Моніторинг виконання цільових бюджетних програм як основа підвищення ефективності місцевих бюджетів

МОНІТОРИНГ ВИКОНАННЯ ЦІЛЬОВИХ БЮДЖЕТНИХ ПРОГРАМ ЯК ОСНОВА ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ

ПЛАН

Постановка проблеми

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Результати дослідження

Висновки

Список використаних джерел інформації

Постановка проблеми

На разі виникла необхідність реформування підходу до процесу формування місцевих бюджетів, в основу якого має бути покладений програмно-цільовий метод (ПЦМ) та стратегічне планування. Застосування саме цього методу визнано найбільш ефективним щодо використання бюджетних коштів в країнах ЄС та США.

Основою ідеології програмно-цільового методу є відповідність здійснених бюджетних видатків досягнутим результатам. В основі такого підходу лежить механізм формування комплексу програм та підпрограм, на виконання кожної з яких виділяються ресурси місцевого бюджету, необхідні для досягнення запланованих програмою результатів. Визначення ролі бюджетної програми, відповідності її завдань та заходів сприяє ефективному розподілу та використанню коштів, робить більш прозорою інформацію про бюджет.

Виконання бюджету, складеного за програмно-цільовим методом передбачає здійснення низки заходів, пов'язаних не тільки з фінансуванням програми, але й з управлінням видатками, розподіленими за підпрограмами та завданнями програми. Будь-яке рішення про внесення змін або корегувань в програму чи стратегію її виконання, про обсяги асигнувань або перерозподіл коштів між завданнями в межах програми, про продовження або припинення програми необхідно приймати базуючись на своєчасно отриманій обґрунтованій аналітичній інформації. Інструментами, що забезпечують отримання необхідних даних, є моніторинг та оцінка — невід'ємні елементи ефективного процесу управління програмами. Вони є спорідненими, але відрізняються рівнем складності та методологічними підходами.

Моніторинг є безперервним процесом збору даних про видатки та показники виконання програми, що досягаються в ході її реалізації. Мета моніторингу полягає в оперативному управлінні бюджетною програмою в ході її реалізації. В бюджетному процесі, орієнтованому на результат, моніторинг використовується як інструмент відстеження процесу провадження програми, виявлення відхилень планових показників від поточних показників виконання.

Таким чином, моніторинг концентрує увагу на існуючих та потенційних проблемах впровадження програми, та, за необхідності, стимулює розробку заходів задля виправлення ситуації.

Стан вивчення проблеми. Окремі аспекти організації фінансового контролю знайшли відображення в публікаціях І.Б. Стефанюка [10], Н.І. Рубана [9], К.В. Павлюк [7], інших фахівців та науковців. Автори наполягають на необхідності впровадження потужної і збалансованої системи фінансового контролю за європейською моделлю, що має базуватися на принципах незалежної, прозорої та публічної діяльності суб'єктів цієї системи для гарантування сумлінного та ефективного використання національних ресурсів. Так, з формуванням суспільної думки громадськість дедалі більше вимагає, щоб особи та інституції, наділені повноваженнями управляти публічними фінансами, звітували про свою діяльність [2, с. 145].

Завдання і методика досліджень. Моніторинг виконання програм пов'язаний з реалізацією таких принципів, як забезпечення прозорості бюджетного процесу та посилення підзвітності органів влади громадськості. Як правило, моніторинг здійснюють розпорядники коштів - виконавці програм. Вони надають результати

В багатьох країнах в бюджеті програми передбачаються витрати для проведення моніторингу та оцінки (за даними різних міжнародних організацій, витрати на моніторинг і оцінку програм можуть складати від 2-3% до 6-8 % від загального бюджету програми). Інформацію про результативність та ефект від діяльності, з'ясування причин досягнення або недосягнення певних результатів не завжди можливо отримати за допомогою моніторингу. У таких випадках приймається рішення про проведення оцінки ефективності програми. При цьому дані, отримані за допомогою моніторингу (інформація про фінансування програми; про показники виконання), є основою для оцінки ефективності та результативності бюджетної програми.

Жодна система не може бути успішною, якщо вона не має дієвої системи контролю. В бюджетному процесі одним із видів моніторингу є фінансовий контроль за виконанням програми. Цей інструмент забезпечує ефективне управління затратами та сприяє досягненню визначених цілей. Основним принципом контролю є відповідальність розпорядників коштів за виконання програми та забезпечення належного й ефективного використання своїх ресурсів.

Контроль - це методи і процедури дотримання визначеної мети програми, ефективності формування бюджету, розподілу і використання фінансових ресурсів у відповідності до затвердженого бюджету та чинного законодавства. Не можна не зосередити уваги на тій частині контролю, використання якої дасть змогу, навіть при обмеженій кількості фінансових ресурсів, що виділяються на реалізацію бюджетних програм, принести якнайбільше користі. Йдеться про аудит адміністративної діяльності, чи аудит ефективності, завданням якого є визначення рівня ефективності й результативності бюджетних програм, окупності значних обсягів бюджетних коштів, виділених на певні цілі.

Результати досліджень. Аудит є сукупністю статистичних, ревізійних і аналітичних дій, спрямованих на визначення рівня ефективності бюджетних вкладів у процесі реалізації запланованих цілей, встановлення факторів, які перешкоджають досягненню максимального результату при використанні визначеного обсягу фінансових ресурсів, та обґрунтування пропозицій щодо підвищення ефективності використання бюджетних ресурсів [10, с. 10].

Нагальність застосування адміністративного аудиту нині для суб' єктів державної та комунальної форм власності підтверджується наступним. Якщо будь-який суб'єкт господарювання недержавної форми власності, який створений з метою отримання прибутку, у разі невмілого, тобто неефективного, використання власних фінансових ресурсів, приречений на поступове чи навіть стрімке згортання діяльності, що врешті- решт, призведе до банкрутства, і навпаки, оптимальне використання власних коштів та розпорядження ними веде до збільшення прибутків і можливості залучення інвестицій, то у структур, що ведуть свою діяльність лише за допомогою бюджетного фінансування, ситуація інша. У разі невмілого (неефективного) управління отриманими бюджетними коштами вони знову отримають фінансування без жодних негативних наслідків для себе, але постраждалими будуть звичайні платники податків - погіршиться їх майновий стан, вони недоотримають деякі товари, послуги.

Щоб унеможливити це, пропонується застосувати аналог ринкового механізму в бюджетній сфері. Оскільки щорічний приріст доходної частини бюджету занадто малий для того, щоб екстенсивно, шляхом збільшення бюджетного фінансування бюджетних програм, особливо соціального спрямування, досягти суттєвого поліпшення кінцевого результату, цього можна досягти за умови використання розпорядником бюджетних коштів рекомендацій з усунення недосконалих методів у реалізації бюджетних програм, підвищенні ефективності використання наданих ресурсів, що міститимуться у висновках аудиту. Саме це і є головною метою аудиту [8, с. 131]

При програмно-цільовому бюджетуванні найбільшої актуальності набуває поточний контроль. Він, в першу чергу, передбачає своєчасне отримання інформації про фінансовий аспект виконання програми, що дозволяє стежити за виконанням програми, отримувати інформацію про стан фінансування програми; напрямки та обсяги видатків; відхилення фактичних асигнувань порівняно з планом.

Однак, слід зазначити, що в Україні відсутній орган з гармонізації фінансового управління і контролю та внутрішнього аудиту. Країни Західної Європи відрізняються рівнем централізації системи державного внутрішнього фінансового контролю - від централізованого попереднього контролю на рівні казначейства або окремого контролюючого органу в системі органів виконавчої влади до розподіленої відповідальності за здійснення контролю між керівниками органів державного сектору з паралельним використанням підрозділів внутрішнього аудиту в кожному з цих органів. Сучасне державне управління у розвинених країнах удосконалюється в напрямі децентралізації систем контролю, інтегрованих з управлінням програмами та діяльністю.

В Україні, як і в окремих країнах Східної Європи, домінує централізована модель державного внутрішнього фінансового контролю з елементами децентралізованої - в частині здійснення попереднього контролю. Складовими системи державного внутрішнього фінансового контролю в Україні є внутрішній контроль, централізований внутрішній аудит ефективності, централізоване, децентралізоване інспектування та гармонізація інспектування на центральному рівні.

Система державного внутрішнього фінансового контролю в Україні не має достатнього наукового, інформаційно-технічного та кадрового забезпечення в частині впровадження сучасного вітчизняного та зарубіжного досвіду роботи у сфері фінансового контролю та аудиту, розробки та реалізації новітніх інформаційно- програмних проектів, задоволення потреб у підготовці кадрів та підвищенні їх кваліфікації.

Першочерговим завданням для розбудови ефективної системи фінансового контролю в Україні має бути здійснення заходів щодо гармонізації нормативно- правового забезпечення з міжнародними та європейськими стандартами [5, с. 145].

Стандартами аудиту INTOSAI обумовлено, що існування належної системи контролю дає змогу максимально зменшити ризик помилок і порушень. Адже контроль є інструментом управління, що дає можливість керівництву перевірити, наскільки досягнуто поставлених ним цілей. Система контролю має попереджувати зловживання та незадовільне управління, а також сприяти виконанню заходів найефективнішим способом і забезпечувати своєчасне представлення достовірної фінансової інформації [2, с. 39].

Згідно зі статтею 7 Бюджетного кодексу України, одним із принципів побудови бюджетної системи є ефективність, яка означає що при складанні та виконанні бюджетів всі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів [9, с. 10].

Соціальна ефективність програм - це ефективність програм з точки зору досягнення поставлених цілей, досягнення соціального ефекту від надання бюджетних послуг у розрахунку на одиницю витрат. Оцінка ефективності та результативності програм передбачає аналіз взаємозв' язку між ресурсами та отриманими результатами. Процес «ресурси-результати» у багатьох країнах, що застосовують елементи програмно-цільової методології, називають «логікою програми» і представляють в вигляді схеми (рис.2).

ефективності виконання програм передбачає вивчення можливостей та шляхів оптимізації та мінімізації витрат при збільшенні кількості показників продукту. Критерій своєчасності - це показник, який характеризує процес реалізації бюджетної програми з урахуванням встановлених термінів виконання завдань. Тобто порівнюються терміни, вказані в завданні, і фактичне використання часу на проведення робіт, пояснюються причини відхилень в часових рамках і проводиться аналіз по всіх показниках виконання.

Результативність виконання програм - це якість наданих послуг, їх вплив (короткостроковий або довгостроковий) на споживачів послуг, користь і вигода, яку визнають споживачі послуг тощо. Результативність та ефективність програми визначається за допомогою показників виконання програм. Взаємозв'язок між результативністю та ефективністю відображений на рис. 3.

Узагальнюючи вищевикладене, слід зазначити, що жодна система не може бути успішною, якщо вона не має дієвої системи контролю. В бюджетному процесі, здійснюваному за програмно-цільовим методом, такими формами контролю є моніторинг та оцінка. Посадовим особам органів влади інформація за результатами моніторингу та оцінки надає основу для прийняття своєчасних управлінських рішень щодо перерозподілу коштів між завданнями або підпрограмами, а також зменшення або збільшення обсягів асигнувань на виконання програми. Така гнучкість і мобільність в отриманні інформації та управлінні видатками дозволяє забезпечити досягнення поставлених цілей програми.

Здійснений на засадах постійності та систематичності/періодичності контроль надає можливість відстежувати результативність та ефективність використання коштів та дозволить при необхідності корегувати обсяг ресурсів на виконання певної програми. Для забезпечення побудови ефективної системи фінансового контролю, яка б відповідала б стандартам передових демократичних країн, потрібна розробка концептуального документа. Це дасть можливість чітко розмежувати завдання і повноваження контрольних органів, усунути їх паралелізм та дублювання у їх роботі.

Висновки та пропозиції. На наш погляд, підвищення ефективності використання бюджетних коштів доцільно виділити як пріоритетний напрям бюджетної політики органів державної влади та органів місцевого самоврядування на найближчі роки. Принцип ефективності і економності використання бюджетних коштів, проголошений в Паж. 7 Бюджетного кодексу України, означає, що при складанні і виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей при залучення мінімального обсягу бюджетних коштів або досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів, на практиці достатньо важко реалізувати [1, Паж. 7].

Оскільки підвищення ефективності бюджетного програмування потребує забезпечення дієвого контролю за виконанням бюджетних програм, саме у цьому контексті особливого значення набуває удосконалення інформаційно-аналітичних можливостей щодо здійснення моніторингу бюджетних програм, включаючи аналіз їх виконання за контрольними (результативними) показниками, представленими у паспорті бюджетної програми [4, с. 34].

Вважаємо, що підвищення ефективності бюджетної діяльності може бути досягнуто також за рахунок використання потенціалу довгострокового та середньострокового бюджетного планування. При цьому особливого значення набуває розмежування стратегічних цілей та цілей робочих (або проміжних). Ключові результати значно більше залежать від □ ажнихППнгуПніПі впливів, а тому їх деталізація у більшості випадків є недоцільною, хоча у той же час загальне, спрощене визначення стратегічної мети діяльності позбавить процес управлінської діяльності потрібного напряму руху.

Удосконалення механізму застосування програмно-цільового підходу до складання і виконання бюджету має здійснюватися також шляхом впорядкування та оптимізації мережі бюджетних установ, реалізації принципу поетапного переходу від утримання бюджетних установ до виділення їм коштів для надання соціальних послуг. При цьому, в кінцевому рахунку, ефективність бюджетної діяльності в демократичній, соціальній та правовій державі пов' язана передусім з підвищенням якості життя людини, а не з економією бюджетних коштів [6, с. 59].

Можна виділити основні практичні кроки на шляху реалізації принципів ПЦМ в Україні.

По-перше, для успіху ПЦМ необхідна підтримка усіма зацікавленими сторонами. Загалом, процес реалізації всіх елементів програмно-цільового методу триває 4-8 років. З плином часу він скорочується шляхом застосування нових методів і технологій, які базуються на практичному досвіді. Запорукою успіху такої діяльності на рівні місцевого самоврядування в Україні є підтримка з боку органів місцевого самоврядування.

По-друге, ПЦМ має розглядатися у стратегічному контексті: як план, а ще більше — як управління. Пріоритети повинні бути чітко визначені та відігравати провідну роль у розподілі ресурсів.

По-третє, при ПЦМ звертається увага на непродуктивні й □ажнихППнгуПніПі програми, а тому необхідна політична воля, щоб позбутися їх. Фінансові ресурси повинні переноситися на більш пріоритетні та продуктивні цілі.

По-четверте, для досягнення успіху ПЦМ треба поглиблювати адміністративні реформи. Щоб цей метод працював повноцінно, постійна увага має приділятися структурі організацій та їх діяльності. У випадку традиційної організаційної структури функція визначає форму, при організаційній структурі із застосуванням ПЦМ форма обумовлює функцію.

Реалізація перерахованих заходів сприятиме впровадженню системи, що дозволяє аналізувати поточний стан, а також відстежувати зміни у сфері надання бюджетних послуг, фінансування яких відбувається за рахунок коштів міського бюджету.

Перспективи подальших досліджень. В подальшому планується приділити увагу розробці пропозицій щодо впровадження програмно-цільової методології формування місцевих бюджетів та організації моніторингу їх виконання на регіональному рівні.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ІНФОРМАЦІЇ

1.Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» Паж 21.05.1997 р. № 280/97-ВР.

2.Керівні принципи аудиту державних фінансів / Збірник базових документів INTOSAI. - проект ПРООН з врядування «Доброчесть на практиці». - К.: 2003.

3.Керівні принципи аудиту державних фінансів / Збірник базових документів INTOSAI. Проект ПРООН з врядування «Доброчесть на практиці». -К.: 2003.

4.Левицька Л.О. Впровадження програмно-цільового методу формування бюджетів // Фінанси України. - 2004. - №6. - С. 33-37.

5.Малишев А.В. Шляхи європеїзації державного аудиту // Фінанси України. - 2004. - №8. - С. 144150.

6.Павлов Д., Губенко А. Організаційно-правові проблеми забезпечення ефективного використання бюджетних коштів // Право України. - 2007. - №5. - С. 57-60.

7Павлюк К.В., Ахмед Т.В. Багаторічне бюджетування в країнах ОЕСР та перспективи розвитку середньострокового бюджетного планування в Україні // Фінанси України. - 2006. - №8. - С. 8796.

8.Романів Є.М., Волянський І.Р. Аудит адміністративної діяльності в бюджетній сфері // Фінанси України. - 2003. - № 9. - С.128-132.

9.Рубан Н.І. Концептуальні засади контролю за виконанням бюджетної програми // Фінанси України. - 2006. - №8. - С. 7-12.

10.Стефанюк І.Б. До нової якості бюджетного контролю через аудит ефективності // Фінансовий контроль. - 2003. - №2(15). - С. 10.