Правотворчество 4

Предыдущий | Оглавление | Следующий

Лекция 13. ПРАВОТВОРЧЕСТВО

В. К. Бабаев

1. Правотворчество: понятие, принципы, виды, функции.

2. Нормативно-правовые акты и их виды.

3. Законы.

4. Подзаконные нормативные акты.

5. Действие нормативно-правовых актов во времени, в пространстве и по лицам.

6. Кодификация и систематизация нормативно-правовых актов.

1. ПРАВОТВОРЧЕСТВО: ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ, ВИДЫ, ФУНКЦИИ

Ведущее место среди источников современного российского права занимают нормативно-правовые акты — акты государственных органов, содержащие юридические нормы. Они являются результатом правотворчества. Правотворчество — составная часть более широкого процесса — правообразования.

Правообразование — относительно длительный по времени процесс формирования и оформления юридической нормы. Он начинается с анализа социальной ситуации, осознания необходимости ее правового урегулирования, общего представления о юридическом предписании, которое следует издать, и заканчивается разработкой и принятием юридической нормы. Последний этап правообразования и есть правотворчество.

Правотворчество — это деятельность государственных органов (в случае референдума — всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых актов.

К правотворческой деятельности, наряду с приняти-

Правотворчество_305

ем новых юридических норм, относятся также отмена и изменение устаревших нормативно-правовых предписаний. Правотворчество представляет собой деятельность активную, государственную по своему характеру. Она была, есть и всегда будет важнейшим средством управления обществом и непосредственно связана с типом государства, его формой, механизмом и функциями.

Уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативно-правовых актов, — это показатель цивилизованности и демократии общества. Посредством правотворчества нормы естественного права облекаются в форму нормативно-правовых актов и становятся положительным правом, т.е. правом, существующим в виде законодательства.

Процедура возведения норм и принципов естественного права, социальных потребностей и интересов граждан в закон составляет содержание правотворчества. Правотворческий процесс основывается на определенных принципах — основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает его качество и эффективность. Основными принципами правотворчества в нашем государстве выступают следующие.

[А] Народный характер правотворчества.

Государство, стремящееся стать правовым, в своей законодательной деятельности должно быть тесно связано со своим народом, с самыми широкими слоями населения. «К основным законам демократии принадлежит и тот, в силу которого власть издавать законы должна принадлежать народу», — заметил еще в середине восемнадцатого века французский просветитель, правовед, философ и писатель Ш. Монтескье[1].

Народный характер правотворчества проявляется в том, что, во-первых, законодательные органы состоят из народных депутатов, представляющих население; во-вторых, все субъекты правотворческой деятельности в своих нормативно-правовых актах выражают интересы граждан.

Является ли народным по своему характеру право-

306_В. К. Бабаев

творчество в современном российском государстве? Вряд ли. Этому пока препятствовало «удвоение» высших представительных органов, занимавшихся законотворчеством (Съезд народных депутатов и Верховный Совет), громадный по численности депутатский корпус[2], некомпетентность депутатов, нередко предпринимающих «кавалерийские атаки» на законопроекты, фиктивность (в связи с организационно-техническими трудностями) права отзыва депутата. Нельзя упускать из виду и особенности переходного к новому состоянию общества периода, когда для достижения перспективных целей издаются нормативно-правовые акты не улучшающие, а ухудшающие нынешнее социальное положение людей.

[Б] Демократизм правотворчества.

Он проявляется в демократической процедуре разработки и принятия акта самим представительным органом, а также в широком привлечении граждан к правотворческой деятельности. Парламент Российской Федерации, в отличие от высшего представительного органа бывшего Союза, стал постоянно действующим законодательным органом. Иной стала также процедура разработки и принятия законопроектов: она стала более обстоятельной и гласной.

Получает распространение практика всенародного обсуждения законопроектов. Они обсуждаются в трудовых коллективах, на конференциях, семинарах, к этому широко привлекаются печать, телевидение, радио. Многие граждане, в том числе юристы-ученые и практики, высказывают свои личные суждения по законопроектам и адресуют их правотворческим органам. Публикуются законопроекты в центральных и местных периодических изданиях. Поступившие при обсуждении проекта замечания и предложения анализируются правотворческим органом, и в подготавливаемый акт вносятся необходимые изменения. Исправленный и дополненный законопроект выносится на рассмотрение правотворческого органа.

Правотворнество_307

Наиболее важные законопроекты могут выноситься на всенародное голосование (референдум), что является наиболее ярким проявлением демократизма правотворчества.

[В] Научный характер правотворчества и его связь с правоприменительной практикой.

Правотворческие органы при разработке и издании юридических норм изучают социально-экономическую и иную ситуацию, объективные потребности развития, необходимость и целесообразность юридического урегулирования общественных отношений. Только в этом случае правовые нормы будут научно обоснованными, а потому эффективными.

Требование научности к правотворчеству особенно возрастает в наши дни, когда перспективы развития рыночных, национальных, государственных, социально-бытовых отношений четко не определены и в правовом урегулировании их приходится идти на ощупь. В этих условиях исключительно большую пользу могли бы принести социально-правовой эксперимент и планирование законотворческой деятельности.

Социально-правовой эксперимент — это создание определенной социальной ситуации локального масштаба, в которой анализируется действие специально разработанного для нее нормативно-правового акта (или их совокупности). Его цель — определить, какие юридические нормы необходимы для новых условий и как они будут действовать.

Социально-правовой эксперимент позволяет своевременно выявить недостатки юридических норм, скорректировать их и тем самым избежать просчетов в процессе дальнейшего правового регулирования общественных отношений. Нынешний законодатель, к сожалению, не пользуется социально-правовым экспериментом. Экспериментальным полигоном стала вся Россия. Отсюда столь болезненны и допускаемые органами власти и управления ошибки в процессе перехода к рыночным отношениям.

Значительно повысило бы научный характер право-творчества и планирование законодательной работы. Не может быть научно обоснованным и продуманным законодательный акт, решение о принятии которого

308В. К. Бабаев

созрело скоропалительно, например, при утверждении повестки работы представительного органа.

Правотворчество должно быть тесно связано с правоприменительной практикой. Именно она дает возможность судить о качестве и эффективности принятых нормативно-правовых актов, информирует о необходимости их изменения или отмены. Тем самым корректируется и совершенствуется работа правотворческих органов.

[Г] Законность правотворчеспгва.

Она выражается в том, что все действия субъектов правотворчества по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должны основываться на законах и прежде всего на Конституции. Законность правотворчества предполагает скрупулезное соблюдение регламента законодательных органов, процедуры обсуждения, порядка опубликования нормативно-правовых актов.

Законность правотворчества проявляется также в строгой иерархии принимаемых нормативно-правовых актов: каждый вновь принятый акт должен согласовываться с ранее принятыми либо вносить в них прямые изменения; акт нижестоящего правотворческого органа не должен противоречить акту вышестоящего правотворческого органа. В условиях «войны законов», неоправданной и незаконной правотворческой деятельности некоторых субъектов Российской Федерации последнее требование соблюдается далеко не всегда.

Субъектами правотворчества выступают: народ, государственные органы (органы власти и управления), должностные лица. В зависимости от этого следует различать следующие виды правотворчества.

[1] Непосредственное правотворчество народа.

Наиболее ярким его проявлением является референдум — всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. Как вид правотворчества референдум представляет собой непосредственное волеизъявление народа по установлению правовых норм. Именно поэтому результаты референдума не подлежат какому-либо утверждению органами государственной власти и вступают в силу в день опубликования, если в самом решении референ-

Правотворчество_309

дума не предусмотрен иной срок (ст. 36 российского Закона о референдуме). Нормативные акты, принятые путем референдума, обладают, как и законы, высшей юридической силой.

Референдум может быть эффективной разновидностью правотворчества. Он позволяет прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового урегулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять по нему окончательное решение. Однако референдум — весьма дорогостоящая процедура, требующая больших организационно-технических затрат. Проводиться ежемесячно или ежеквартально он не может. К тому же ему присущи и недостатки, отмеченные в десятой лекции настоящего курса.

[2] Правотворчество государственных органов.

Это основной вид правотворчества. Им занимаются практически все государственные органы, каждый на своем уровне. Уровень и объем полномочий государственного органа определяют соответственно и юридическую силу принимаемого им нормативно-правового акта.

[3] Правотворчество должностных лиц.

В современном российском законодательстве нет универсального определения должностного лица, которое бы в полной мере отражало правовой статус руководящих работников государственных и негосударственных организаций. Определение же должностного лица в ныне действующем уголовном законодательстве явно устарело и к тому же имеет узкое целевое назначение — определить круг лиц, подлежащих уголовной ответственности за должностные преступления.

Представляется, что должностное лицо — это гражданин, занимающий определенную должность в органах государственной власти, управления либо в негосударственной организации, наделенный правом принимать для осуществления возложенных на него функций правовые акты и обеспечивать их реализацию.

Полномочия руководителей негосударственных организаций (хозяйственных, коммерческих, творческих и пр.) по принятию и реализации правовых актов

310В. К. Бабаев

вытекают из трудового, гражданского, финансового и другого отраслевого законодательства.

Правотворчеством является лишь деятельность должностных лиц по подготовке и принятию нормативно-правовых актов. Их правоприменительные акты к правотворчеству, естественно, отношения не имеют.

Должностными лицами являются: министры, руководители управлений, отделов, предприятий, учреждений, негосударственных организаций, депутаты и т.д. Высшим должностным лицом в нашем государстве является Президент (ст. 1 Закона о Президенте).

В процессе правотворчества реализуются следующие функции: обновление законодательства, т.е. издание новых нормативно-правовых актов; устранение (отмена) устаревших юридических норм; восполнение пробелов в праве. Реализация этих функций позволяет решить задачу совершенствования российского законодательства.

Предыдущий | Оглавление | Следующий

[1] 1 Монтескье Ш. Л. О духе законов. СПб., 1900. С. 17

[2] Как не вспомнить в этой связи один из законов Паркинсона: «... количество служащих и объем работы совершенно не связаны между собой» (Паркинсон С. Н. Законы Паркинсона. М., 1989. С. 12).