Денежный мешок державы

Слово "бюджет" происходит от латинского слова, означающего "кожаный мешок", а сами государственные бюджеты появились в эпоху средних веков. История бюджета России, как барометр, отражает главные изменения, происходившие в жизни государства на всех этапах его развития.

Александр Васильевич Манько, доктор исторических наук, профессор, Государственный институт русского языка имени А.С. Пушкина.

Слово «бюджет» происходит от латинского слова, означающего «кожаный мешок», и к нам пришло из Англии. Появление государственных бюджетов относится к эпохе средних веков. В далекую старину английский канцлер казначейства при произнесении речи в парламенте, в которой излагал смету будущих доходов и расходов, открывал свой кожаный мешок с деньгами и документами. Отсюда эта речь и получила название «budget», означающее смету, роспись.

Для выполнения своих функций государство нуждается в денежных средствах. Собирание этих средств с населения и их расходование всегда было и остается одной из важнейших функций всякого правительства. При составлении государственной росписи доходов и расходов, разумеется, важно соблюдать главнейший принцип — стремиться к бюджетному равновесию, то есть бездефицитному бюджету. И тогда нормально, устойчиво функционирует весь бюджетный механизм, вся финансовая система страны. Но это, так сказать, теоретические положения, а в реальной действительности все бывает намного сложнее. Именно бюджет, как барометр, чутко отражает главные изменения, происходящие в социально-экономической и политической жизни государства, на всех этапах его исторического развития.

С момента образования Древнерусского государства и в дальнейшем его историческом развитии для всех правителей — от великого князя до императора — предметом особой заботы и беспокойства было состояние казны. Во всем государственном механизме именно бюджет наиболее чутко реагировал на изменения в экономике, оказывал решающее влияние на внутреннюю и внешнюю политику, на социальное положение населения. Одна из отличительных особенностей экономического развития России заключалась в том, что из-за многочисленных войн, которые ей пришлось вести, ее финансы находились преимущественно в напряженном (в ряде случаев кризисном) состоянии. В силу объективных и субъективных причин бюджет России преимущественно являлся дефицитным.

Бюджет Московского царства формировался за счет таможенных и питейных (кабацких) сборов. С XVI в. добавилась таможенная пошлина на заграничную коммерцию. Со второй половины XVI в. в структуре государственного бюджета все более стала увеличиваться денежная часть и уменьшаться доля натуральных платежей и личных повинностей. Эти изменения усилились в следующем, XVII столетии. Доходы в царскую казну собирали Дворцовый Приказ, Приказ Четверти, Приказ Большого Прихода. Кроме денег, вносимых в казну, русский царь ежегодно получал на большие суммы подати с населения Сибири, Печоры, Перми и других местностей. В XVII в. доходы государственного бюджета формировались из трех основных источников: 1) налогов (прямых и косвенных); 2) доходов казны от перечеканки монет; 3) доходов от казенной промышленности и торговли. При этом значительную часть бюджета составляли косвенные налоги, среди которых основными продолжали оставаться таможенные пошлины и кабацкие доходы. Что же касается расходов, то об этом В. О. Ключевский писал: «Финансы были едва ли не самым больным местом московского государственного порядка при новой династии (Романовых). Потребности, вызванные учащенными, дорогими и редко удачными войнами, решительно превышали наличные средства правительства, и оно терялось в догадках, как восстановить равновесие. Рать вконец заела казну». Так, война Московского государства с Речью Посполитой в 1632—1634 гг. за возвращение исконных русских земель вызвала крайнее напряжение финансов.

С целью совершенствования финансового хозяйства Московского царства еще в XVII в. предпринимались попытки составления государственной сметы. В начале этого столетия, по мере упрочения денежно-финансовой системы, стал устанавливаться учет казенных доходов и расходов. В царствование Алексея Михайловича, с 1655 г. существовал Приказ счетных дел, который должен был «ведать всего Московского государства приход и расход и остаток по книгам за многие годы».

В первой четверти XVIII в., во время реформ Петра I и Северной войны 1700—1721 гг., бюджет был особенно напряженным, что, естественно, отразилось на социальном положении населения. Как и в Московском царстве, 2/3 расходов государственного бюджета составляли потребности армии, флота и обороны страны. И тем не менее современники Петра I (отечественные и зарубежные) с удивлением отмечали его способность преодолевать финансовые затруднения. Достаточно напомнить, что первый российский император в конце своего правления заплатил Швеции 2 млн. рублей за Лифляндию и не оставил после себя внешнего государственного долга.

При преемниках Петра I финансовое хозяйство империи находилось в весьма запущенном состоянии, чему, кстати, способствовали частые дворцовые перевороты. На протяжении десятилетий не составлялись ни финансовая отчетность, ни роспись доходов и расходов казны государства. Такая ситуация создала самую благоприятную почву для казнокрадства, всевозможных злоупотреблений. Государственные расходы усиливались как войнами, так и расточительностью двора. Поэтому бюджет хронически был дефицитным. Заметим, что и во второй половине XVIII столетия, в царствование Екатерины II, в расходах бюджета более 1/3 уходило на военные нужды.

В начале XIX в. отечественные финансы испытывали постоянное напряжение: уже в 1809 г. расходы бюджета России превысили доходы в 2 раза. В связи с этим М. М. Сперанский разработал программу финансовых преобразований, которая, с одной стороны, предусматривала установить равновесие между доходами и расходами, и, с другой стороны, значительно увеличить налоги, ставки на все их виды. Вторжение наполеоновской армии и ее изгнание во время Отечественной войны 1812 г., заграничный поход русской армии своими последствиями легли тяжелым финансовым бременем на население Российской империи. Потребовались годы и десятилетия для восстановления и дальнейшего развития финансового хозяйства страны.

Крымская война 1853—1856гг. вызвала огромный финансовый дефицит, означавший глубокий кризис в этой сфере экономики России. Ликвидация последствий военных расходов продолжалась в течение семи лет, дефицитом отражаясь в государственном бюджете.

В России в деле составления бюджета страны очень долго не было никакого порядка. Более того, сама государственная роспись доходов и расходов считалась большой тайной и доверялась весьма узкому кругу влиятельных высших чиновников. Не имелось ни правильных смет для каждого ведомства, ни учета поступающих средств, а расходы осуществлялись без учета доходов.

И только в 1862 г. впервые были изданы правила составления сметы по росписи, улучшен государственный контроль, и самое главное — на каждый год министром финансов составлялся проект росписи. Этот проект рассматривался и уточнялся в Государственном Совете и окончательно утверждался императором. Несмотря на ожесточенное сопротивление чиновничества, началась публикация государственной росписи доходов и расходов в «Правительственном вестнике».

При императоре Александре II усилился контроль за финансами, особенно за денежными расходами: с 1862 г. действовали более строгие бюджетные правила, появилась единая система учета и отчетности. Теперь все финансовые средства находились только в государственном казначействе, одновременно в губерниях учреждались контрольные палаты. Именно в период буржуазных реформ, в начале 60-х гг. XIX в. были разработаны основные принципы построения государственного бюджета России. Бюджет, то есть роспись доходов и расходов, представлял, как и в европейских странах, полную картину состояния финансов Российской империи.

Уже в царствование Александра III, по инициативе министра финансов С. Ю. Витте, было официально установлено деление доходов на обыкновенные и чрезвычайные. К обыкновенным доходам относились те, которые получались казной ежегодно, хотя и не в одинаковом количестве, но из одних и тех же источников, дававших средства постоянно. В то время роспись обыкновенных доходов состояла из следующих групп: 1) прямые налоги; 2) косвенные налоги; 3) пошлины; 4) правительственные регалии; 5) казенные имущества и капиталы; 6) отчуждение государственных имуществ; 7) выкупные платежи (до 1905 г., когда они были отменены); 8) возмещение расходов государственного казначейства; 9) доходы от разных налогов и сборов. Чрезвычайные доходы, наоборот, формировались из непостоянных, временных или случайных источников. К их числу относились, например, государственные займы или вклады в казначейство на вечное хранение. Чрезвычайная часть государственного бюджета имела большое значение во время войн, тяжелых экономических ситуаций. По завершении финансового года Государственный контролер представлял Государственному совету и лично монарху отчет об исполнении росписи доходов и расходов, указывая на конкретные отклонения от утвержденных данных.