Федеральный конституционный закон о конституционном собрании: когда появится в России?

Аннотация. В статье рассматриваются особенности принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, выделяются недостатки действующего Основного закона и перечисляются внесенные в него изменения. Тем не менее, для кардинального реформирования Конституции нашего государства необходимо создание и закрепление конституционно-правового статуса органа учредительной власти – Конституционного Собрания Российской Федерации. Для решения данного вопроса нужен федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании в Российской Федерации», многочисленные законопроекты которого в течение 26 лет не получают практического воплощения, в связи с чем до настоящего времени вопросы созыва, организации и деятельности Конституционного Собрания Российской Федерации остаются без необходимого законодательного регулирования. Отмечается, что принятие федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании в Российской Федерации» будет способствовать политической стабильности в нашей стране.
Ключевые слова: Конституция РФ, конституционные положения, пересмотр Конституции, Конституционное Собрание, коллегиальный орган государственной власти, правовой механизм, федеральный конституционный закон, учредительная власть, законопроект, конституционная компетентность.До недавнего времени вопросы принятия, изменения Конституции Российской Федерации не были предметом пристального и детального внимания современных отечественных ученых-государствоведов. Взлеты и спады научного интереса к этой проблеме зависели от политической ситуации в стране. Сегодня тема Конституционного Собрания является одной из значительных в современных конституционно-правовых исследованиях. Ей посвящены целый ряд статей, законопроектов и диссертаций, многочисленные публицистические очерки и выступления.
Российская Конституция была принята 26 лет назад всенародным референдумом 12 декабря 1993 года - в переходный период, проходивший в условиях быстрых социальных и политических изменений. Основное значение ее принятия заключалось в закреплении прочности государственных конструкций и одновременном сохранении пространства для свободы. Это событие стало основой благоприятных изменений постсоветского периода в сторону демократии, правового государства и защиты основных прав и свобод граждан России [1, c. 84-85].
Основной Закон явился военно-политическим компромиссом между сторонниками парламентского видения устройства страны в будущем (Верховным Советом РСФСР) и сторонниками сильной президентской власти в лице Б.Н. Ельцина. Однако абсолютного большинства, поддерживающего политико-юридические настроения победившей стороны, не было: проект новой Конституции РФ одобрили 58,4% избирателей, 41,6% высказались против [2].
Ситуация в стране и фактор торопливости, спешности повлияли на содержательное и технико-юридическое качество документа. С годами недостатки действующей Конституции РФ становятся все очевиднее, все ярче и нагляднее.
Во-первых, провозгласив главным приоритетом права и свободы человека и гражданина, авторы нарушили социальный баланс между личным и общественным интересом, проигнорировав факторы, которые обеспечивали успешное развитие страны как единого социально-политического организма.
Во-вторых, в России началось расхождение между реальными политическими отношениями и процессами и их юридическим закреплением. Например, не отражены в тексте Основного Закона создание федеральных округов; не закреплен один из важнейших органов правоохранительной системы страны – Следственный комитет РФ; вне сферы конституционного влияния оказались выборы в Государственную Думу и т.д.
В-третьих, большое количество конституционных поправок в скором времени потребует соответствующих качественных изменений.
В-четвертых, согласно ст. 135 Конституции РФ, поправки в Основной Закон могут быть приняты Федеральным Собранием в особом порядке (такая процедура касается Гл. 3–8 Конституции РФ), но они не могут затрагивать главы об основах конституционного строя и о правах и свободах человека и гражданина (Гл. 1, 2 и 9 данного акта), изменения которых квалифицируются как пересмотр всей Конституции [3, c. 57-58]. По сути, главный Закон страны содержит запрет изменять эти три главы каким-либо иным образом, кроме как путем принятия новой Конституции.
За последнее десятилетие в ряд статей Конституции РФ Федеральным собранием были внесены изменения, касающиеся периода легислатуры Государственной Думы и Президента России, объединения Верховного и Высшего Арбитражного Судов, а также уточнения порядка формирования Совета Федерации РФ.
Среди институциональных конструкций для пересмотра Основного Закона страны был взят на вооружение орган учредительной власти – Конституционное Собрание. Тем не менее, для кардинального реформирования основного юридического документа нашего государства не были созданы соответствующие правовые предпосылки: до сих пор не принят Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании в Российской Федерации» (далее – ФКЗ о КС). Вопросы созыва, организации и деятельности Конституционного Собрания Российской Федерации остаются без необходимого законодательного регулирования.
История обсуждения ФКЗ о КС насчитывает уже четверть века. Начиная с Государственной думы (далее - ГД) первого созыва, выдвигаются различные проекты упомянутого выше закона: в 1994 г. – консультантом Комитета ГД по законодательству и судебно-правовой реформе О.Г. Румянцевым; в 1995 г. – профильными комитетами Совета Федерации и ГД; в 1997 г. – депутатом ГД А.И. Лукьяновым; в 1998 г. - депутатом ГД В.П. Зволинским; в 2000 г. - 1) депутатами ГД В.В. Володиным, Е.Б. Мизулиной, Б.Б. Надеждиным, В.А. Крюковым, А.И. Лукьяновым; 2) депутатом ГД С.А. Ковалевым; в 2007 г. – депутатами ГД В.А. Алкснисом и С.Н. Бабуриным; в 2017 г. – депутатом ГД В.В. Бортко, но до реального рассмотрения законопроектов дело так и не дошло.Наиболее остро вопрос об изменении главного Закона страны встал в 2012 г. перед проведением президентских выборов. За изменение Конституции высказывались не только оппозиция, но и представители власти. В феврале 2012 г. после встречи с представителями политических партий, не прошедших государственную регистрацию, Президент РФ Д.А. Медведев поручил своей администрации представить предложения по подготовке проекта ФКЗ о КС. Общественное обсуждение проблемы показало существующие различные мнения о необходимости созыва Конституционного Собрания. В конечном итоге инициатива по подготовке проекта ФКЗ о КС не получила практического воплощения в конкретные законопроекты, представленные в Госдуму. Рабочая группа по рассмотрению данного вопроса пришла к выводу, что разработка проекта о Конституционном Собрании в настоящее время нецелесообразна [4, c. 69-70].
Это подтверждает и мнение Президента РФ В.В. Путина, высказанное им в отношении изменения Конституции в послании Федеральному собранию 12 декабря 2013 г.: «Убежден, конституционный каркас должен быть стабильным, и прежде всего это касается второй главы Конституции, которая определяет права и свободы человека и гражданина. Эти положения Основного закона незыблемы» [5].
Именно правовая и политическая природа Конституционного Собрания, являющегося представителем коллегиального органа государственной власти, имеющим учредительные полномочия и созданного на основе норм конституционного законодательства, должна предопределять основные принципы организации его деятельности. Напомним, что к таким принципам относят обязательность актов Собрания, гласность и коллегиальность принятия решений.
Основной дискуссионной проблемой многие годы остается проблема способа формирования Конституционного Собрания, а также отсутствие согласованного понимания необходимости принятия закона о Конституционном Собрании. По мнению представителей фракции КПРФ, для восстановления нарушенного баланса властей и «явных перекосов» в политической системе необходима обновленная Конституция страны.
Как справедливо отмечает О.Е. Шишкина, в рамках формирования правовой основы правосубъектности Конституционного Собрания РФ, объективной необходимостью является последовательный и системный подход. Так, на первоначальном этапе стоит принять соответствующий федеральный конституционный закон. Затем стоит внести необходимые дополнения и изменения в такие нормативные акты, как ФКЗ о референдуме, Конституционном суде, федеральном бюджете и некоторые иные. На втором этапе особое внимание стоит уделить согласованию норм, которые содержатся в Федеральном Конституционном законе о Конституционном Собрании с нормами избирательного законодательства, а также принять Федеральный закон, регламентирующий выбор членов Конституционного Собрания [6, c. 18].
На территории нашей страны выделяют более десяти законопроектов, которые доходили до Государственной Думы за 26 лет попыток принятия закона о Конституционном Собрании. Более того, выделяют множество законопроектов, которые так и не были рассмотрены Государственной Думой, но факт их существования и разработки не отрицается существующей правоприменительной практикой. Несмотря на это, правовой институт Конституционного Собрания так и не был сформирован, а основы его существования до сих пор не определены даже на теоретическом уровне. В связи с этим, неточность конституционных положений, которые непосредственно касаются Конституционного Собрания, а также их двусмысленность, нуждается в дополнительном толковании их Конституционным Судом РФ. Полагаем, что только после этого они смогут выступать в качестве норм соответствующего Федерального конституционного закона.
Полагаем, что в Федеральном Конституционном законе о Конституционном Собрании в обязательном порядке должны содержаться нормы, которые непосредственно касаются структуры данного собрания, а также требований, предъявляемым к кандидатам в учредительный орган. Нельзя не отметить обязательность наличия норм об обеспечении деятельности собрания, а также статуса его членов. Целесообразно предположить, что принятие рассматриваемого ФКЗ будет означать появление на территории нашей страны мощнейшего центра власти, который сумел бы предоставить возможности для переустройства государства в том или ином направлении. В случае созыва, Конституционное Собрание РФ может стать независимым органом государственной власти, который имеет установленную конституционную компетенцию. Например, Собрание сможет формировать свои органы, принимать определенные правовые акты, а также нести ответственность за ненадлежащее исполнение функций, которые не него возложены. Более того, Конституционное Собрание РФ будет иметь особое значения для обеспечения прозрачности политического режима на территории нашей страны, ибо в отсутствие данного государственного органа пропадает гарантия того, что именно народ выступает в качестве первоисточника власти. Данный вывод обусловлен тем, что именно ФКЗ о КС должен содержать правовой механизм, направленный на внесение в Конституцию РФ изменений путем всенародного референдума [7, c. 71].
Таким образом, принятие федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании» можно рассматривать в качестве способа политической стабильности и надежности всей государственной системы, сохранения в неизменности конституционных положений. В то же время названный закон может и должен выступить как гарантия конституционного порядка возможного пересмотра Основного Закона нашего государства.
Список литературы:
Тюменцев В.А. Конституция Российской Федерации // Законность и правопорядок в современном обществе. 2014. № 19. С. 83-86.
Аптекарь П., Рувинский В., Железнова М. Почему Конституция дожила до своего 25-летия // Ведомости. 2018. 12 декабря.
Скуратов Ю.И. Конституционная реформа в Российской Федерации (варианты развития конституционного процесса) // Вестник Саратовской гос. юрид. академии. 2018. № 3(122). С. 53-59.
Никулин В.В., Крутько Е.Б. Конституционное Собрание Российской Федерации: история вопроса и современное политико-правовое состояние // Вопросы современной науки и практики. 2014. № 49. С. 66-72.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2013 г. // Российская газета. 2013. 13 декабря. № 282.
Шишкина О.Е. Конституционное Собрание Российской Федерации как орган учредительной власти: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. Владивосток, 2004. 28 с.
Александров Е.С. Перспективы формирования конституционного законодательства о Конституционном Собрании Российской Федерации // Перспективы государственно-правового развития России в XXI веке: мат. Всерос. науч.-теорет. конф. (Ростов-на-Дону, 09 апреля 2015 г.): в 2-х ч. Р-н/Д.: ФГКОУ ВО РЮИ МВД России, 2015. Ч. II. С. 69-71.
References:
Tyumentsev V. A. Constitution of the Russian Federation // Law and order in modern society. 2014. № 19. P. 83-86.
Aptekar P., Ruvinsky V., Zheleznova M. Why the Constitution lived up to its 25th anniversary // Vedomosti. 2018. December 12.
Skuratov Yu. I. Constitutional reform in the Russian Federation (options for the development of the constitutional process) // Vestnik Saratovskaya GOSUDARSTVENNAYA yurid. Academies. 2018. № 3(122). P. 53-59.
Nikulin V. V., Krutko E. B. the Constitutional Assembly of the Russian Federation: the history of the issue and the current political and legal state // Questions of modern science and practice. 2014. № 49. P. 66-72.
Message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly of 12.12.2013 // Rossiyskaya Gazeta. 2013. December 13. № 282.
Shishkina O. E. the Constitutional Assembly of the Russian Federation as a body of constituent power: abstract of the dissertation of the candidate of legal Sciences: 12.00.02. Vladivostok, 2004. 28 p.
Alexandrov E. S. Prospects for the formation of constitutional legislation on the constitutional Assembly of the Russian Federation // Prospects for state and legal development of Russia in the XXI century: materials of the all-Russian scientific and theoretical conference (Rostov-on-Don, April 09, 2015): in 2 hours R-n/D: FGKOU IN the RUI of the Ministry of internal Affairs of Russia, 2015. Part II. P. 69-71.