Эссе на тему: "ГЧП и концессионные соглашения"

На сегодняшний день экономическая обстановка в нашей стране затрудняет реализацию государством целого ряда социально-экономических функций на макро и микро уровнях. Несмотря на проводимые в стране экономические реформы, продолжительные кризисы и другие негативные экономические явления, предприниматели заинтересованы в поиске объектов инвестирования. В то же время возникает острая необходимость решения большого перечня общественно значимых проблем. К самым распространенным из них относятся вопросы развития транспортной, социальной, энергетической инфраструктур, добычи полезных ископаемых, а также создания объектов здравоохранения, объектов общественного обслуживания населения и ЖКХ. То есть развития тех областей экономики, в которых государство является монополистом.
Актуальность данной темы обусловлена тем, что государственно-частное партнерство и концессия являются механизмами, повышающими эффективность бюджетных расходов и привлекающими частные инвестиции.
В теоретических исследованиях и практике применения правовых норм об инвестиционной деятельности существуют различные концептуальные воззрения на положения государственно-частного партнерства (далее — ГЧП) и концессии. С одной стороны, «государственно-частное партнерство позиционируется как родовое понятие, деятельность, включающая в себя, в том числе, и концессию». С другой стороны, «профильное законодательство предложило принципиально иные отношения государственно-частного партнерства с усилением правового положения публичных субъектов в лице уполномоченных органов исполнительной власти и других новых особенностей, отличных от сложившейся практики многочисленных концессионных соглашений». Следует согласиться с утверждением ученых о том, что соглашение о ГЧП можно рассматривать «в качестве разновидности договорной формы реализации инвестиционного соглашения, обладающего своей собственной сферой применения».
Концессионное соглашение является договором, «в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. К отношениям сторон концессионного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении, если иное не вытекает из настоящего Федерального закона или существа концессионного соглашения». В России это многообразие объясняется различием точек зрения известных теоретиков и практиков на данный тип сотрудничества государства и коммерческого сектора: одни рассматривают концессионное соглашение как лицензию, другие как договор об аренде, третьи как гражданско-правовой договор государства и частного бизнеса. При этом следует учитывать, что концессия - это сложная система взаимоотношений государства и предпринимателя, в основе которой лежит гражданско-правовой характер, а не лицензионный, т.е. разрешительный. В связи с этим под концессией понимают «систему отношений, возникающую между государством и частным бизнесом в целях привлечения инвестиций и эффективного управления государственной (муниципальной) собственностью и деятельностью, составляющей государственную монополию».
В целом концессионные соглашения считаются одной из возможных форм государственно-частного партнерства, его специфичность заключается в сохранении права собственности на объект соглашения. Государственно-частное партнерство (ГЧП) – долговременное взаимовыгодное сотрудничество общественного и частного партнеров (то есть государства и юридического лица или группы юридических лиц), нацеленное на реализацию планов ГЧП для непосредственного достижения задач социально-экономического значения с помощью объединения ресурсов и деления рисков между сторонами в установленных договором пропорциях. Таким образом:
1. Механизм реализации концессии обладает менее широким диапазоном, чем механизм действия ГЧП. Необходимость применения концессионного соглашения определяется следующими плюсами, принадлежащим в равной степени и государственно-частным партнерствам:
- ясность правового режима ввиду наличия законодательства, регулирующего порядок заключения и выполнения концессионных соглашений и ГЧП;
- наличие определенной практики реализации концессионных контрактов на региональном уровне;
- возможность применения отдельных механизмов государственной поддержки и инструментов ГЧП.
Однако, государственно-частное партнерство является более широким понятием, в сравнении с концессионными соглашениями. Концессия, как и любые взаимовыгодные формы взаимоотношений государства и бизнеса (государственные контракты, арендные отношения, лизинг, государственно-частные предприятия, соглашения о разделе продукции) является лишь «подвидом» ГЧП.
2. В процессе реализации проектов ГЧП консолидирует ресурсы сторон, то есть, финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее оговоренных пропорциях. Концессионер же, в свою очередь, создает объект за свой счет, не получая со стороны концедента никакой платы или единого встречного предоставления, а при создании объекта концессионер получает данный объект на определенный срок в целях возмещения своих финансовых затрат на счет использования созданного им объекта. Стороны соглашения в ГЧП представлены публичным партнером, как было сказано ранее, государством, то есть, правительством РФ, исполнительным органом власти и т.д. Частный партнер, в свою очередь, представляет собой российское юридическое лицо, с которым в соответствии с законом заключено соглашение. Относительно сторон концессии было сказано ранее: концендент – государство в лице правительства, исполнительной власти, главы муниципального образования, концессионером выступает предприниматель.
3. К объектам соглашения ГЧП относятся автомобильные дороги, транспорт общественного пользования, морские и речные судна, объекты здравоохранения и социального обслуживания населения (образование, спорт и т.д.). Для концессий список шире. Помимо объектов соглашения ГЧП, к объектам относятся также сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления, объекты ЖКХ, в том числе, объекты тепло-, газо- и энергоснабжения.
4. Элементы соглашения двух этих форм опять же, рознятся: для ГЧП – это строительство (реконструкция) или создание объекта соглашения частным партнером полного или частичного финансирования объекта соглашения. Осуществление частным партнером эксплуатации или технического обслуживания объекта соглашения так же дополняет перечень обязательных элементов. Возникновение у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта в соответствии с законодательством. Для концессий обязательными условиями являются следующие: обязательства концессионера по созданию или реконструкции объекта концессионного соглашения, соблюдение сроков его создания или реконструкции.
5. Срок соглашения различен. Срок действия соглашения о ГЧП устанавливается соглашением, которое заключается не менее чем на три года. Срок действия концессии определяется соответствующим соглашениям, с учетом срока создания или реконструкции объекта, срока окупаемости инвестиций, срока получения концессионером объема валовой выручки, определенных концессионным соглашением, срока исполнения других обязательств концессионера или концедента по концессионному соглашению. Срок контракта может быть продлен, но не более, чем на пять лет.
6. Важное отличие концессии – это более широкий круг субъектов на стороне как публичного, так и частного партнера, например, нет ограничения по участию иностранных юридических лиц, а именно, Федеральным Законом от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ст. 5 установлено, что «не могут являться частными партнерами, а также участвовать на стороне частного партнера следующие юридические лица:
1) государственные и муниципальные унитарные предприятия;
2) государственные и муниципальные учреждения;
3) публично-правовые компании и иные создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов юридические лица;
4) хозяйственные товарищества и общества, хозяйственные партнерства, находящиеся под контролем Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
5) дочерние хозяйственные общества, находящиеся под контролем организаций;
6) некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями в форме фондов;
7) некоммерческие организации, созданные указанными в пунктах 1 - 6 настоящей части организациями в форме фондов».
Важным положительным аспектом ГЧП является возможность инициирования проекта частным партнером. Существенное отличие данного порядка от механизма частной концессионной инициативы заключается в требовании уже на этапе подачи предложения о заключении соглашения представить публичному партнеру выданную частному инициатору банковскую гарантию для обеспечения заключения соглашения в объеме не менее чем 5 % объема прогнозируемого финансирования проекта.
И.Ф. Алиуллов выделяет ряд основных «преимуществ концессионных соглашений: долгосрочный характер концессионных соглашений делает возможным осуществление стратегического планирования деятельности участников концессионного договора; субъекты частного сектора экономики обладают наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных решений; у государства остаётся достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий соглашения, так как оно передаёт концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею». Подавляющее большинство проектов сотрудничества государства и предпринимателей идет по пути концессии, который исследователи считают «наиболее законодательно урегулированным способом, позволяющим участникам партнерства реализовать свой проект. В настоящее время в РФ заключено более 150 тыс. концессионных соглашений на сумму 200 млрд. руб. В регионах РФ реализуется 586 проектов ГЧП».
Опыт реализации концессионного соглашения есть в Волгоградском регионе, где, в 2015 году в конкурсе среди концессионеров, «победила ООО «Концессия водоснабжения», пообещав инвестировать в волгоградский водоканал 58 миллиардов руб. в ближайшие 30 лет. При этом город получит 7 млрд руб. в течение первых 3-х лет. Уже к концу 2015 года т.е., в 1-ый год управления, концессионер по новой технологии, провел работы по замене изношенной водопроводной трубы, не перекапывая улицы. Трубу меняли способом горизонтально направленного бурения, это позволило не мешать автомобилистам, не выкапывая траншею. Это доказывает, что волгоградскими властями был найден не просто современный инвестор, а финансист, применяющий в своей работе новейшие материалы и технологии».
Подводя итог вышесказанному, следует, что проекты государственно-частного партнерства необходимо рассматривать как договорную форму реализации инвестиционных соглашений с участием публично-правового образования. Законодателем проведено четкое разделение ГЧП и концессионных соглашений. Государственно-частное партнерство значительно отличается от концессии по составу субъектов; объектов, в отношении которых возможно заключение партнерского соглашения; требованиям, предъявляемым к ним; по сроку реализации проектов; по видовым особенностям составления и содержания договоров. Договор ГЧП предполагает обязательное определение уполномоченных органов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, механизма реализации частной инициативы. Наиболее существенным аспектом в разграничении ГЧП-соглашения и концессионной формы договора является определение принадлежности права частной собственности на объект соглашения.
Список литературы
I. Нормативно-правовые акты:
1. Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О концессионных соглашениях"// Собрание законодательства Российской Федерации от 25 июля 2005 г. N 30 (часть II) ст. 3126
2. Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации от 20 июля 2015 г. N 29 (часть I) ст. 4350
II. Научные статьи:
3. Алиуллов И.Ф. Потенциал государственно-частного партнерства в развитии экономики субъектов РФ // Актуальные вопросы экономики и современного менеджмента: Сб. науч. трудов по итогам ΙΙΙ международной научно-практической конференции. 2016. С. 68–70.
4. Волошина В.А. Сравнительный анализ государственного-частного партнерства и концессии// экономические науки, №53-2, 2016.- С. 129-134.
5. Киселев Д.Е. Государство и частный бизнес как равноправные партнеры // Социально-экономические и технологические проблемы развития строительного комплекса и жилищно-коммунального хозяйства региона. Сборник трудов конференции. - Волгоград, 24-25 ноября 2006 г. - С. 176-180.
6. Кожаринов А.В., Смирнова А.А., Миловидова Н.А. О развитии законодательной базы государственно-частного партнерства // Символ науки, 2015. № 1–2. С. 51–54.
7. Руденко Татьяна Юрьевна Сравнительный анализ государственно-частного партнерства и концессии как договорных форм реализации инвестиционных соглашений с участием публично-правовых образований // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2018. №2-2.С.95-100
8. Синицына И.И. Понятие и основные элементы государственно- частного партнерства в России// Вестник Коми республиканской академии государственной службы и управления. Серия: Теория и практика управления. 2015. № 15(20). С. 123–127.