Особенности взаимодействия органов государственного и муниципального управления в социальной сфере

Аннотация. В статье анализируются особенности взаимодействия государственных и муниципальных органов власти при реализации ими своих полномочий в социальной сфере. Отмечается, что указанное взаимодействие, необходимое для нормального осуществления социальной политики государства, регламентируется актами федерального законодательства и действует по определенным механизмам. В качестве примера проводится анализ института делегирования полномочий, который широко применяется в практической деятельности.
Ключевые слова: государственные органы, муниципальные органы, государственное управление, социальная сфера, социальная политика государства, социальные гарантии, социальное обслуживание граждан, делегирование полномочий, межбюджетное финансирование, эффективная система социальной поддержки.Конституция РФ провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, перечисляя в ст. 7, 37 – 41, 43-44 какие направления социальной политики поддерживаются и развиваются в нашем государстве. К ним, например, относятся такие как: охрана труда и здоровья людей; поддержка семьи, материнства, отцовства и детства; устанавливаются государственные пенсии, бесплатное школьное образование и т.д.
Для реализации указанных направлений, государство проводит социальную политику. На сегодняшний день нет единого подхода к определению понятия «социальная политика». Так, например, по мнению Н.А. Волгина, под социальной политикой следует понимать специфическую деятельность государства, целью которой является реализация конституционных прав граждан на свободное участие во всех сферах жизни социума, осуществление которых направлено на удовлетворение собственных потребностей при постоянном мониторинге социальных последствий государственных преобразований в данной сфере.
Однако В.Н. Ковалев считает, что социальная политика – это осуществление государством и общественными организациями деятельности, которая направлена на регулирование и единство социальных отношений, предоставление и реализацию гарантий обеспечения материальных и духовных потребностей всех социальных субъектов, наращиванию их творческого потенциала [3].
Таким образом, социальная политика в России направлена на обеспечение и реализацию конституционно-правовых положений, устанавливающих определенные социальные гарантии, для нормально развития человека, общества и государства.
Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим взаимодействие государственных и муниципальных органов в целях реализации социальной политики, является Конституция РФ, поскольку именно ею определяется сущность социальных отношений. Она гарантирует получение гражданином определенного перечня социальных благ от государства на федеральном, региональном и местном уровнях.
Таким образом, реализация социальной политики государства проводится совместно государственными и муниципальными органами власти. Основным нормативно-правовым актом, определяющим перечень полномочий муниципальных органов власти в социальной сфере, выступает Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [ REF _Ref6157536 \r \h \* MERGEFORMAT 3].
Реализация социальной политики на муниципальном уровне осуществляется посредством взаимодействия муниципальных органов власти с органами государственной власти на уровне субъекта РФ, а также федеральными органами государственной власти. Направление социальной политики на муниципальном уровне заключается в предоставлении местному населению набора социальных услуг в русле реализации социальной политики государства.
Взаимодействие государственных и муниципальных органов власти при реализации полномочий в социальной сфере строится на совместном планировании социальных программ и мероприятий, которые принимаются и реализуются поэтапно органами власти на всех уровнях: от федерального уровня до муниципального уровня.
Так, государственными органами власти на федеральном уровне разрабатываются и принимаются основы социальной политики государства, правовое регулирование социальных отношений в социальной сфере, федеральные целевые программы социального развития, а также минимальные социальные стандарты федерального уровня.
Далее, федеральные нормы конкретизируются органами государственной власти на уровне субъекта РФ, которые разрабатывают местные основы региональной социальной политики, учитывая особенности конкретного региона, устанавливают минимальные социальные стандарты на уровне субъекта РФ, принимают и реализуют собственные социальные программы.
Наконец, наиболее детальная реализация социальной политики осуществляется на муниципальном уровне, где органы муниципальной власти устанавливают конкретные методы, способы и механизмы достижения целей, поставленных в социальной политике федерального и регионального уровня с особенностями реализации каждой конкретной территории муниципалитета. Задачами муниципальных органов власти является непосредственное предоставление социальных услуг населению, в рамках которых возможно обеспечение нормальных условий жизни человека.
Таким образом, следует согласиться с позицией И.И. Овчинникова, что вовлеченность органов муниципальной власти в государственное управление в установленных законодательством пределах не подлежит сомнению. В частности, это применимо и к взаимодействию между государственными и муниципальными органами в социальной сфере. Из чего следует вывод, что муниципальные органы и государственные органы тесно сотрудничают между собой. Однако сотрудничество должно выстраиваться на равноправных отношениях в достижении общей цели при осуществлении своей деятельности по повышению обеспеченности социальных прав граждан.
Примером взаимодействия государственных и муниципальных органов в социальной сфере можно привести опыт в рамках социального обслуживания. Так, Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», которым установлены основы и минимальный стандарт социального обслуживания граждан в РФ.
Далее, на муниципальный уровень передаются отдельные полномочия в некоторых субъектах РФ отдельными законами. Закон Белгородской области от 05.12.2014 г. № 321 «О регулировании отдельных вопросов организации социального обслуживания в Белгородской области»  в значительной степени посвящен правовому регулированию передачи следующих полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере по обеспечению прав граждан на социальное обслуживание органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
Помимо этого, данный закон устанавливает, что органы государственной власти Белгородской области должны обеспечивать финансовое, материальное, организационно-методическое содействие муниципальным органам власти при осуществлении ими полномочий в сфере социального обслуживания граждан.
Другим структурным элементом взаимодействия муниципальных и государственных органов в рамках социальной сферы является институт делегирования полномочий. В данном аспекте, как показывает тщательный анализ актов регионального законодательства, муниципальным образованиям делегируется ряд государственных полномочий, которые реализуется на уровне муниципалитета. Стоит отметить, что правовой институт делегирования полномочий позволил муниципальным образованиям эффективно предоставлять меры социальной поддержки отдельным категориям граждан. В частности, речь идет о ветеранах труда, гражданах пожилого возраста, инвалидах или работниках бюджетных сфер. Что касается конкретных мер социальной поддержки, то в данном случае предоставлялась компенсация стоимости отдельных товаров и услуг, а также денежные выплаты и пособия.
В настоящее время наблюдается тесная взаимосвязь между работниками социальной сферы и муниципальными образованиями в указанной сфере. Во многом это обусловлено тем, что организации социального обслуживания осуществляют фактические полномочия по оказанию мер социальной поддержки на местах, а также координируют данную деятельность и осуществляют управленческие функции. Несколько реже на местном уровне оказывается полный спектр социальных услуг населению, в том числе, по социальному обслуживанию всех видов, включая стационарное и полустационарное социальное обслуживание в соответствии с требованиями соответствующего закона.
Также в рамках данного вопроса стоит акцентировать внимание на том, что в соответствии с ч.5 ст. 20 ФЗ № 131-ФЗ, сегодня на муниципальном уровне оказывается широкий спектр дополнительных мер социальной поддержки населения, а также мер социальной помощи отдельным категориям граждан. Особое место в данном спектре отводится единовременной материальной помощи малообеспеченным, а также неполным и многодетным семьям, семьям, воспитывающим детей-инвалидов, малоимущим семьям и семьям, которые оказались в трудной жизненной ситуации. Отметим, что ФЗ № 442-ФЗ не содержит указания на муниципальные образования и муниципальные учреждения, однако отмечает, что в систему социального обслуживания могут входить не только государственные, но и негосударственные организации. В данном аспекте нельзя не согласиться с точкой зрения, существующей в научной литературе о том, что данное законодательное положение может быть истолковано двояким образом. В частности, с одной стороны законодателем допускается создание муниципальных учреждений в сфере социального обслуживания, а с другой стороны создание учреждений подобного рода запрещается.
Одновременно с этим, система межбюджетных отношений, которая сформировалась в период реформирования данной сферы, и основным элементом которой стал механизм по разграничению полномочий, изначально преследовала иные цели, отличные от финансирования обязательств публичной власти.
Полагаем, что перекладывание социальной нагрузки с муниципального уровня на уровень региональный, само по себе не формирует необходимые гарантии финансирования. Как следствие, финансовая самостоятельность субъектов РФ также является относительной по сравнению с финансовой самостоятельностью муниципальных образований. В свою очередь, возникновение финансовых гарантий тесно взаимосвязано с формированием принципиально нового механизма по межбюджетному финансированию, который базируется на централизации финансовых ресурсов и их дальнейшем перераспределением между субъектами на первоначальном этапе и между муниципальными образованиями впоследствии. Полагаем, что в рамках данного механизма, обязательным источником финансирования расходных обязательств, как регионов, так и муниципалитетов выступают межбюджетные трансферты из вышестоящих бюджетов.
Представляется, что механизм межбюджетного финансирования, сформированный данным образом, стал инструментом практической реализации системы публичной, муниципальной и государственной власти. Получившая общественную поддержку идея государственного финансового обеспечения социальных обязательств «позволила» посредством использования института делегирования встроить местное самоуправление в систему публичной власти на началах административной и финансовой подчиненности, а дополняющего его института добровольного исполнения полномочий – создать видимость свободы компетенционного усмотрения муниципальных образований, сняв с государства ответственность за выполнение ряда социальных обязательств.
Говоря иначе, на современном этапе развития, система публичной власти, которая сочетает в себя конституционные начала дифференциации и единства, порождает неизбежность постановки вопроса относительно формирования принципиально новой системы публичного управления. Отметим, что указанная система не допускает приоритетности императивно-властных способов взаимоотношений, возникающих между муниципальными образованиями и государством и утверждающих начала партнерства между ними на основании публичных интересов.
В связи с этим, конституционное провозглашение Российской Федерации социальным государством не порождает максимальной концентрации социальных полномочий только в руках государства. Как следствие, в данной ситуации ставится вопрос относительно практической реализации единой социальной политики с обязательным использованием организационных и функциональных ресурсов государственной и муниципальной власти, осуществляющей функции социального плана.
Представляется вполне естественным, что без использования потенциала, разработанного муниципальной властью, едва ли возможно создание максимально эффективной системы социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан. Как следствие, на фоне планомерного внедрения современных технологий, деперсонализирующих общение гражданина с публичной властью, обеспечивающих удаленный доступ к получению публичных услуг необходимость индивидуализации при оказании помощи гражданам, не утрачивается. Стоит отметить, что указанная индивидуализация мер социальной защиты обеспечивается именно муниципалитетами, причем на началах единства правового регулирования с обязательным учетом жизненных обстоятельств, в которых оказались получатели социальных услуг. Кроме того, в данном аспекте должны учитываться особенности социально-экономического развития региона, а также объем и характер потребностей граждан и возможности власти по оказанию помощи в их удовлетворении. Это, в свою очередь, ставит вопрос о «возвращении» муниципальным образованиям «собственной» компетенции в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан и сведении к разумному минимуму объема делегированных и добровольно исполняемых полномочий при соблюдении первичности принципа субсидиарности. Давно назревшая проблема финансового обеспечения компетенции, а если точнее – проблема финансовой состоятельности муниципальных образований, нуждается в самостоятельном осмыслении и разрешении.
Таким образом, подводя итог данной работе, следует отметить, что взаимодействие органов государственной и муниципальной власти должно строиться на основе равноправия, партнерства и содействия друг другу при осуществлении своих полномочий в социальной сфере.
Литература:
Конституция Российской Федерации (с изм. от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) [Электронный ресурс]. URL: // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399 (дата обращения: 22.004.2019).
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 22.004.2019).
Федеральный закон от 28.12.2013 №442-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_167365/ (дата обращения: 22.004.2019).
Закон Белгородской области от 05.12.2014 г. №321 (ред. от 24.09.2018) «О регулировании отдельных вопросов организации социального обслуживания в Белгородской области». [Электронный ресурс]. URL: // http://docs.cntd.ru/document/423843847 (дата обращения: 22.004.2019).
Закон Красноярского края от 20 декабря 2005 г. №17-4294 (ред. 11.10.2018) «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований края государственными полномочиями по организации деятельности органов управления системой социальной защиты населения, обеспечивающих решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания населения». [Электронный ресурс]. URL:// http://docs.cntd.ru/document/802054483 (дата обращения: 22.004.2019).
Волгин Н.А. Социальная политика. / Н.А. Волгин. - М.: Из-во РАГС, 2014. - 734 с.Жбанова Е.А. Социальная политика и развитие социального государства / Е.А. Жбанова // Вестник Московского университета им. С.Ю. Витте. Серия 2: Юридические науки, 2017. - № 4 (13). - С. 16-22.
Ковалев В.Н. Социология управления социальной сферой: учебное пособие. / В.Н. Ковалев. М.: Академический проект, 2013. - 240 с.
Овчинников, И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. / И.И. Овчинников [и др.]. М.: Институт государства и права РАН, 2014. - 476 с.Габричидзе, Б.Н. Органы государственной власти в России. Конституционно-правовой аспект / Б.Н. Габричидзе [и др.]. 4-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ, 2016. - 351 с.
Баженова О.И. К проблеме наделения муниципальных образований полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания граждан / О.И. Баженова // Конституционное и муниципальное право, 2014. - № 7. - С. 62 - 68.