Правовое регулирование деятельности депутатских фракций в представительных органах муниципальных образований

Аннотация: в данной статье рассмотрены правовые основы организации местного самоуправления в Российской Федерации через определение роли представительных органов муниципальных образований, а также особенностей правового регулирования деятельности депутатских фракций в указанных органах местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, представительный орган власти, депутатская фракция.
Местное самоуправление в Российской Федерации является одной из основ конституционного строя, которая признается и гарантируется на всей территории Российской Федерации. Федеральное устройство государства предопределяет необходимость наличия власти на местах с целью более точечного разрешения важных для граждан вопросов, имеющих значение только для небольшой территории страны и проживающих на ней лиц.
Основу местного самоуправления составляют представительные органы власти, которые действуют не только в качестве органа, реализующего те или иные властные полномочия, но и как некоторый объединяющий центр, позволяющий организовать население того или иного муниципального образования для принятия ими управленческих решений, исходя из собственных интересов.
В системе органов местного самоуправления именно представительные органы занимают особую, наиболее важную роль. Такой вывод можно сделать на основании анализа текста части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, где определено, что местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного самоуправления. Примечательно, что все иные органы, например, исполнительные, сразу же отнесены к категории «другие органы местного самоуправления» и не получают особого внимания в тексте Конституции РФ.
Важно отметить, что общие положения федерального законодательства, регулирующие представительные органы местного самоуправления содержатся в основном в тексте Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления), а наиболее детальные положения отражены в актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В статье 35 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления определено, что представительные органы муниципального образования формируются путем проведения муниципальных выборов, на которых избираются депутаты представительного органа. После проведения выборов избранные депутаты в рамках представительного органа входят в депутатские объединения, которые в соответствии со статьей 35.1 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления именуются как «фракции».
Фракцией (нем. fraktion) в общем смысле слова называется некоторая группа политиков, имеющих сходные политические взгляды, и образуемая в рамках более широкой организации. Исходя из этого, под депутатской фракцией понимается депутатское объединение, которое формируется, базируясь на некотором избирательном объединении, выбранным в состав представительного органа власти. Основная цель объединения депутатов во фракцию – это координация своих действий, предпринимаемых для реализации той или иной единой для них политической линии.
В научном сообществе обсуждается важнейшая проблема, связанная с деятельностью депутатских фракций в представительном органе муниципального образования: могут ли депутаты представительного органа продвигать интересы отдельных политических партий, а не действовать в интересах населения муниципального образования? Законодательство пока не дает ответа на данный вопрос, однако несложно заметить, что такое положение вещей дает возможность возникновения случаев коррупции или конфликта интересов среди депутатов представительного органа муниципального образования.
Важное значение в вопросе правового регулирования деятельности депутатских фракций представительного органа муниципального образования необходимо уделить правовой природе тех актов, которые определяют порядок их деятельности. Согласно части 2 статьи 35.1 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления такими актами могут выступать закон субъекта Российской Федерации и (или) регламент либо иной акт представительного органа муниципального образования.
В данном контексте представляется разумной позиция Е.Г. Конышевой, которая отмечает, что установленный федеральным законом порядок регламентации деятельности депутатских фракций с помощью закона субъекта Федерации и (или) муниципального акта представляет собой пример чрезмерной правовой регламентации отдельного института и не может быть назван согласованным с принципом организационной самостоятельности органов местного самоуправления. Возможно, регламентирование такого узкого и специфичного вопроса как правовое регулирование деятельности депутатских фракций, действительно, было бы более целесообразно отдать на откуп местным властям.
Однако некоторые субъекты федерации успешно реализовали право, закрепленное для них в части 2 статьи 35.1 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления. Так, в Брянской области был принят Закон Брянской области «О порядке деятельности фракций в представительном органе муниципального образования в Брянской области» от 26.07.2012г. Автором данной статьи предлагается рассмотреть специфику правового регулирования деятельности депутатских фракций в представительном органе муниципального образования на примере указанного выше нормативного акта.
Основная часть закона Брянской области посвящена регулированию условий существования депутатских фракций в рамках представительного органа, например, в тексте Закона содержится указание на то, что депутат, избранный в составе муниципального списка кандидатов, выдвинутого политической партией, не вправе выйти из фракции, в которой он состоит.
Кроме того, предусматривается также то, что при создании фракции необходимо пройти определенную процедуру регистрации, предварительно создав основной документ фракции – положение о фракции. Порядок регистрации фракции достаточно прост: необходимо подать документы о создании фракции на имя руководителя представительного органа муниципального образования, который должен одобрить такое создание и проинформировать депутатов о создании депутатских фракций и об изменениях в их составе.
Более подробная регламентация деятельности депутатских фракций содержится в регламенте представительного органа муниципального образования, в рамках которого эти фракции были созданы. Рассмотрим для примера Регламент Совета местного самоуправления Терского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики. В указанном муниципальном акте более подробно определены вопросы, связанные с требованиям к лицам, входящим в депутатские фракции, а также с регистрацией фракции в представительном органе. Однако в этом акте отражены также и права депутатского объединения: право проводить обмен мнениями, предлагать проекты решений по всем вопросам, относящимся к ведению Совета местного самоуправления; право требовать по вопросам повестки дня заседания сессии Совета местного самоуправления предоставления слова депутатам, входящим в состав фракций (групп).
Таким образом, деятельность депутатских фракций (объединений) может быть регламентирована на нескольких уровнях законодательного регулирования: федеральном, уровне субъекта федерации, местном. Существующая система правового регулирования позволяет депутатам сделать механизм деятельности фракций более понятным и отвечающим интересам местного населения.
Список литературы:
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.
Закон Брянской области «О порядке деятельности фракций в представительном органе муниципального образования в Брянской области». Принят Брянской областной Думой 26 июля 2012 года. // Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/974022922. – Загл. с экрана.
Регламент Совета местного самоуправления Терского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики. Утвержден Решением Совета местного самоуправления Терского муниципального от 28 апреля 2008 года № 4. // Режим доступа: https://te.adm-kbr.ru/index.php/sovet-mestnogo-samoupravleniya-munitsipalnogo-obrazovaniya/reglament-predstavitelnogo-organa. – Загл. с экрана.
Акимова, С.А., Егоров, С.А. Представительные органы муниципальных образований России и особенности их формирования / С.А. Акимова, С.А. Егоров // Международный журнал конституционного и государственного права. 2016. № 1. С. 126-127. Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=26935374. – Загл. с экрана.
Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) (под ред. Л.П. Жуковской) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
Конышева, Е.Г. Больше прав на места! / Е.Г. Конышева // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2015. № 1. С. 326. Режим доступа: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=23719931. – Загл. с экрана.