Экологические аспекты Земельного кодекса Республики Казахстан

Вадим Ни (Общественный фонд "Азиатско-американское партнерство", Алматы)

Новый Земельный кодекс РК, которому посвящена статья, был принят 20 июня 2003 г. Основное концептуальное изменение, предусмотренное данным законом - это введение института частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения. В частную собственность гражданам Республики Казахстан сельскохозяйственные земли могут передаваться для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, а юридическим лицам Республики Казахстан - для ведения товарного сельскохозяйственного производства и лесоразведения.

К землям сельскохозяйственного назначения относятся земли, которые уже предоставлены для нужд сельского хозяйства, а также те, которые по своему качеству могут быть использованы для производства сельскохозяйственной продукции. В состав земель данной категории входят сельскохозяйственные угодья (пашня, залежь, сенокосы, пастбища и земли, занятые многолетними насаждениями) и земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, замкнутыми водоемами, постройками и сооружениями, необходимыми для функционирования сельского хозяйства. Отметим, что в Казахстане в степной и лесостепной зонах сосредоточена основная часть пашни, 35 млн. га пастбищ, около 1,5 млн. га сенокосов.

Кроме того, в частную собственность, после перевода в категорию земель сельскохозяйственного назначения, могут также передаваться земли запаса и земли специального земельного фонда. Земли запаса - это, в основном, неосвоенные либо неиспользуемые в хозяйственной деятельности земли. В частности, к этой категории земель относится почти вся территория бывшего Семипалатинского ядерного полигона. В то же время на землях запаса находятся многие нетронутые и уникальные природные участки, которые с экологической точки зрения представляется важным сохранять и восстанавливать путем создания особо охраняемых природных территорий на этих землях.

Специальный земельный фонд формируется за счет участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд:

- при добровольном отказе собственника или землепользователя от земельного участка;

- при принудительном изъятии земельного участка у собственника и землепользователя по причине его использования не по назначению или с грубым нарушением правил рационального использования, а также при конфискации;

- по причине отсутствия наследников или перехода по наследству к государству.

Изменения правового режима земель сельскохозяйственного назначения, предусмотренные принятым в Казахстане Земельным кодексом, в основном, касаются системы вещных прав на земли данной категории и направлены на стимулирование их рыночного и хозяйственного оборота, в том числе путем продажи в частную собственность. При этом в частную собственность земельные участки будут передаваться только на платной основе, а предоставление прав землепользования может осуществляться как за плату в постоянное пользование или временное пользование на срок до 49 лет, так и на безвозмездной основе на срок до пяти лет.

В отношении кормовых угодий пункт 3 статьи 26 Земельного кодекса РК устанавливает запрет на передачу в раздельную собственность земельных участков, занятых пастбищными и сенокосными угодьями, используемых и предназначенных для нужд населения, а согласно пункту 1 статьи 101 сезонные пастбища для ведения отгонного животноводства предоставляются гражданам на праве временного безвозмездного землепользования. При этом принятый Земельный кодекс сохраняет в силе права землепользования на сезонные пастбища, полученные на основании ранее действовавших законов. В целом, установленный режим сочетания прав собственности и землепользования на кормовые угодья предоставляет правовые условия для решения существующей проблемы деградации пастбищ в Казахстане, связанной с концентрацией и увеличением нагрузки скота на пастбища, прилегающие к населенным пунктам и водным источникам.

В то же время надо отметить, что в новом земельном законе вопрос с собственностью на пастбищные и сенокосные угодья при поселках и сельских населенных пунктах не решен четко и однозначно. Согласно пункту 1 статьи 26 Земельного кодекса пастбищные и сенокосные угодья при поселках и сельских населенных пунктах указываются в качестве объектов государственной собственности среди других земель, не переданных в частную собственность. В то же время они не включены в список не подлежащих приватизации земельных участков, определенный пунктом 2 статьи 26 Земельного кодекса. Поэтому вопрос о том, какие пастбищные и сенокосные угодья могут передаваться в частную собственность оставлен в Земельном кодексе открытым и по-видимому он будет решаться по усмотрению местных исполнительных органов.

Основные требования по охране и рациональному использованию сельскохозяйственных земель как объекта окружающей среды с принятием нового земельного закона в Казахстане не претерпели существенных изменений. В этом можно убедиться путем сравнительного анализа положений принятого Земельного кодекса и актов земельного законодательства, действовавших до его принятия. Например, глава 17 Земельного кодекса, посвященная охране земель, перенесена из прежнего Закона от 24 января 2001 года "О земле" с незначительными поправками, а глава 10 "Земли сельскохозяйственного назначения" хотя и возросла по объему, но, в основном, за счет переноса в нее отдельных положений и норм из действующих подзаконных актов. Ключевым законодательно определенным условием рационального использования сельскохозяйственных земель по-прежнему остается их использование по целевому назначению, то есть для сельскохозяйственного производства.

Пожалуй, единственным существенным нововведением в области охраны земель является пункт 3 статьи 140 Земельного кодекса, который содержит положение об экономическом стимулировании охраны и рационального использования земель в целях повышения заинтересованности собственников земельных участков и землепользователей. Однако оно представляет собой отсылочную норму к бюджетному и налоговому законодательству. На мой взгляд, это положение ЗК РК останется чисто декларативным, поскольку оно несовместимо с принципами и подходами к регулированию, получившими закрепление в действующем бюджетном законодательстве и законодательстве о налогах.

В отношении земель особо охраняемых природных территорий следует отметить, что принятый в Казахстане Земельный кодекс, на первый взгляд, не меняет их правового режима. Посвященная им глава 13 изменилась лишь по структуре и была дополнена отдельными положениями из Закона "Об особо охраняемых природных территориях". Немного изменился порядок резервирования земель под особо охраняемые природные территории. Во-первых, пункт 4 статьи 26 Земельного кодекса РК прямо предусматривает возможность предоставления земельных участков, зарезервированных для развития особо охраняемых природных территорий, до их проектного освоения во временное землепользование для других целей. Во-вторых, устранен прежний запрет на возможность передачи участков на зарезервированных землях в частную собственность, который был установлен старыми Правилами резервирования земель под особо охраняемые природные территории от 18 июля 2001 года.

Отметим также, что по-прежнему не решен вопрос с установлением экологических требований, обеспечивающих сохранение объектов государственного природно-заповедного фонда и обязательных для выполнения собственниками земельных участков и землепользователями на зарезервированных землях. Правила резервирования земель от 8 сентября 2003 г., также как и ранее действовавшие правила, содержат лишь отсылочную норму, касающуюся порядка установления соответствующих ограничений в отношении использования зарезервированных земель. К тому же из новых Правил исключена норма из прежних правил, обязывавшая собственников земельных участков и пользователей земель, зарезервированных под особо охраняемые природные территории, обеспечить право ограниченного целевого использования этих участков, то есть использования в целях обеспечения сохранности объектов государственного природно-заповедного фонда.

Но в отношении возможного влияния на правовой режим ООПТ надо обратить внимание на то, что новый земельный закон получил статус кодекса, который по казахстанскому законодательству стоит в иерархии нормативных правовых актов выше обычных законов. Следовательно, при наличии противоречий между нормами Земельного кодекса, в том числе перенесенных в него из различных подзаконных актов, и Закона "Об особо охраняемых природных территориях", будут применяться нормы Кодекса.

В этих условиях еще более остро выступает проблема совмещения правовых режимов особо охраняемых природных территорий с использованием земель, находящихся на их территории, для сельскохозяйственного производства и иных целей. В частности, это касается земель природных заказников, памятников природы и зон устойчивого развития природных резерватов, а также отчасти зон ограниченной и традиционной хозяйственной деятельности государственных природных парков, которые создаются без изъятия земель у собственников и землепользователей. И все это на фоне неразберихи с подведомственностью природных заказников, памятников природы и некоторых других видов охраняемых природных территорий, сложившейся в Казахстане после обратного перехода Комитета лесного и охотничьего хозяйства в Министерство сельского хозяйства и передачи учреждений по охране лесов и животного мира в коммунальную собственность в конце 2002 года.

Касательно законодательных условий для приобретения в частную собственность земель сельскохозяйственного назначения с целью сохранения и восстановления находящихся на них экосистем, надо отметить следующее. Статья 92 ЗК РК предусматривает возможность изъятия земельного участка у собственника в случае, если он не используется для целей сельскохозяйственного производства в течение одного года (время, необходимое для освоения участка, в этот период не включается). Тем самым условие целевого назначения сельскохозяйственных земель по новому закону предусматривает обязанность не только землепользователя, но и собственника ежегодно использовать приватизированный участок по назначению и является серьезным законодательным барьером для их приобретения исключительно с целью сохранения (неиспользования).

Также нужно обратить внимание на порядок перевода сельскохозяйственных угодий из одного вида в другой. ЗК РК предусматривает (ст. 98) разрешительный порядок перевода угодий. Решение принимает не собственник или пользователь земли, а государственный орган, причем на основании внеэкономических мотивов (хотя декларируется иное, фактически перечень оснований включает не рентабельность и показатели капитализации, а природные качества участка - сбитость для пастбищ, почвенные показатели для пашни). При этом законодательно закрепляется ключевая роль органов по управлению земельными ресурсами и вновь воспроизводится сложный бюрократический механизм (для перевода угодий из одного вида в другой необходимо собрать большое количество документов и пройти ряд согласований). Хотя данный порядок перевода угодий не отличается существенно от действовашего ранее, обращают на себя внимание как минимум два важных момента. Во-первых, теперь все эти нормы относятся не только к землепользователю, но и к собственнику земельного участка. Во-вторых, если ранее соответствующий порядок был установлен документом исполнительной власти (постановлением Правительства РК), то теперь он закреплен на уровне Кодекса.

В качестве обобщения хотелось бы отметить следующее. Идеология проводимой в Казахстане земельной реформы во многом строится на идее, что наиболее эффективная реализация экологических требований при землепользовании достигается через отношения частной собственности на землю. Не менее часто говорится и пишется о том, что введение частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения обеспечит приток более долгосрочных капиталовложений, в том числе необходимых для проведения комплексных противоэрозионных мероприятий, перехода на адаптивно-ландшафтную систему земледелия. А поэтому земля должна перейти к реальному рачительному хозяину, который будет сформирован под определяющим влиянием частной собственности и рыночных отношений.

Но лично у меня при анализе положений Земельного кодекса РК складывается несколько иное впечатление. Выглядит так, что основным "воспитателем" бережного отношения к земле будут различные компетентные государственные органы, причем исключительно с помощью метода "кнута". На мой взгляд, это произошло по той причине, что многие нормы ранее действовавшего закона о земле, применявшиеся к землепользователю, были автоматически перенесены и на собственника. В частности, в новом земельном законе имеется весьма широкий набор возможностей для изъятий земельных участков по инициативе государственных органов, как из частного землепользования, так и из частной собственности. Наряду с конфискацией, реквизицией и изъятием земель для государственных надобностей Земельный кодекс РК предусматривает возможности изъятия земель также и по следующим основаниям:

- если земельный участок не используется для целей сельскохозяйственного производства в течение одного года (статья 92);

- когда использование участка осуществляется с грубым нарушением законодательно установленных правил рационального использования земли, в том числе, если он используется не в соответствии с целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия земель либо значительному ухудшению экологической обстановки (статья 93);

- с целью консервации участков, подвергшихся радиоактивному загрязнению (статья 143).

Конечно, в вышеперечисленных случаях изъятие земель может осуществляться только в судебном порядке. Но здесь надо отметить, что установленные Земельным кодексом формальные основания для предъявления иска об изъятии земельного участка будут очень удобны уполномоченному государственному органу по управлению земельными ресурсами как в плане инициирования таких дел, так и с точки зрения перспективы их последующего выигрыша в суде. Так, в случае неиспользования земельного участка по назначению надо лишь не менее чем за год до предъявления иска вынести собственнику письменное предупреждение о необходимости использовать участок по назначению, а в случае использования участка с нарушением правил рационального использования земли достаточно будет предварительно применить к нему меры административного взыскания. Добавим к вышесказанному, что основания и порядок принятия земельного участка на учет и последующего его признания бесхозяйным имуществом, установленные статьей 82 ЗК РК, также могут использоваться для его принудительного изъятия у собственника, например, при отъезде или длительном неиспользовании участка.

Как уже говорилось выше, с введением частной собственности на сельскохозяйственные земли в Казахстане связываются большие надежды в плане их экономически более эффективного и экологически грамотного использования. Однако собственник земли по этому закону может оказаться столь же беззащитен и зависим от вмешательства государственных органов, каким был землепользователь по ранее действовавшему законодательству. А потому закономерно возникает вопрос, насколько изменится его отношение к земле с принятием нового земельного закона и станет ли оно более рациональным и бережным?

Земельный фонд Казахстана составляет 272,5 млн. га. Из них 34% приходится на земли сельскохозяйственного назначения и 43,9% - на земли запаса. Большая часть земельного фонда представлена сельскохозяйственными угодьями, в составе которых преобладают пастбища.

Несмотря на значительное сокращение поголовья скота в период 1993-2000 гг., площадь сбитых пастбищ в Казахстане по сравнению с 1990 годом возросла с 14,8 млн. га до 26,6 млн. га.