Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)

ДанилаБочкарев

Organization for Security and Cooperation in Europe, OSCE –уникальныйрегиональныйфорум, объединяющийСША, Канаду, практическивсеевропейскиестраныибывшиесоветскиереспублики, до 1994 известныйкакСовещаниепобезопасностиисотрудничествувЕвропе (СБСЕ).

ОтСБСЕкОБСЕ

ПредтечейОБСЕкаксобственномеждународнойорганизациибылоСовещаниепобезопасностиисотрудничествувЕвропе, созванноев 1973 поинициативеСССРдляпреодолениянапряженностивотношенияхмеждуВостокомиЗападом. ВегоработеучаствовалиСША, Канадаибольшинствоевропейскихгосударствсразличнымиполитическими, экономическимиисоциальнымисистемами. Основнаяцельстран-участницзаключаласьвукреплениимеждународнойразрядкиистабильностинаевропейскомконтиненте, развитиивзаимопониманиямеждународамииустановлениимеждународныхчастныхконтактоввобластикультуры. НаБудапештскомсаммитеСБСЕв 1994 былоприняторешениеопереименованииСБСЕвОБСЕ. Такимобразом, ОБСЕявиласьлогическимпродолжениемСБСЕ. ПоэтомувпублицистикеинаучнойлитературечастопишутСБСЕ/ОБСЕкакдваорганическидополняющихдругдругаявлениявмеждународныхотношениях.

Значимость

ПолитическаязначимостьОБСЕзаключаетсяпреждевсеговееуникальностипосравнениюсдругимимеждународнымиправительственнымиорганизациямивЕвропе. Этопрактическиединственнаяевропейскаяорганизациявсферебезопасности, непосредственнозанимающаясяраннимпредупреждением, урегулированиемконфликтовипослекризиснымвосстановлениемвкризисныхрегионах, атакжепревентивнойдипломатией, наблюдениемзавыборами, экологическойбезопасностьювЕвропе.

ОсновополагающимдокументомСБСЕ/ОБСЕявляетсяХельсинскийЗаключительныйАкт, подписанный 1 августа 1975 СССР, США, Канадаи 33 европейскимигосударствами. Этотдокументбылпризванзакрепитьсложившийся«статус-кво»наевропейскомконтинентеипродолжитьдальнейшеедвижениепопутиразрядкинапряженностивотношенияхмеждуЗападомиВостоком. Онсодержалбазовыепринципы, определяющиенормывзаимоотношенияисотрудничествастран-участницисостоялизтрехразделов (илитрех«корзин»), соответствовавшихчислуосновныхзадачСовещания.

Первая«корзина»касаласьобщихвопросов, связанныхспроблемамиевропейскойбезопасности. Вторая«корзина»посвящаласьвопросамэкономического, научно-техническогосотрудничестваикооперациивобластиэкологииисохраненияокружающейсреды. Третьявключалагуманитарныевопросыипроблемузащитыправчеловека (VII, VIII и XI принципы). ОнавызываланаибольшеесопротивлениесостороныСССР, таккактакаяпостановкапроблемыпереводилаидеологическийконфликтмеждудвумяблокамивсовершенноинуюплоскость. Вопросзащитыполитическихправисвободгражданявлялся«слабымзвеном»советскойсистемы, иподписаниеХельсинскогоАктасталомеждународнымпризнанием, хотятакинереализованнымнапрактике, праванасуществованиедиссидентскогодвиженияиполитическойоппозициивСССР. ПозжеэтобылонеразиспользованоамериканскимруководствомдляоказаниядипломатическогодавлениянаСССР. Помнениюмногиханалитиков, принятиеЗаключительногоАктанетолькосимволизировалоэпоху«разрядки», нотакжепривелок«реидеологизации»противостояниямеждуВостокомиЗападом, переведяеговплоскостьсоблюденияправчеловека. Темнеменее, самфактсозываСовещанияспособствовалпреодолениюнапряженностивСтаромСветеиустановлениярежимаотносительносвободногообменаидеями, информацией, атакжесвободногоперемещениялюдей. Хельсинскийакттакжесталосновойдляпринятиявсехпоследующихбазовыхдокументовэтойорганизации.

ОтличительнойчертойСБСЕ/ОБСЕявляетсяуниверсальныйхарактерэтойорганизации: ееучастникамисталинетолькопрактическивсеевропейскиегосударства, ноиСССР, СШАиКанада, аосновныебазовыеположенияСовещания/ОрганизациинацеленынаобеспечениебезопасностивЕвропе. Вполнеочевидно, чтовсеобщийхарактерСБСЕ/ОБСЕтакжеобеспечивалсяпроцедурнымиправилами, аименно: принципомконсенсусаприпринятиирешенийипринципомравенствастран-участников. ЗаключительныйАктрассматривалсятакжекакдокументальноеподтверждениесложившегосябалансасилдвухвоенно-политическихблоков (НАТОиОВД) инеприсоединившихсястран.

ПослераспадаСССРизавершенияидеологическогопротивостояниямеждуЗападомиВостокомбывшиепротивникипредпринялипопыткупревратитьСБСЕ (азатемиОБСЕ) вобщеевропейскуюорганизацию, занимающуюсяподдержаниембезопасностивЕвропе, урегулированиемконфликтов, выработкойновыхсоглашенийпоконтролюзавооружениями, равнокакимерамипоукреплениюдоверияввоеннойобласти. ИменновэтовремябыливыработаныиподписанытакиеключевыедокументыкакПарижскаяХартиядляновойЕвропы, ДоговоробобычныхвооруженияхвЕвропе (ДОВСЕ), Договорпооткрытомунебу, документыо«третьемпоколениимерпоукреплениюдоверияибезопасности»идругиесоглашения. Такимобразом, страны-участницыпытались«приспособить»СБСЕ/ОБСЕкновымреалиям, сложившимсянаконтинентепослеокончанияхолодной«войны».

РасширениеНАТОнаВостокиповышениеуровнясотрудничествамеждуСевероатлантическимАльянсомиРоссиейпривеликсущественнымгеополитическимизменениям, непоставив, однако, подсомнениерольОБСЕкакединственнойпан-европейскоймеждународнойправительственнойорганизацией. Этаорганизацияпрактическинеотделимаот«ключевойсвязки»НАТО–ЕС, онанередкоиспользуетсяотдельнымистранами-участницамидлякосвенного«озвучивания»своихсобственныхнациональныхинтересов. Так, например, вконце 1980-х–начале 1990-хМихаилГорбачевиФрансуаМиттеранпыталисьпротивопоставитьОБСЕНАТО. Вдействительности, ПарижиМоскванебылизаинтересованывдальнейшемукрепленииНАТО, таккакнеимелидостаточныхорганизационныхресурсовдляоказаниявлияниянапроцесспринятиярешенийврамкахНАТО, находящегосяподсильнымвлияниемСоединенныхШтатов. Болеетого, в 1994 премьер-министрФранцииЭдуардБалладюрпредложилсделатьСБСЕ/ОБСЕосновноймиротворческойорганизациейприразрешенииконфликтавбывшейЮгославии. РоссиятакжеподдержалаэтупозициюивплотьдоСтамбульскогосаммита 1999 старалась«продвигать»ОБСЕкакосновноедействующеелицовсфереевропейскойбезопасности. ОднакокритикароссийскихдействийвЧечненаСтамбульскомсаммитеОБСЕ, равнокакивозросшеесотрудничествоМосквысНАТОвконцеконцовпривеликчастичнойпотереинтересаРоссиикОБСЕкакорганизациипоподдержаниюбезопасностивЕвропе. Вначале 21 в. РоссияреализуетпрагматичнуювнешнююполитикуипризнаетНАТОкакключевуюорганизациювсфереевропейскойбезопасности.

Следуетотметить, чтотрансформацияСБСЕ/ОБСЕв 1990-хбыласпонтаннымответомнановыевызовыбезопасности. Вчастности, распадСССРвызвалнетолькоувеличениечислаучастниковХельсинскогопроцесса, ноисущественнорасширилкругрешаемыхСБСЕзадач, дляреализациикоторыхбылисозданыновыеинституты. ПриэтомразрешениеэтнополитическихконфликтовнаевропейскомконтинентесталоосновнойцельюОБСЕ. Однакореальноемиротворчествопредполагаетнетолькополитическуюволювсехстран-участниц, ноиналичиесоответствующихинститутов. ТакнавстречевПраге (январь 1992) Советаминистровиностранныхделстран-участницбылприняторешениеусилитьрольЦентрапопредотвращениюконфликтов, занимающегосяпланированиеммиротворческихмиссий. ВосновноммиссииОрганизациипреследуютдвезадачи: урегулированиеилипредотвращениеконфликтовнатерриториистран-членовОБСЕиинформированиеокризисныхситуациях. Какправило, миссииотличаютсядруготдругапочислузадействованныхсотрудников (от 3 до 600 человек) ипоконкретнымзадачам, определяемымсоответствующиммандатомОБСЕ. Вначале 21 в. ОБСЕподдерживает 8 миссийвАлбании, БосниииГерцеговине, Хорватии, СербиииЧерногории, Македонии, Молдове, Грузии, Армениии 7 бюровМинске, наУкраине, вБаку, Алма-Ате, Бишкеке, ТашкентеиДушанбе. Однаконаибольшуюизвестностьполучилимиссии, развернутыеОБСЕнатерриториибывшейЮгославииивЗакавказье: именноихдеятельностьосвещаласьвмеждународныхСМИиспециализированныхполитологическихизданиях. Помнениюроссийскихизарубежныхполитологов, именновэтихрегионахОБСЕпопыталасьигратьрольактивноймиротворческойорганизации. Темнеменее, вобоихслучаяхОБСЕигралавторостепеннуюрольивосновномзанималасьпост-конфликтнымурегулированием. Так, например, основнаязадачамиссииОБСЕвБосниииГерцеговине (создана 8 декабря 1995) заключаласьвмониторингесоблюденияОбщегорамочногосоглашенияомиревБосниииГерцеговине («Дейтонскиесоглашения») иукреплениямирадемократииистабильностиврегионе. ТакжекакивБоснии, миссияОБСЕвКосовоигралаведущуюрольввопросах, связанныхсвосстановлениемэтойтерритории, институциональнымстроительствомиукреплениемдемократии. ВобоихслучаяхнепосредственнымразрешениемконфликтазанималасьНАТО, аОБСЕдоставаласьтруднаяинеблагодарнаяработаврамкахпослевоенногоурегулированияивосстановления. Так, например, закрытиемиссииОБСЕвКосововконце 1998 де-фактоозначалоотказэтойорганизацииотучастиявурегулированииэтническогоконфликтамеждусербамииалбанцамиипередачумиротворческихфункцийНАТО.

НесомненнымуспехомОБСЕвЗакавказьеявлялосьсозданиеМинскойконтактнойгруппыпоНагорномуКарабаху (1992) дляурегулированиявооруженногоконфликтамеждуАзербайджаномиАрменией. Группа, кудавошлипредставителиВеликобритании, Германии, РоссийскойФедерации, СШАиФранции, занималасьразрешениемкарабахскогоконфликта, аеенаблюдателиследилизасоблюдениемперемириямеждуконфликтующимисторонами. В 1993 МинскаягруппапредложилапланурегулированиятерриториальныхспоровБакуиЕревана («Уточненныйграфик»), ноэтиположениянебылипринятыниАрменией, ниАзербайджаном. Вконцеконцов, в 1994 обестороны, припосредничествеРоссии, договорилисьсоблюдатьнеофициальноесоглашениеопрекращенииогня, действующеепонастоящеевремя.

РазработкойипродвижениеммирногосоглашениямеждуАрмениейиАзербайджаномзанимаетсяГруппапланированиявысокогоуровня (ГПВУ) ОБСЕ, но, наданныймомент, ееусилиятакинеувенчалисьуспехом. Следуетотметить, чтовданномслучаеОБСЕпыталасьнепосредственноучаствоватьвурегулированииконфликта, нобылавомногомоттесненавеликимидержавами–сопредседателямиМинскойгруппы. Вдействительности, США, РоссияиФранция, анеОБСЕзаставилиАрмениюиАзербайджанприостановитьвоенныедействия.

Действующиеструктуры, институтыибюджетОБСЕ

ПостоянныйСоветОБСЕсостоитизпредставителейгосударств-участникови, посути, являетсяглавнымисполнительныморганомОБСЕ. Советсобираетсяразвнеделюввенскомконгресс-центре«Хофбург»дляобсуждениятекущегосостоянияделвзонетерриториальнойответственностиОБСЕипринятиясоответствующихрешений. КакиСовет, ФорумпосотрудничествувобластибезопасностисобираетсяразвнеделювВенедляобсужденияипринятиярешенийповопросам, связаннымсвоеннойсоставляющейобщеевропейскойбезопасности. ВособенностиэтокасаетсяМервобластидоверияибезопасности. Форумтакжезанимаетсявопросами, связаннымисновымивызовамибезопасностиисразрешениемконфликтоввзонеответственностиОБСЕ. Всвоюочередь, ЭкономическийфорумОБСЕсобираетсяразвгодвПрагедляобсужденияэкономическихиэкологическихпроблем, затрагивающихбезопасностьстран-участниц.

ВстречанавысшемуровнеилиСаммитОБСЕ–этопериодическиевстречиглавгосударствилиправительствстран-членовОБСЕ. ОсновнаязадачасаммитовзаключаетсявопределенииполитическихориентировиприоритетовразвитияОрганизациинасамомвысокомуровне. Каждойвстречепредшествуетподготовительнаяконференция, вовремякоторойдипломатыдоговаривающихсясторонконтролируютреализациюосновныхюридическихобязательств, принятыхнасебяОБСЕ. Онисогласуютпозицииучастниковиподготавливаютбазовыедокументыдляпредстоящегосаммита. ЗавремясуществованияСБСЕ/ОБСЕбылопроведено 6 саммитов. Cамымизначимымибыли:

Хельсинскийсаммит (1975), завершившийсяподписаниемЗаключительногоАкта, являющегосяосновополагающимдокументомСБСЕ/ОБСЕ;

Парижскийсаммит (1990), увенчавшийсяподписаниемХартиидляновойЕвропыиДоговораобобычныхвооруженныхсилахвЕвропе. ХартияподтвердиларешенияВенскойвстречиОБСЕ (1986) идокументальнозакрепилаприоритетмеждународногоправанаднациональным, чтовдальнейшемпривелокусилениюсепаратистскихдвиженийвСССРистранахВосточнойЕвропы;

Будапештскийсаммит (1994) завершилсярядоминституциональныхреформ. СБСЕбылопревращеновпостояннуюорганизациюОБСЕ, договаривающиесястороныуделилидополнительноевниманиепроблематикеразрешениякарабахскогоконфликтаит. д.;

Стамбульскийсаммит (1999), завершившийсяподписаниемХартииевропейскойбезопасности. Вовремявстречироссийскаяделегацияподвергласьжесткойкритикеиз-заполитикиМосквывЧечне. РоссияобязаласьсократитьсвоевоенноеприсутствиевЗакавказьеивПриднестровье.

Советминистровиностранныхдел

Своеобразным«заменителем»саммитовявляетсяСоветминистровиностранныхдел (СМИД), обычнособирающийсявтегоды, когданетВстречнавысшемуровне. СМИДтакжевыбираетГенеральногосекретаряОБСЕнатрехгодичныйсрок. ЕгоосновнаяфункциязаключаетсяворганизационнойподдержкеДействующегопредседателя. КанцеляриягенеральногосекретаряосуществляетоперационнуюподдержкуОБСЕподнепосредственнымруководствомгенсека. Полномочиясекретариатавключаютвсебя: поддержкумиссийипроектовОБСЕ; осуществлениеконтактовсмеждународнымиправительственнымиинеправительственнымиорганизациями; координациюполитикиОБСЕвсфереэкономикиизащитыокружающейсреды. Отделпрессыиинформации, административные, финансовыеслужбы, равнокакислужбыпоподборуперсонала, организацииконференцийипоинформационнымтехнологиямтакженаходятсявведенииСекретариата.

НапрактикеОБСЕруководитДействующийпредседатель, переизбираемыйкаждыйгодиявляющийсяминистроминостранныхделоднойизстран, входящихвОБСЕ. Председательнесетответственностьзанепосредственноеисполнениерешений, принятыхСМИДинаВстречахнавысшемуровне. ОнжеосуществляетобщуюкоординациюдеятельностиОБСЕ. ПарламентскаяАссамблеяОБСЕсостоитпримерноиз 300 депутатов, представляющихзаконодательнуювластьгосударств-участниковОБСЕ. ОсновнойцельюАссамблеиявляетсяпарламентскийконтрольивовлечениеевропейскихдепутатоввдеятельностьОрганизации. БюроподемократическиминститутамиправамчеловекаявляетсяпосутиосновнымподразделениемОБСЕпомониторингусоблюденияправчеловека, базовыхдемократическихсвободвгосударствах-участникахОБСЕ. Бюротакжепризванопомогатьвразвитиидемографическихинститутовв«зонеответственности»ОБСЕ. Всвоюочередь, ПредставительповопросамсвободыСМИотслеживаетразвитиеситуациисосредствамимассовойинформациивгосударствахОБСЕивыноситпервоепредупреждениеправительствамгосударств-участниковпоповодунарушениясвободысловавихстранах. Вчастности, такоепредупреждениенедавнобыловынесенов 2002 Туркменистану.

ВрамкахструктурОБСЕ, занимающихсявопросамисоблюденияправчеловека, следуетобратитьвниманиенабюроВерховногокомиссараподеламнациональныхменьшинств (Гаага). Этоподразделениезанимаетсяраннимпредупреждениемэтническихконфликтов, ставящихподугрозустабильность, мирнаконтинентеидружественныеотношениямеждугосударствами-участникамиСБСЕ.

ОсобоеместоворганизационнойструктуреОрганизациипобезопасностиисотрудничествувЕвропезанимаютМерыпоукреплениюдоверияибезопасности. ЭтапрограммабыласозданасцельюослаблениянапряженностииукреплениявзаимногодовериянаЕвропейскомконтиненте. Веерамкахбылиподписанытакиедокументыкак: а) ДОВСЕ (ДоговоробобычныхвооруженныхсилахвЕвропе), устанавливающийквотынаобычныевооружениявЕвропедлядоговаривающихсясторон; Договороб«открытомнебе», позволяющийгосударствамучастникамосуществлятьвзаимныйконтрольнаддействиямидругдруга, вособенновсферебезопасности. ВрамкахМерпоукреплениюдоверияибезопасности, ДействующийПредседательназначилсвоихличныхпредставителейпоконтролюнадисполнениемрядастатейДейтонскихмирныхсоглашений. Дляразрешенияконфликтныхситуацийиспоровмеждугосударствами-участниками, подписавшимивнутреннююпоотношениюкОБСЕКонвенциюпопримирениюиарбитражу, былсозданСудпопримирениюиарбитражу, находящийсявЖеневе.

В 2003 бюджетОБСЕсоставил 185,7 млн. евроивосновномсостоитизчленскихвзносовгосударств-участников. Около 84 процентоввсехсредстврасходуетсянавоенныемиссииипроекты, осуществляемыенаОрганизациейместах.

НепосредственновцентральномаппаратеОБСЕработаетоколо 370 сотрудников, авразличногородамиссияхипроектахэтойорганизации–более 1000 международныхсотрудникови 2000 граждантехстран, начьейтерриторииосуществляютсяданныемиссии.

Помнениюмногихэкспертов, СБСЕ/ОБСЕпрошловсвоемразвитиитриосновныхстадии. Напервомэтапеприоритетотдавалсяправамчеловекаикультурномусотрудничеству. Начавшаясяв 1970-х«разрядка»вотношенияхмеждуСССРиСШАсделалавозможнымимногосторонниепереговоры, касающимсявоенныхаспектовбезопасностивЕвропе. Именновэтотпериод (1986–1992) былиподписанытакиедокументы, какДОВСЕ (1990), Договорпооткрытомунебу (1992) ит.д. Затем, распадСССРвкорнеизменилповесткудня: СБСЕ/ОБСЕсталоуделятьвсебольшевниманияпревентивнойдипломатии, предотвращениюконфликтовиуправлениюкризисами, продвижениюобщихдемократическихценностей, обозначенныхвПарижскойхартиидляновойЕвропы. Этобылопреждевсеговызваноизменениемсамого«приоритетаугроз»: втовремякаквоеннаяконфронтацияполинии«Восток–Запад»ушлавпрошлое, интенсивностьэтническихконфликтовнаБалканахивстранахСНГрезковозросла.

ОБСЕсыгралоопределеннуюмиротворческуюрольвпервойполовине 1990-х, нопосленеудачвЮгославиибылооттесненоНАТО, азатемиЕСнавторойплан. Необладаяниэффективнымиинструментамидляпроведенияполитики«принуждениякмиру», ниполитическойволейкдействию, ОБСЕбылавомногомзамененадругимидействующимилицамивсфереевропейскойбезопасности. Общийпринципконсенсусаворганизации, начитывающей 53 государствасразличнымиинтересами, такженеспособствовалповышениюэффективностиСБСЕ/ОБСЕ.

Неудачивмиротворческойдеятельностинепомешали, однако, Организациивозвратитьсявконце 1990-хкпроблемесоблюденияправчеловека, основныхдемократическихсвободиобщеевропейскихценностей, чтоиявляетсянаданныймоментосновнойсферойдеятельностиэтойорганизации. МатериалывИнтернете–СайтОБСЕ: http://www.osce.org

Список литературы

ИтоговыйдокументВенскойвстречипредставителей-государств-участниковСБСЕ. М., Политиздат, 1986

КортуновА.В. СБСЕиперспективысозданиясистемыколлективнойбезопасностивЕвразии. –вкн. КортуновА.В.РоссияиЗапад: моделиинтеграции. М., РНФ-РОПЦ, 1994

СмутсМ. Международныеорганизацииинеравноправиегосударств. Международныйжурналсоциальныхнаук. Ноябрь, 1995

ОтХельсинкидоБудапешта: историяСБСЕ/ОБСЕвдокументах (1973–1994), М.: Наука, 1997

ГольдинГ.Г. ОБСЕиПриднестровье. –Учебноепособие. Г.Г. Гольдин, В.В. Матяш–М., Дип. АкадемияМИДРФ, 2000

БенедиктовК. РоссияиОБСЕ: реальныеимнимыевозможностисотрудничества // РоссияиосновныеинститутыбезопасностивЕвропе: вступаяв XXI век / МосковскийцентрКарнеги; подред. ТренинаД. - М., S & P, 2000

ПетраковМ. «Учителя»и«ученики»вОБСЕ // Международнаяжизнь. – 2001, № 9