Исполнение налогового законодательства: проблемы прокурорского надзора

Изучение и анализ материалов прокурорского надзора, органов Федеральной службы налоговой полиции, Госналогслужбы России свидетельствуют о том, что борьба с налоговыми преступлениями и правонарушениями в последнее время приобретает все более жесткий характер. Суммы доходов, скрываемых от налогообложения, за последние годы возросли более чем в три раза. Эти преступления принимают организованный характер, выходят за рамки национальных границ.

В таких условиях необходимо методичное наращивание усилий всех правоохранительных и контролирующих органов на этом участке.

Создание управления по надзору за исполнением налогового законодательства при нынешней сложной обстановке с налоговыми преступлениями и правонарушениями было более чем актуально. Уклонение от уплаты налогов и получение незаконной либо неконтролируемой государством прибыли составляют конечную цель практически всех экономических и ряда должностных преступлений и создают угрозу экономической безопасности страны.

Наиболее криминогенны производственная, торгово-закупочная, посредническая, строительная и кредитно-банковская деятельность, а также экспорт и импорт товаров и услуг. Огромные потери несет бюджет от сокрытия доходов (прибыли) в сфере топливно-энергетического комплекса, металлургии, транспорта, производства и сбыта алкогольной продукции.

Задолженность по платежам в федеральный бюджет с 1 января по 1 декабря 1997 г. выросла с 64,5 до 109,9 трлн. руб.

Недопоступление налогов в бюджеты, рост недоимки в конечном итоге приводит к повсеместной недовыплате заработной платы, пенсий, к усилению социальной напряженности в обществе.

Основной причиной задолженности по налогам продолжает оставаться неплатежеспособность многих предприятий, причем значительная часть задолженности приходится на долю крупных предприятий. Это вызвано прежде всего неплатежами между предприятиями, ростом взаимозачетов между ними без зачисления средств на расчетные счета, нарушениями, допускаемыми банками при перечислении в бюджет средств налогоплательщиков, незаконным предоставлением налоговых льгот отдельным хозяйствующим субъектам.

По-прежнему особую тревогу вызывает нормотворчество региональной власти, зачастую дискредитирующее государственную налоговую политику?

Представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации, местного самоуправления допускают многочисленные случаи незаконного освобождения от налогов, введение их дополнительных видов, двойного налогообложения, что является грубым нарушением требований ст.ст. 6, 10, 18 Закона РСФСР «06 основах налоговой системы в Российской Федерации», запрещающих устанавливать налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законодательством.

Практически всегда такие нарушения устраняются только при наличии принципиальной и последовательной позиции прокуроров. Так, Законодательное собрание Иркутской области ввело в регионе сборы на розничную реализацию горюче-смазочных материалов и реализацию алкогольной продукции. Постановлениями собрания протесты прокурора отклонены. Иркутский областной суд удовлетворил иск прокурора и признал акты противоречащими закону. Немало подобных примеров, когда прокуроры добиваются отмены незаконных законодательных актов, и в других регионах (Свердловская, Белгородская, Нижегородская области).

Прокурорскими проверками вскрыты многочисленные нарушения законодательства в сфере налогообложения. Только за первое полугодие 1997 г. выявлено 8319 нарушений исполнения законодательства, что на треть больше, чем за аналогичный период 1996 г., причем в их числе 2250 случаев принятия незаконных нормативных актов. По результатам вносились протесты и представления. В то же время анализ статистических данных показывает, что прокуроры слабо используют такую меру реагирования, как обращения в суд или арбитражный суд.

Как показывает практика, во многих регионах усилия правоохранительных и налоговых органов не соответствуют складывающейся обстановке. Борьба с нарушениями законов в сфере налогообложения порой носит разобщенный характер. Предоставленные полномочия по пресечению правонарушений, привлечению виновных к ответственности, применению гражданско-правовых средств по защите государственных и общественных интересов используются не в полной мере. Создание нашего управления должно изменить ситуацию. И уже есть первые результаты в этом направлении. Кроме того, чтобы процесс действительно шел в нужном направлении, мы считаем, что такие же подразделения, по типу нашего управления, следует создать в республиканских, краевых и областных аппаратах, а в крупных городских и районных прокуратурах выделять работников, предметно занимающихся этими проблемами. Подобные отделы уже действуют в прокуратурах Москвы и Республики Татарстан. И решать эти вопросы нужно немедленно за счет перераспределения имеющейся штатной численности работников общенадзорных и следственных подразделений прокуратур.

Органами прокуратуры вскрывается много недостатков и нарушений в действиях работников ГНИ, присущих практически всем регионам. Их работа часто ограничивается выставлением большого числа платежных требований к налогоплательщикам на огромные суммы, однако по субъективным и объективным причинам реальное взыскание производится лишь частично. В результате растет недоимка, а деньги в бюджет не поступают. В Читинской области недоимщики составляют 34 % от всех зарегистрированных предприятий, в Калининградской области выявлен рост недоимки на 32,8 %, что опережает поступление налогов (причем 3/4 суммы - долг прошлых лет). Эффективность работы ГНИ по взиманию недоимки составляет 10 %.

По мнению большинства прокуроров, наиболее действенными мерами является обращение взыскания на имущество должника и изъятие наличных средств, которые используются еще недостаточно. Повсеместно органы ГНИ не выполняют требований о систематическом проведении проверок налогоплательщиков один раз в два года. Так, в Нижегородской и Тамбовской областях отдельные предприятия не проверялись по 4-5 лет.

В некоторых регионах не налажено должного взаимодействия между ФСНП и органами ГНИ, которые вместо выполнения специфических, только на них возложенных обязанностей часто дублируют друг друга, хотя должны выполнять разные функции.

В Волгоградской и Кемеровской областях прокурорскими проверками вскрыты случаи отсутствия должного учета заявлений и сообщений о налоговых преступлениях, изъятых материальных ценностях. Допускаются волокита при рассмотрении материалов проверок, необоснованный возврат их в ГНИ, нарушение сроков, предусмотренных ст. 109 УПК РФ, незаконные отказы в возбуждении уголовных дел, при этом проверки часто носят поверхностный характер. Интересны формулировки, чаще других встречающиеся при отказе в возбуждении уголовных дел: некомпетентность бухгалтера, недостаточно глубокие знания руководителем и бухгалтером налогового законодательства, неумышленная неуплата налогов и другие, дающие все основания для различного рода злоупотреблений.

Органами налоговой полиции за 11 месяцев 1997 г. выявлено около 20 тыс. нарушений налогового законодательства, по которым доначислено налогов и штрафных санкций на сумму свыше 21 трлн. руб., реальное взыскание составило 19,5 %. Принято к производству свыше 5000 уголовных дел, в суды направлено чуть больше одной тысячи дел, по которым осуждено 484 человека. Настораживает большое количество прекращенных уголовных дел. За 1 полугодие 1997 г. они составляют более половины из числа оконченных. Наряду с объективными причинами, связанными с декриминализацией некоторых ранее наказуемых деяний, отмечаются серьезные недоработки как органов следствия, так и надзора.

Таким образом, прокуроры констатируют низкую эффективность работы контролирующих и правоохранительных органов в борьбе с налоговыми правонарушениями, что лишь усложняет ситуацию.

Мы сталкиваемся с примерами незаконного прекращения уголовных дел по реабилитирующим основаниям, необоснованного приостановления производства по уголовным делам (Воронежская, Кемеровская и Магаданская области, Республика Хакасия). В ряде случаев этому предшествует несвоевременное назначение экспертиз, отсутствие четко организованного розыска обвиняемых.

Это говорит о низком качестве следствия и профессиональном уровне работников следственного аппарата органов налоговой полиции. Прокурорам следует уделять больше внимания надзору на этом участке работы, тщательно контролировать расследование по уголовным делам со стадии их возбуждения.

Освобождая налогоплательщиков от уголовной ответственности, работники налоговой полиции порой не ставят вопрос о привлечении нарушителя налогового законодательства к административной ответственности и реальном взыскании с них причиненного ущерба и штрафных санкций. Так, за J полугодие 1997 г. ущерб по прекращенным уголовным делам и материалам об отказе в возбуждении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям составил 505 806 млн. руб., реально взыскан лишь на 126837 млн. руб., что составляет всего 25 %. Поэтому особо важен на данном участке своевременный и действенный надзор прокурора.

Низка эффективность от реализации имущества должников, на которое накладывается арест. За II месяцев 1997 г. было арестовано имущество на сумму 70 042330 млн. руб., фактическая реализация принесла в бюджеты разного уровня всего 6644087 млн. руб. (9,4 %). Например, в Читинской области она составляет 10,5 %, во Владимирской - 10 %, в Орловской - 2,3 %. В ряде случаев это происходит из-за обращения взыскания на имущество, не являющееся собственностью предприятия, на заведомо нереализуемое или специальное оборудование, без которого невозможно дальнейшее функционирование предприятия. Работники прокуратуры не всегда анализируют такие факты, не выясняют причин, в силу которых допускаются подобные нарушения.

Есть и положительный опыт работы прокуроров на местах. Это прежде всего относится к прокуратуре Свердловской области, которая на протяжении вот уже двух лет проводит широкомасштабные проверки исполнения налогового законодательства с привлечением всех ведомств, которые имеют хоть какое-то отношение к взысканию налогов. Горрайпрокурорам даются конкретные задания, разработано методическое руководство по проведению таких проверок. Результаты с выработкой конкретных мер обсуждаются на Совете безопасности, у администрации области, на координационных совещаниях с участием финансовых и правоохранительных органов. За полтора года прокуратурой Свердловской области в интересах государства предъявлено 90 исков о взыскании свыше 300 млрд. руб., 12 работников ГНИ привлечены к дисциплинарной и материальной ответственности. Сейчас центр тяжести в этой работе перенесен на разъяснение горрайпрокурорами налогоплательщикам правовых последствий неуплаты налогов, что сказалось на увеличении сбора подоходного налога в истекшем году в 4 раза.

Однако в некоторых прокуратурах надзор за исполнением налогового законодательства проводится эпизодически или осуществляется очень слабо. Практически никаких данных о роли прокуратуры не представила прокуратура Республики Карелия, которая сообщила о внесении одного протеста на незаконный правовой акт, а между тем в федеральный бюджет по этому региону на 1 декабря 1997 г. перечислено налоговых платежей лишь 42,7 %. Не проведен надлежащий анализ состояния законности в сфере налогообложения прокурорами Курской, Мурманской и других областей.

Во многом трудности сбора налогов связаны с несовершенством налогового законодательства. Заинтересованные лица находят в нем соответствующие бреши, чтобы уйти от уплаты налогов, используют для этого все новые и новые способы, например отпуск товара по ценам ниже себестоимости, открывают для одного предприятия множество счетов, ведут бездокументальные расчеты с партнерами, расплачиваясь «черным налом», некоторые учредители предприятий-должников выходят из состава учредителей с выделом доли имущества и т. д. В связи с этим необходимо скорейшее принятие нового налогового законодательства.

Следует переходить от эпизодических проверок к системной, последовательной и целенаправленной работе, направленной на обеспечение реального взыскания всех видов налогов, привлекать соответствующих специалистов, при этом учитывать специфические особенности каждого региона. Определить в каждом регионе полный перечень органов управления и контроля, которые оказывают непосредственное влияние на укрепление налоговой, бюджетной, финансовой дисциплины и пополнение доходной части бюджета. Использовать весь спектр полномочий, предоставленных прокурорам вплоть до предъявления исков и возбуждения уголовных дел. Пресекать любые случаи нарушения закона в деятельности ГНИ, ФСНП, органов местной власти и управления в вопросах налогообложения.

На координационных совещаниях по итогам года целесообразно обсудить положение дел с исполнением налогового законодательства, где выработать необходимые меры по усилению надзора на этом участке. С учетом большого объема законодательных актов в сфере налогообложения, сложности его применения, специфики расследования преступлений этой категории необходимо в центре и на местах организовать систематическое проведение учебы, семинарских занятий с привлечением специалистов.