Классификация месторождения полезных ископаемых. Порядок приобретения права производства горного промысла. Об участках поверхности, необходимых для горного промысла. Взаимоотношения между соседними горнопромышленниками. О горнопромысловом надзоре.
Горный закон РСФСР, хотя и повторял структуру и основные положения союзного закона, содержал около 60 дополнительных статей, конкретизирующих нормы и правила регулирования горного производства.
Как и Горное положение Союза ССР, Горный закон РСФСР устанавливал порядок недропользования, отвечающий в основном рыночной системе хозяйствования, поскольку в этот период еще продолжали действовать основные принципы нэпа.
Издание этого закона, безусловно, является актом исторического значения. Им открывается новый период в горном законодательстве Советской Республики. Им отменяется исключительное право государства на «эксплуатацию недр и распределение добычи полезных ископаемых», установленное ст. 3 Декрета 1920 г. Новым Положением вводится диаметрально противоположный принцип: производство горно-промышленных работ, поисков, разведок, добычи и переработки полезных ископаемых предоставляется всем гражданам и юридическим лицам СССР.
Отныне каждый полноправный гражданин Республики вправе свободно заниматься горным промыслом, при соблюдении, конечно, определенных условий, устанавливаемых государственной властью.
Открывая широкую дорогу для выявления частной инициативы, новое Положение в основу горно-промышленных работ вкладывает принцип горной свободы, т. е. свободы поисков и разведок на всей территории СССР, с предоставлением преимущественного права на отвод месторождения первому его открывателю... Идея горной свободы выросла из необходимости всеми мерами содействовать открытию новых, еще неизвестных нам месторождений, ибо с каждым новым открытием Республика приобретает новую, неизвестную ей ранее ценность...».
О значении горной свободы среди специалистов того времени развернулась дискуссия. Одни считали, что «надо шире ставить геологию и государственную нефтепромышленность. Если нефть нужна и если мы хотим увеличить добычу, нужно идти этими путями, а не по пути заявок. Геология и работа государственных нефтетрестов должны дать ту нефть, которая нужна стране. Если признается необходимым еще поднимать нефтепромышленность, то было бы странно делать это через столбопромышленность. Это надо делать в первую очередь путем геологии и работы государственных нефтетрестов и во вторую очередь - путем сдачи определенных земель серьезным предпринимателям на определенных условиях». Другие полагали, что:
«1) отвергать для нефти проводимый «Положением о недрах» принцип горной свободы достаточных оснований нет; 2)так как принцип горной свободы, проведенный Горным Уставом, в применении к нефти действительно давал на практике во многих случаях нежелательные результаты, то ныне при разработке инструкции к «Положению о недрах» надлежит, в целях возможно полного устранения наблюдавшихся нежелательных явлений, обратить внимание на разработку статей о порядке выдачи дозволительных свидетельств, об объеме и сроке разведочных работ для получения права на отвод и о сохранении определенного отношения между размерами разведочной площади и производимым отводом».
Надо отметить, что нормы Горного положения содержали основные термины и понятия горного права.
Так, в Горном положении 1927 г. впервые в советском праве были даны определения полезных ископаемых, месторождений полезных ископаемых, дана классификация месторождений. Послереволюционное законодательство характеризовалось тем, что государство признало принцип горной свободы. В правовой литературе отмечалось, что «горная свобода - это тяжелая, но необходимая уступка времени, свойственная определенной стадии развития горного промысла». По вопросу о горной свободе в послереволюционном законодательстве подчеркивал следующее: «Во всех случаях право государства, установленное в публичных интересах, является абсолютным - по действующему закону - как право собственника, обнимающее собой право освоения залегающих под землей полезных ископаемых... Что касается предоставления общераспространенных ископаемых землевладельцу или землепользователю, то его надлежит рассматривать как вещное расширение прав лица, обладающего поверхностью, предоставлением ему вещного права освоения этих ископаемых в интересах своего хозяйства, и является частноправовой категорией».
Установленная этими законами система недропользования характеризовалась следующими основными положениями:
была установлена исключительная государственная собственность на недра и ресурсы недр; добытые полезные ископаемые поступали в полное распоряжение недропользователя, который имел право их свободной реализации; геологическая информация принадлежала недропользователю, но он обязан был сообщать ее государству;
недра предоставлялись в пользование либо на конкурсной основе, либо без конкурса;
устанавливался порядок предоставления права недропользования в форме договора;
регламентировались: виды пользования, в частности, выделялись этапы поиска, разведки, доразведки, добычи; сроки пользования по каждому этапу; размеры территории, предоставляемой в пользование;
пользование недрами было платным, плата могла вноситься либо в денежной форме, либо натурой, предусматривалась система льгот;
недропользователь имел право залога, передачи или переуступки полностью или частично своих прав на недропользование;
устанавливалась достаточно жесткая система государственного контроля и надзора за качественным и количественным исполнением недропользователем своих обязательств, действующих норм и правил.
Горный закон РСФСР содержал целый ряд изъятий, отражающих особенности освоения нефтяных месторождений. В процедуре выдачи разрешительных свидетельств на проведение поисковых работ в отношении поисков месторождений нефти устанавливались следующие изъятия из общего порядка:
получение разрешительных свидетельств на производство поисков, связанных с нарушением целости земного покрова, являлось во всех случаях обязательным;
размер поисковой площади устанавливался в полтора квадратных километра; производство поисков вне этой площади не допускалось;
на площадях, предоставленных для поисков месторождения нефти, не допускались поиски месторождений других ископаемых, кроме кира, озокерита, асфальта и естественного газа;
в разрешительных свидетельствах точно указывался характер и род разрешенных земляных работ;
разрешительное свидетельство выдавалось на срок не более одного года.
В отношении приема заявок и выдачи разрешительных свидетельств на ведение разведки месторождений нефти устанавливались следующие изъятия из общего порядка:
разрешительное свидетельство на разведку могло быть выдано не только в случае фактического обнаружения месторождения нефти, но и тогда, когда в результате поисков будут установлены такие признаки нефтеносности, которые дают основание рассчитывать, что при дальнейшем исследовании площади глубоким бурением будет открыто месторождение нефти;
первый открыватель, получивший разрешительное свидетельство на разведку, был вправе одновременно с разведкой на нефть, по тому же свидетельству, вести также разведку на кир, озокерит, асфальт и естественный газ. Разведка на этой площади других ископаемых, кроме общераспространенных, самым первым открывателем могла вестись лишь по специальному разрешению управления горного округа. Разведка каких бы то ни было полезных ископаемых другими горнопромышленниками не допускалась;
при окончании разведочных работ первый открыватель обязан был безвозмездно оставить обсадные трубы в тех из пробуренных им скважинах, которые будут указаны управлением горного округа.
При открытии новых месторождений нефти местность, прилегающая к поисковой площади первого открывателя, очерченная квадратом со сторонами в пять километров при пересечении диагоналей в пункте открытия, направленных соответственно на север, запад, юг и восток, признавалась на срок в шесть месяцев со дня подачи заявления об открытии автоматически закрытой для поисков и разведки на нефть на праве первого открывателя в связи с тем, что в течение указанных шести месяцев вопрос о ее закрытии окончательно решался Советом Труда и Обороны по представлению ВСНХа РСФСР.
В отношении предоставления горных отводов для разработки нефтяных месторождений на праве первого открывателя устанавливались следующие изъятия из общего порядка:
размер одного горного отвода устанавливался в 1/13 площади, предоставляемой под разведку нефтяных месторождений;
горные отводы не должны были выходить за пределы разведочной площади и должны были иметь ширину не менее одной трети длины, примыкая непосредственно друг к другу;
две стороны площади отвода должны были иметь меридианальное направление;
разведочная площадь, оставшаяся после предоставления первому открывателю горных отводов, поступала в распоряжение государства с последующим объявлением этой площади закрытой для поисков и разведки на праве первого открывателя;
в пределах горного отвода первый открыватель кроме нефти вправе был добывать без особых отводных актов асфальт, кир, озокерит и естественный газ;
в пределах отвода, предоставленного для разработки нефти, поиски, сопряженные с нарушением целости земного покрова, разведка и разработка месторождений других ископаемых не допускались.
Следует отметить, что многие нормы и правила этих законов в большей мере отражали характер рыночных отношений, чем положения современного законодательства в сфере недропользования.
Постановлением о введении Горного закона РСФСР в действие было дано поручение ВСНХа РСФСР разработать проект дополнительного закона о порядке залога прав на разработку отводов на праве первого открывателя и по договору, а также список месторождений, имеющих республиканское значение. Этот пакет законодательных актов, как и сам закон в последующие годы, с окончанием периода нэпа практически потерял свое значение. Деятельность горных предприятий стала регулироваться постановлениями и указами партии и правительства.
2. РАЗВИТИЕ ГОРНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СССР В ПОСЛЕВОЕННОЕ ВРЕМЯ
Государственная собственность на недра, провозглашенная Конституцией СССР, составляла основу отношений недропользования. Развитие народного хозяйства в послевоенные и особенно в 60-е и 70-е годы сопровождалось интенсивным ростом потребления минеральных ресурсов и в первую очередь нефти, газа и угля. Учитывая объективно ограниченный характер этих ресурсов, эта тенденция выдвинула новые требования к эффективности использования полезных ископаемых, рациональному освоению и охране недр, которые требовали своего законодательного закрепления.
В 1975 г. Верховным Советом СССР были введены в действие «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах». В 1979 г. в них были внесены отдельные изменения и дополнения. Этот закон существенно отличался от действовавшего ранее Горного положения СССР. Был введен ряд принципиально новых правовых норм, текст расширен за счет дополнительных разделов. Рассматриваемый закон состоял из 11 разделов и 51 статьи.
На базе этого союзного закона, принятого в качестве основ законодательства, разрабатывались республиканские законы и в частности Кодекс РСФСР о недрах.
Кодекс РСФСР о недрах был утвержден в 1976 г. В него были внесены уточнения и дополнения. В таком виде он действовал до 1992 г. По структуре и содержанию он в основном повторял «Основы законодательства СССР и союзных республик о недрах». Отличия состояли в ряде дополнительных статей, детализирующих положения союзного закона.
По числу статей (77 статей) Кодекс о недрах РСФСР превышал союзный закон более чем в полтора раза.
В разделе «Общие положения» регламентировались общие принципиальные положения.
Впервые в законодательном порядке был провозглашен принцип, в соответствии с которым регулирование горных отношений должно осуществляться «в интересах настоящего и будущих поколений».
Эта норма сохранялась и в последующих законодательных актах. Ставилась задача «научно обоснованного, рационального, комплексного использования недр для удовлетворения потребностей в минеральном сырье и других нужд народного хозяйства, охраны недр, обеспечения безопасности работ при пользовании недрами, а также охраны прав предприятий, организаций и учреждений и граждан, укрепление законности в этой области». Провозглашалась, в соответствии с действовавшей Конституцией СССР, исключительная государственная собственность на недра, которые рассматривались как «общее достояние всего советского народа», предоставляемое только в пользование. Все недра СССР представляли единый государственный фонд недр, в который входили как используемые, так и неиспользуемые части недр. Вместе с тем в понятие «недра» не было дано. Последующая практика применения закона показала необходимость такого определения и введения его в закон. Регламентировалась компетенция СССР и союзных республик в области горных отношений. Под горными отношениями понимались общественные отношения в области использования и охраны недр. В настоящее время этот термин обычно заменяется термином «недропользование».
В Кодексе в разделе 1 «Общие положения» по сравнению с конкретизировалась компетенция советских органов различного уровня (автономное образование, область, край, район, город, поселковый и сельский советы). Сюда же был включен целый блок статей, регламентирующих порядок предоставления горных отводов и условия работы на них. При этом значительное место было уделено месторождениям общераспространенных полезных ископаемых.
В качестве пользователей недр могли выступать государственные, кооперативные и общественные организации, а также граждане СССР.
Участие иностранных юридических и физических лиц прямо не предусматривалось, однако указывалось, что «в случаях, предусмотренных законодательством СССР, недра могут предоставляться в пользование и иным организациям и лицам».
Установлено было четыре вида пользования недрами: геологическое изучение; добыча полезных ископаемых; строительство и эксплуатация подземных сооружений для различных целей, в том числе для хранения нефти и газа, захоронения отходов и т.п.; удовлетворение других государственных и общественных надобностей.
Раздел II «Геологическое изучение недр» по сравнению с был дополнен положениями, регламентирующими порядок передачи разведанных месторождений полезных ископаемых для промышленного освоения.
Был введен принцип бесплатного предоставления недр в пользование. Отказ от платности недропользования в тот период носил политический характер. С переходом к реальным рыночным отношениям он был вновь восстановлен.
Для добычи полезных ископаемых недра предоставлялись в пользование на основе акта, удостоверяющего горный отвод. Вводилась система горного надзора. При этом не регламентировался механизм предоставления горного отвода и не устанавливались полномочия органов горного надзора, а содержались отсылки к специальным законодательным актам, которые на практике заменялись инструктивными документами ведомственного характера, имевшими в тот период по существу статус закона.
Срок пользования недрами практически не регламентировался. Формально указывалось, что пользование может быть срочным и бессрочным. Но не оговаривался механизм установления срочного пользования, которое могло быть продлено «при необходимости». Кто и как должен был ее определять, не указывалось.
В целом многие статьи Кодекса, как и базового закона носили в основном декларативный характер, поскольку не содержали механизма реализации тех или иных правовых норм.
В соответствии с тремя первыми видами пользования недрами в трех последующих разделах устанавливались общие требования к ведению и учету работ, порядку проектирования, строительства и эксплуатации месторождений и т.п.
По каждому виду пользования недрами (геологическое изучение, добыча полезных ископаемых, строительство и эксплуатация подземных объектов) регламентировались требования к ведению соответствующих работ.
Были даны основные требования в области геологического изучения недр.
Прямо указывалось, что предприятия, осуществляющие эти работы, были обязаны обеспечить:
рациональное, научно обоснованное направление и эффективность по геологическому изучению недр;
полное изучение недр и условия их освоения;
достоверность оценки ресурсов и их геолого-экономическую оценку;
выполнение установленных экономических требований и др.
В раздел IV «О пользовании недрами» по сравнению с была введена новая статья об особенностях разработки месторождений торфа, запасы которого в РСФСР были достаточно велики.
Предусматривалось, что геологоразведочные работы осуществляются самостоятельным геологическим ведомством (министерством), которое после открытия месторождения, подсчета и утверждения запасов должно передать его для промышленного освоения соответствующим специализированным министерствам, осуществляющим руководство разработкой месторождений того или иного вида полезных ископаемых (уголь, нефть и газ и т.п.).
В целях обеспечения эффективной разведки и рациональной разработки месторождений проектирование предприятий по их освоению (речь в законе шла именно о предприятиях, а не о самих месторождениях) могло проводиться только после утверждения запасов и принятия решения о целесообразности промышленного освоения месторождения. Проекты создания таких предприятий должны были предусматривать:
размещение сооружений и способы разработки месторождений, обеспечивающие наиболее рациональное и эффективное использование запасов;
сохранение и учет попутно добываемых продуктов;
меры безопасности населения, охраны недр и окружающей природной среды.
Осуществление освоения месторождений допускалось только в соответствии с утвержденными проектами и схемами их разработки. Специализированным ведомствам в законодательном порядке поручалось утверждение правил, в частности, разработки нефтяных и газовых месторождений. Были сформулированы основные требования к разработке месторождений полезных ископаемых, порядок ликвидации и консервации предприятия по добыче полезных ископаемых.
Такие правила были созданы и с незначительными изменениями и дополнениями действуют до настоящего времени.
Впервые в достаточно полном виде были сформулированы в законе основные требования в области охраны недр. Указывалось, что «все недра СССР подлежат охране». Контроль и надзор за реализацией этих требований возлагался на органы государственного горного надзора и государственного геологического контроля, которые эффективно пользовались предоставленными им полномочиями. А полномочия им были предоставлены весьма широкие. Они имели право проверять правильность разработки месторождений, давать обязательные для исполнения указания об устранении выявленных недостатков и нарушений, приостанавливать работы, если они не соответствуют утвержденным проектам и т.п.
Рассматриваемые законодательные акты установили достаточно четкие общие принципы государственного учета запасов и месторождений. Все запасы и месторождения подлежали государственному учету, предусматривалось составление государственного кадастра месторождений и баланса запасов полезных ископаемых, порядок утверждения и списания запасов. Все эти положения, за исключением, пожалуй, ведения кадастра, были детально регламентированы в общесоюзных инструктивных документах. Заключительные разделы содержали правовые нормы разрешения споров по вопросам пользования недрами, определения ответственности за нарушение законодательства о недрах, порядка заключения международных договоров.
В Кодексе по сравнению с разделом IX «Разрешение споров» значительное место было уделено компетенции органов государственного управления в разрешении споров по вопросам пользования недрами, а также определению ответственности за различные нарушения законодательства о недрах (раздел X).
Необходимо отметить, что оба акта прямо возлагали значительную ответственность за организацию пользования недрами на Совет Министров СССР и Советы народных депутатов. Был разработан, утвержден и действовал большой пакет различных ведомственных документов, четко устанавливавших механизм реализации того или иного законодательного положения. Этот пакет был достаточно динамичен. По мере развития той или иной отрасли недропользования, реформирования условий производственно-хозяйственной деятельности предприятий и других факторов устаревшие инструктивные документы корректировались или заменялись новыми. Централизованная система управления в этом смысле действовала весьма эффективно, заменяя, по существу, законодательные акты. Переход на рыночные отношения, отказ от административно-командных методов управления принципиально изменили роль и значения ведомственных инструкций. Объективно их роль теперь должны выполнять законодательные акты. Однако для такого перехода необходимо длительное время. Это показала практическая деятельность первых лет перестройки хозяйственного механизма.
Практическая роль как союзного, так и российского законов была невелика. В основном они подменялись административными актами Правительства и министерств. При всех недостатках такой системы она более оперативно реагировала на экономические, коммерческие и геолого-технические изменения производства.
В середине 80-х годов после начала перестройки и реформирования политической и экономической системы России, соответствующие изменения в систему недропользования были внесены лишь в начале 90-х годов принятием Закона «О недрах», с которого и начинается современный период развития горного права.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В заключении необходимо сделать следующий вывод.
В советский период горное законодательство стало регулироваться в основном административными нормами, и было включено в состав разделом в состав законодательства о народном хозяйстве, а затем переименовано в законодательство о недрах. В рамках административно – правового регулирования горное законодательство было объединено с земельным, лесным, водным в природоресурсное законодательство. Последнее с 60 –х гг. стало рассматриваться как часть экологического права. В 90- е гг. в ходе рыночных реформ наметился отказ от односторонней ориентации на централизованное управление недропользованием со стороны государства.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Горное право современной России (конец XX - начало XXI века): учебное пособие / под ред. В.Н.Яковлев. - М.: Норма: НИЦ Инфра-М, 2016. - 576 с.:
Крассов О. И. Экологическое право: учебник. - М.: Норма:НИЦ Инфра-М, 2017. - 624 с.Лагуткин А. В. Горное право. –М.: Юристь, 2017. – 622 с.
Мельгунов В.Д. Теоретические основы горного права России. – М.: Норма, 2016. – 345 с.
Перчик А.И. Горное право: учебник. - М.: Изд. Дом «Филология Три», 2017. - 525 с.
Структуров В. Г. Горное право. – М.: Норма, 2018. – 567 с.
Штоф А. А. Горное право. – М.: Юристь, 2016. – 432 с.
Яковлев В. Н. Горное право. – М.: Зерцало, 2017. – 654 с.