Особенности природоохранной деятельности в России

В нашей стране на первом этапе становления хозяйственного механизма природопользования недостатки административной системы руководства проявлялись более явно и отчетливо, чем в других странах. Экономические методы управления на этом этапе отсутствовали практически полностью. На это, в частности, указывает бесконтрольный порядок финансирования большинства отраслей и предприятий, занятых воспроизводством природных ресурсов, отсутствие достоверной денежной оценки результатов деятельности этих отраслей, бесплатность большинства видов природопользования и т.д. К наиболее существенным недостаткам относилось практически полное игнорирование экономических и тем более рыночных стимулов, либо их формальное применение, не затрагивающее в должной мере экономические интересы предприятий-природопользователей; централизованное директивное установление заниженных цен на природное сырье и продукты его переработки, что приводило к расточительному использованию ресурсов предприятиями; ограничение самостоятельности и отсутствие необходимой экономической ответственности у предприятий за загрязнение природной среды и экономное использование природных ресурсов; ведомственная система руководства народным хозяйством обусловливала преобладание отраслевого подхода к регулированию природопользования, что противоречило территориальной организации экологических систем и комплексному характеру многих природных объектов; государственная монополия на природные ресурсы, огосударствление всех сфер и отраслей природопользования, приводящее к расточительному использованию природных ресурсов.

Недостатки командно-административной системы руководства природопользова-ния ещё более усугублялись из-за отсутствия отработанной законодательной базы при-родопользования. Вследствие этого природопользование было расточительным и не-эффективным. В большинстве регионов страны заметно ухудшилась экологическая об-становка, особенно в промышленных центрах.

Значительный переход к экономическим методам регулирования экологических проблем был сделан в нашей стране во второй половине восьмидесятых годов, когда вышло Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР “О коренной перестройке дела охраны природы в стране” (от 7.01.1988 г.). С этого момента начался новый этап формирования хозяйственного механизма природопользования. Он продолжался до на-чала девяностых годов и основной его чертой был переход от административно-командных к экономическим методам природопользования. Была проведена опреде-ленная подготовительная работа по переводу управления природопользованием на экономическую основу. В СССР были созданы новые органы управления во главе с со-юзно-республиканским Государственным Комитетом по охране природы, имевшем разветвленную сеть региональных подразделений. Расширилась практика платного природопользования. В ряде регионов страны впервые стали формироваться специаль-ные фонды охраны природы для целевого финансирования средств на проведение эко-логических мероприятий.

Согласно Постановлению с 1991 года в хозяйственную практику вводится плата за природные ресурсы с включением в себестоимость продукции затрат, связанных с ис-пользованием природного сырья, плата за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, осуществляемая за счет прибыли предприятий. Текущие расходы, связанные с содер-жанием и эксплуатацией фондов природоохранного назначения (очистных сооружений, золоуловителей, фильтров и т.п.), также включены в себестоимость продукции пред-приятий. За превышение предельно допустимых выбросов (ПДВ) и предельно допусти-мых сбросов (ПДС) предусматривалась плата в кратном размере по отношению к нор-мативному уровню.

Первый опыт введения платежей был опробован в экспериментальном порядке в нескольких регионах страны, в том числе в Приморском крае. Решением № 210 При-морского краевого Совета народных депутатов “О проведении экономического экспе-римента по совершенствованию хозяйственного механизма природопользования в Приморском крае” (от 15.06.90 г.) были определены нормативы платы за утвержденные лимиты выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и водные объекты. Однако сумма платежей за превышение лимитов выбросов не превышала 7% от прибы-ли, остающейся в распоряжении предприятия. Интересен в данном документе механизм компенсации платежей. В нем указано, что “плата предприятий за указанные (утвер-жденные лимиты) выбросы производится за счет уменьшения отчислений в государст-венный бюджет при условии обязательного уменьшения на ту же сумму бюджетных ас-сигнований, выделяемых краевому Совету народных депутатов на осуществление при-родоохранных мероприятий, предусмотренных планом. При этом указанные суммы бюджетных ассигнований должны направляться на возмещение изымаемых платежей в бюджет”. Таким образом, весь эксперимент сводился к частичному возмещению ущер-ба, наносимого окружающей среде сверхлимитными выбросами загрязняющих ве-ществ.

В качестве недостатка следует отметить и то, что эксперимент не предусматривал устранения противоречий между экономическими интересами предприятий и задачами охраны среды.

Аналогичные недоработки свойственны и Постановлению Совета Министров РСФСР “Об утверждении на 1991 год нормативов платы за выбросы загрязняющих ве-ществ в природную среду и порядка их применения” (от 9.01.91 г.). Достоинством этого документа являлось дифференцированное установление нормативов плат за выбросы каждого загрязняющего вещества, хотя при этом не было предусмотрено возмещение ущерба от возможного многократного усиления отрицательных воздействий в резуль-тате самопроизвольных соединений химических веществ в природной среде.

Таким образом на этом этапе ещё не была в достаточной степени разработана сис-тема экономических регуляторов, и поэтому отход от административно-командных мер губительно сказался на экологической ситуации. Кроме того обострились конфликты между центральными, республиканскими и местными органами управления. В 1990 го-ду был сорван ввод в действие природоохранных объектов, включенных в государст-венный заказ. Из 296 таких сооружений и установок были введены лишь 78. Выход из состава Союза ряда республик незамедлительно привел к разрыву налаженных эконо-мических связей, что в свою очередь пагубно отразилось на экологической обстановке.

В настоящее время граждане стран бывшего социалистического лагеря располага-ют гораздо большими демократическими правами и свободами, чем они имели в пери-од тоталитарного режима. Однако эффективной системы реализации этих прав создать пока не удалось. Главные причины этого - несовершенство законодательств, недостаток разработанных процедур по участию общественности в процессе принятия решений и отсутствие демократических традиций в обществе. Так, в Российском законодательстве до сих пор не решен вопрос о сроках предоставления информации, доступе к первич-ной и аналитической информации, платности или бесплатности предоставления эколо-гических данных. Нет процедуры сотрудничества между общественностью и государст-венными органами, владеющими экологической информацией и принимающими эко-логически значимые решения. Хотя граждане России имеют право предъявлять госу-дарственным органам свои замечания и предложения к проектам, однако должностные лица не обязаны их учитывать и обосновывать свой отказ.

Еще одна проблема, стоящая перед странами с переходной экономикой - финанси-рование мероприятий, связанных с охраной окружающей среды. В 70-80 годы сущест-вовало бюджетное финансирование охраны природы, которое давало хоть небольшие, но стабильные средства на эти цели. В настоящее время традиционные бюджетные ис-точники резко сократились. В связи с этим обострилась проблема поиска новых финан-совых ресурсов. В странах с развитой рыночной экономикой финансирование анало-гичных расходов основывается на принципе «загрязнитель платит». Государственные расходы, связанные с оказанием коллективных экологических услуг (например, снаб-жение чистой водой), финансируются за счет сборов и налогов с пользователей.

В период перехода к рыночной экономике существует много факторов, ограничи-вающих осуществление этого принципа и затрудняющих создание эффективной систе-мы финансирования природоохранной деятельности. Государству приходится сталки-ваться с проблемой сокращения бюджетов и отсутствием внутренних долгосрочных и недорогих кредитов. Заниженные цены на энергетические и природные ресурсы также представляют собой серьезное препятствие для долгосрочных капиталовложений в природоохранную деятельность. Неопределенность национальной природоохранной политики нередко подрывает жизнеспособность будущих капиталовложений и расхо-дов. Местные власти редко могут влиять в распределение выделяемых центральным правительством фондов, но при этом не могут ожидать от потребителей оплаты в пол-ной мере услуг таких муниципальных служб, как водоснабжение. На уровне предпри-ятия многие объекты, вызывающие значительное загрязнение, не в состоянии финанси-ровать капиталовложения в природоохранную деятельность.

С учетом ограниченных ресурсов государственных бюджетов были созданы фонды охраны природы, экологические фонды и другие механизмы, которые аккумулируют налоги и штрафы за загрязнение. Однако низкие налоги за загрязнение, а также нестро-гое соблюдение установленных норм и высокий уровень инфляции уменьшает объем поступлений.

В природе и её экологических системах не существует административно-государственных границ, в связи с этим, стратегия устойчивого развития должна реали-зовываться в общепланетарном масштабе, а не только на уровне государств и регионов. Вследствие этого одной из задач мирового сообщества может стать предоставление финансовой поддержки тем странам и регионам, в которых сложилась наиболее тре-вожная экологическая ситуация, а также тем, чей природно-ресурсный потенциал имеет первостепенное значение для обеспечения устойчивости экосистемы всей планеты.

Не смотря на наличие рядя объективных и субъективных препятствий при решении насущных проблем природопользования, в странах с развивающейся экономикой наме-чаются определенные позитивные сдвиги.

В начале 90-х годов в нашей стране был принят закон РСФСР “Об охране окру-жающей природной среды”. С его принятием начался новый период в формировании механизма природопользования, который характеризуется как этап преимущественного применения экономических, включая рыночные, методов. Принятие закона способст-вовало формированию и укреплению экологического правопорядка и обеспечению эко-логической безопасности на территории страны. Хозяйственная, управленческая и иная деятельность, оказывающая отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, обязывалась руководствоваться следующими основными принципа-ми:

- приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных эко-логических условий для жизни, труда и отдыха населения;

- научно обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов обще-ства, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;

- рациональным использованием природных ресурсов с учетом законов природы, по-тенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроиз-водства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружаю-щей природной среды и здоровья человека;

- соблюдением требований природоохранительного законодательства, неотвратимо-стью наступления ответственности за их нарушения;

- гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями в решении природоохранительных задач;

- международным сотрудничеством в охране окружающей природной среды.

Закон определил объекты охраны окружающей природной среды, к которым отне-сены естественные экологические системы , озоновый слой атмосферы, земля, её недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты. Были разграничены вопросы, входящие в компетенцию различных структур государственной власти, органов местного самоуправления. В законодательном порядке зафиксировано право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей при-родной среды. Раздел III Закона определил экономические механизмы охраны окру-жающей природной среды и сформулировал перечень задач, на решение которых на-правлено действие указанных механизмов:

- планирование и финансирование природоохранительных мероприятий;

- установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов за-грязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов;

- установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов;

- предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосбере-гающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффек-тивных мер по охране окружающей природной среды;

- возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.

На государственные природоохранительные органы РФ были возложены обязанно-сти по количественному и качественному учету природных ресурсов и вторичного сы-рья, определению их социально-экономических оценок, ведению государственного зе-мельного, водного, лесного кадастров, государственных кадастров недр, животного ми-ра, особо охраняемых природных территорий и объектов.

Планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природо-пользования осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственной экологической программы с учетом природоре-сурсного потенциала отдельных регионов.

Кроме того, в законодательном порядке предусматривается международное со-трудничество в области охраны окружающей среды, предполагающее обеспечение сво-бодного и беспрепятственного обмена научно-технической и экологической информа-цией, оказания помощи в чрезвычайных экологических ситуациях, установления кон-троля за состоянием и изменениями окружающей среды и природных ресурсов на гло-бальном уровне.

Для России в условиях выхода из социально-экономического и инвестиционного кризиса экологические проблемы могут подняться на новый уровень сложности. Очень важным в этих условиях является учет мирового опыта в решении экологических про-блем, международное сотрудничество в деле ослабления глобальной экологической угрозы.