Оценка эффективности реализации жилищной политики в регионах России

Переход к рыночной экономики в России повлиял и на жилищную сферу, затрагивая ее материальное составляющее и жилищные отношения. Количество проблем данной сферы велико, а их решение требует координированных действий со стороны всех участников жилищных отношений. Многие научные труды, посвященные жилищной теме, содержат пути решения проблем финансирования жилья и обеспечения его доступности для населения, при этом вне зоны внимания остается деятельность государственного сектора по решению данного вопроса и отсутствие оценки эффективности реализуемой ими жилищной политики. Целью данного исследования является оценка эффективности жилищной политики России, зафиксированной в нормативно-правовых документах, с точки зрения достижимости ее целевых показателей. В ходе работы изучены цели и задачи жилищной политики России, стратегические направления ее развития. Исследована актуальность увеличения эффективности взаимодействия органов жилищной политики на разных уровнях, а так же комплексной оценки состояния жилищного фонда в регионах страны. Оценена эффективность реализации жилищной политики, сделаны выводы о достижении целей и степень выполнимости задач жилищной политики, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития страны. Результаты исследования могут быть полезны и применимы для региональных и федеральных органов управления.
Ключевые слова: региональная экономика, жилищная политика, эффективность политики, жилищный фонд, жилищное строительство, аренда жилья.
Жилищная политика современной России является сложным структурным элементом государственной социально-экономической политики, оказывающей воздействие на социальное, экономическое и политическое развитие страны. В соответствии с Жилищным кодексом РФ одной из основных функций государства является обязанность обеспечения соблюдения жилищных прав граждан. На основании этого, важное значение должно быть отведено оценке эффективности жилищной политики.
В рамках государственного устройства Российской Федерации жилье выступает в качестве объекта социально-экономических и политических отношений в системе «Регион – Федеральный центр». Жилищные условия и являются индикатором развития страны, носителем информации о качестве жизни населения, а так же состоянии экономики и инновационном развитии страны. Оценивая жилищные условия в стране можно сделать вывод об ее политических и экономических возможностях, индивидуальном благосостоянии населения и государственном финансировании социальной сферы в части жилищных условий. На региональном уровне политические решения в жилищной сфере получают конкретную реализацию, и особенно тесно данная связь проявляется с показателями инновационного потенциала региона. На основании этого можно говорить об актуальности оценки эффективности жилищной политики страны.
На сегодняшний день жилищная политика в России осуществляется на основании «Прогноза долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года», утвержденной Минэкономразвитием в марте 2013 года, а так же на основании стратегий социально-экономического развития отдельных регионов, разработанных до 2024, 2025 и 2030 годов.
В современных российских научных трудах, касающихся жилищной сферы, особое внимание уделено проблемам разработки моделей распределения жилищного фонда среди населения, оценке доступности жилья и развития рынка недвижимости. Глазунов С. в своей работе «Жилищный вопрос России» указывает на неэффективность функционирования ЖКХ и предлагает развитие жилищного строительства по трем направлениям:
- строительство индивидуальных домов;
- домов для коммерческой аренды;
- муниципальных арендных домов. [1]
Хачатрян С. в своей работе обращает внимание на то, что на сегодняшний день основной проблемой в России является малодоступность жилья для населения. На основании этого он предлагает рассматривать показатель доступности жилищного фонда и изучать в основном развитие социального жилищного фонда. [7]
Оценка доступности жилья является так же актуальной темой в работах Стерника Г.М. и Стерника С. Г.. Они предлагают для оценки доступности жилья применять методику, позволяющую расширить анализ состояния проблемы. Расширение анализа обеспечивается при помощи показателей, делающих возможных дифференциацию расчетов по доходам населения, по характеристикам объектов, а так же за счет определения доли населения, которой доступно жилье. [6]Проблемы жилищной сферы так же рассматриваются и европейскими исследованиями, но применимо уже к их странам. В то же время они отмечают, что почти все страны сталкиваются с одной стороны с перегруженностью территорий жилищным фондом, а с другой – недостатком жилья.
Обзор литературы на данную тему позволил подтвердить актуальность исследования эффективности жилищной политики в России и его теоретическую практическую значимость, а так же позволил определить цель, объекты и методы исследования.
Целью исследования выступает оценка эффективности жилищной политики России на сегодняшний день и оценка достижимости поставленных целей и выполнимости задач, на основании достигнутых к сегодняшнему моменту результатов по «Прогнозу долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года». Место жилищной политики определяется как количественными, так и качественными показателями. Среди качественным показателей можно выделить взаимодействие органов жилищной политики на разных уровнях государственного управления. Недовольство среди население усиливается в связи с наиболее частым на сегодняшний день явлением – бездействием органов государственного управления, занимающихся реализацией жилищной политики.
Главным документом в жилищной сфере выступает Жилищный кодекс, в котором нет упоминания о жилищной политике государственных органов управления. Само по себе понятие «жилищная политика» отсутствует в данном кодексе, а так же не прописаны стратегически важные задачи в жилищной сфере.
В то же время указанный нормативно-правовой документ содержит полномочия органов различных уровней власти в сфере жилищного устройства. Приоритетными задачами жилищной политики согласно «Прогнозу долгосрочного …» являются повышение доступности жилья для населения и уровня комфорта жилищного фонда, обеспечение равенства спроса и предложения на рынке недвижимости. Для повышения доступности жилья должны реализовываться различные механизмы содействия населению в решении жилищных вопросов. [4]
В то же время принципы современной государственной жилищной политики находятся в условиях колебаний и не утверждены федеральными законами, что является одной из проблем в достижении эффективного функционирования государственных органов жилищной сферы.
Рассмотрим структуру органов управления в жилищной сфере на рисунке 1.
Рис. 1. – Структура государственных органов власти, занимающихся жилищной политикой РФ
На федеральном уровне ответственным за осуществление задач и целей жилищной политики является Министерство строительства и ЖКХ РФ, организованное указом Президента РФ 01.10.2013 г.. На него возложена ответственность за разработку нормативно-правовых актов в сфере жилищной политики, управление государственным имуществом и контроль деятельности подведомственных организаций. [2]На региональном уровне ответственными за жилищную сферу являются жилищные органы управления. Они отвечают за постановку на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, выдают ордера на вселение в жилье.
На муниципальном уровне ответственными являются специальные управления жилищного хозяйства. Их главной целью выступает организация безопасной эксплуатации жилья и жилищного хозяйства на подведомственных им территориях. На данном уровне деятельность осуществляют жилищные и коммунальные органы, координирующие деятельность коммунальных служб и контроль строительных работ.
Реализация эффективной жилищной политики в России возможна лишь на базе слаженной и гармоничной координации органов федеральной, региональной и муниципальной власти. Из-за многократных изменений организационной структуры органов, ответственных за реализацию жилищной политики, сложно выстроить единую систему целей и задач жилищной сферы и обеспечить их последовательную реализацию.
Задачи и цели жилищной политики постоянно изменяются по распоряжениям Правительства РФ. На сегодняшний день главной целью жилищной политики выступает обеспечение граждан доступным жильем и соответствия объема комфортного жилищного фонда потребностям населения.
Ранее был принят документ «Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года». С наступлением 2020 года прописанные в данном документе цели и задачи жилищной политики должны были быть достигнуты. Посмотрим, какова ситуация на сегодняшний момент на самом деле, достигнуты ли прописанные в данной Концепции задачи и цели.
Ориентиром в данном документы выступал объем ввода жилья на уровне 140-150 млн. кв. м. в год. [3] На рисунке 2 представим динамику объемов ввода жилья в РФ за 2013-2018 гг.
Рис. 2. – Объем ввода жилья в РФ за 2013-2018 гг.
Мы видим, что в период с 2014 по 2017 года наблюдается спад объема ввода жилья в РФ. Данное снижение можно объяснить тем, что с 2014 года Россия в силу введения санкций со стороны ЕС и США столкнулась с экономическим кризисом, когда многие строительные объекты были приостановлены из-за финансовых трудностей и трудностей с поставкой сырья и оборудования, ввозимого из-за рубежа. С 2017 года экономика страны постепенно стала выходить из сложившегося кризиса, адаптировалась к санкционным условиям, наладила связи с другими странами, не вводящими санкций против нее, реализовала политику импорто-замещения. Все это способствовало росту объема вводимого жилья, начиная с 2017 года.
К 2020 году при неизменности социально-экономических и политических условий объем ввода должен так же увеличиваться. Дать точную оценку на сегодняшний день невозможно, поскольку показатели 2019 года еще не опубликованы органами статистики.
В то же время по графику мы видим, что запланированную отметку в 140-150 млн. кв. м. объем вводимого жилья так и не достиг. Основными причинами такого отклонения от поставленной в плане величины можно считать снижение доходов населения, а так же нежелание населения участвовать в долевом строительстве, связанное с участившимися случаями обмана со стороны застройщиков. Люди боятся вкладывать свои деньги в строящиеся объекты из-за законодательной незащищенности, высоких рисков. В то же время Правительство РФ старается урегулировать данный вопрос, упраздняя долевое строение за счет средств дольщиков, переводя их в сферу банковских кредитов. Для увеличения объемов строительства следует увеличить поток инвестиций в отрасль строительства жилых помещений. На рисунке 3 рассмотрим взаимосвязь инвестиций, числа строительных организаций и объема работ в жилищной сфере.
Рис. 3. – Сопоставление индексов роста числа строительных организаций, объема строительных работ и инвестиций за 2001-2018 гг.
По данным рисунка 3 мы видим тесную связь: объем инвестиций влияет на объем строительных работ. Инвестиции в основном направляются на увеличение, модернизацию и обновление основных средств строительных компаний. Как мы видим, индекс роста числа строительных организаций так же зависит от инвестиций в отрасль. Чем больше инвестиций в данную отрасль, тем больше строительных организаций.
Во времена экономических кризисов 2008 и 2015 годов мы видим резкий спад инвестиций в строительную отрасль. В связи с этим снижается рост числа строительных организаций, поскольку без должных инвестиций во времена кризиса не многие из них способны удержать свои позиции в отрасли. Многие строительные организации ликвидируются из-за отсутствия инвестиций и снижения объема работ, другие – переквалифицируются в другие отрасли. Основной рост инвестиций в последние годы пришелся на 2016 год, когда экономика страны постепенно стала выходить из кризиса. В 2017 и 2018 годах мы видим стабильную ситуацию по всем трем показателям.
Анализ динамики роста средней стоимости 1 кв. м. жилья на первичном и вторичном рынках жилья позволяет сделать вывод о том, что цены постепенно увеличиваются. В то же время рост доходов населения не успевает за данными ценами, что приводит к тому, многие жители страны не могут позволить себе купить жилье за ту или иную цену. Разрыв между ценами на жилье и доходами населения указывает на финансовую невозможность приобретения квартир или домов для населения.
Рис. 4. – Динамика цен за 1 кв. м. жилья на первичном и вторичном рынке жилья за 2016 – 2019 гг.
В последние годы так же наблюдается увеличение в сфере ипотечного кредитования, что является последствием финансового кризиса, связанного с введением санкций со стороны стран ЕС и США. У населения нет собственных доходов для покупки жилья, поэтому они прибегают к кредитованию.
Рис. 5. – Динамика ипотечного кредитования в 2012-2019 гг.
Начиная с 2017 года мы видим увеличение объема предоставленных ипотечных кредитов. На 1 января 2019 года оно достигло своего пика по сравнению с другими годами. Резкий спад объемов кредитования в 2016 году вызван нестабильностью национальной валюты и экономической ситуации в стране. Многие эксперты считают, что важной датой, повлиявшей на такое положение дел в стран, является 16.12.2014 года, когда рубль упал по отношению к доллару и евро. Эта дата считается началом финансового, экономического и валютного кризиса в России. Из-за сложившейся ситуации в стране население стало более осторожно подходить к кредитованию своих покупок, а особенно жилья. На основании этого следует развивать другие формы использования жилищного фонда, не подразумевающего приобретения жилья в собственность. Такая идея прописана в одной из целей развития жилищного строительства и подразумевает под собой наем жилья социального использования, коммерческую и некоммерческую аренду.
Особенностью России в отличии от других стран является то, что в нашей стране не сложился полноценный рынок аренды жилья, а большинство квартир сдается нелегально.[5] В связи с этим в России нет официальной статистики, касающейся объемов аренды жилищного фонда, что затрудняет оценку потребности в жилищном обеспечении.
В России неразвитость рынка аренды жилья выступает следствием пропаганды жилищной политики. Долгое время она была направлена на приобретение жилья в собственность, а вопросы создания рынка аренды жилья не затрагивались. На сегодняшний день в условиях, когда аренда выступает возможной формой использования жилищного фонда, возникает потребность в развитии арендного рынка. На сегодняшний день аренда жилья распространена по большей части в крупных городах, а ее объем не превышает 4% от общего объема жилых площадей.
Рис. 7. Текущие жилищные условия населения России по данным официальной статистики
Рынок коммерческой аренды в основном занят арендодателями в лице частных лиц. Их доля на рынке аренды составляет около 90%. Коммерческая аренда жилья у юридических лиц практически не развита. Социальная аренда в России подразумевает жилье, построенное при помощи поддержки государства, сдающееся на особых условиях уровня арендной платы и прав жильцов.
Анализ рынка аренды жилья позволяет сделать вывод о том, что для обеспечения долгосрочных арендных отношений следует детально проработать и урегулировать на уровне закона сферу отношений между арендодателем и арендаторами.
Помимо ввода новых жилых домов жилищная политика так же настроена на капитальный ремонт многоквартирных домов, снос ветхого и аварийного жилья. В статистических данных количество ветхого и аварийного жилья указывается в виде доли от общей площади функционирующего жилья. Это затрудняет сравнение и анализ данных показателей. В то же время по многочисленным источникам можно сделать вывод о том, что большой процент населения живет в ветхом и аварийном жилье, нуждаясь в переселении в нормальное жилье.
Результаты исследования
Проведенное на основании анализа количественных статистических показателей и качества взаимодействия органов жилищной политики позволило выявить особенности реализации политики жилищной сферы в России.
На сегодняшний день термин «жилищная политика» в России отсутствует на законодательном уровне. До 2020 года действующим документом федерального уровня являлась «Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года». На сегодняшний день документом в сфере жилищной политики выступает «Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года».
Структура государственных органов, ответственных за жилищную сферу, непостоянна. Она очень часто меняется, переформируется. Данные изменения осложняют реализацию важных мер по улучшению жилищных условий населения страны, а так же не позволяют поставить единые цели и задачи в сфере жилищной политики.
Как мы видим из проведенных анализов, объем вводимого жилья не достиг запланированного значения. Большая часть населения нуждается в улучшении жилищных условий, в переселении из ветхого и аварийного жилья. Недостаточно внимания уделяется рынку аренды жилья, что могло бы в некоторой степени решить жилищные проблемы многих граждан. Все это сказывается на достижении запланированных целей.
Обобщая выводы, можно сказать о том, что осуществление жилищной политики и работа государственных органов в данном направлении является недостаточно эффективной, а планирование и исполнение планов нуждаются в корректировках.
Анализ текущего состояния жилищного фонда позволил сделать вывод о несостоятельности стратегического планирования показателей в России из-за недостижимости поставленных целей и задач.
Для улучшения данной ситуации требуется разработка комплекса мер, направленных на установление тесной связи между органами власти разных уровней, пересмотр и разработка нормативно-правовой базы, касающейся жилищной сферы, а так же направление мер на улучшение количественных показателей. Литература:
1. Глазунов, С.Н., Самошин, В.С. Жилищный вопрос в России // М.: Изд-во «Омега-Л. 2017. Т. 112.
2. Постановление Правительства РФ от 18.11.2013 N 1038 (ред. от 23.12.2016) «О Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации») (с изм. и доп., вступ. в силу с 04.01.2017)
3. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»
4. "Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года" (разработан Минэкономразвития России)
5. Серебрякова Е. Каждый пятый россиянин думает об аренде жилья // Экономика и жизнь. 2016. № 46(9662)
6. Стерник Г.М., Стерник С.Г., Апальков А.А. Новая методика оценки доступности жилья для населения // Урбанистика и рынок недвижимости. 2015. № 2. Т. 16. С. 17.
7. Хачатрян С.Р. Методы измерения и моделирования процессов расширения социальной доступности улучшения жилищных условий населения // Аудит и финансовый анализ. 2017. №. 3. С. 95-105.