Конституционно-правовая природа обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления

Аннотация: В статье рассматриваются конституционно-правовые основы юридической природы обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, анализируются существующие проблемы данного института и предлагаются пути их решения.
Ключевые слова: обращение, граждане, правовая природа, Конституция РФ, права и свободы.
Abstract: the article examines the constitutional and legal basis of the legal nature of citizens ' appeals to state authorities and local self-government bodies, analyzes the existing problems of this institution and suggests ways to solve them.
Keywords: appeal, citizens, legal nature, Constitution of the Russian Federation, rights and freedoms.
Право гражданина на обращение в органы государственной и муниципальной власти является одним из ряда правовых средств обеспечения гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, как было указано Конституционным Судом РФ, направление обращение выступает одним из способов оптимизации деятельности органов публичной власти.
Термин «обращение» имеет несколько разных смыслов. Таким образом, можно отметить, что в Конституции РФ слово «обращение» применяется в двух отличающихся друг от друга значениях: первое значение – это проявление отношения, в соответствии с чем никто не может подвергаться обращению, которое может унизить человеческое достоинство, и второе значение предполагает, что обращение – это определенная разновидность волеизъявления граждан, направленная к органам публичной власти.
В настоящее время наибольшее распространение в системе российского законодательства получило значение слова «обращение», согласно которому оно подразумевает под собой требование уполномоченного субъекта к обязанному субъекту для обеспечения реализации им своих прав и законных интересов.
Накопленный к настоящему моменту практический опыт в области применения анализируемых терминов в источниках российской научной литературы также содержит в себе аргументы, подтверждающие их синонимичную природу. Именно по этой причине, многие авторы свободно употребляют термины «обращение» и «обращение гражданина», не сосредотачивая при этом своего внимания на их различии.
Как это ни прискорбно, но законодатель нередко бессистемно применяет указанную терминологическую категорию, далеко не во всех случаях осуществляет разграничение обращения в широком смысле и непосредственно обращения граждан, в результате чего возникают определенные сложности в процессе правоприменительной деятельности.
Существующая в настоящее время проблематика понятийного аппарата не заключается исключительно в соотношении и использовании понятийных категорий «обращение» и «обращение гражданина», так как здесь прослеживается ещё как минимум два существенных аспекта. Речь в первую очередь идёт о том, что в настоящее время отсутствует развернутое нормативное определение категории «обращение» и кроме того, ситуацию усугубляет тот факт, что законодатель не вполне удачно интегрирует новые субъекты права на обращение в Закон об обращениях в целом и его понятийный аппарат в частности.
Регламентированное в нормативных положениях статьи 4 ФЗ от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ", законодательное определение термина «обращение» (далее – Закон об обращениях), провозглашает следующее: это направленное в орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также обращение гражданина в устной форме в государственный орган, орган местного самоуправления.
Разработанные представителями научного сообщества определения терминологической категории «обращение» в настоящее время можно встретить в исключительных случаях и вместе с тем имеются основания для того, чтобы выделить ряд фундаментальных подходов к рассмотрению указанного понятия.
а) Первый подход – нормативный, в его основе лежат комментарии, данные нормативным положением ст. 4 Закона об обращениях. В роли фундаментального недостатка указанного подхода при этом выступает чрезмерная тавтология, в силу того, что право на обращение, в ходе определения его содержательной сущности, раскрывается через возможность обращаться.
б) второй подход – обращение – представляет собой способ реализации и обеспечения охраны прав личности, а также предстает в качестве средства, которое граждане используют для участия в процессе управления государственными делами, что, безусловно, верно, но не исчерпывает широкий спектр возможных видов обращений.
в) третий подход – обращение рассматривается в роли волеизъявления, выражающегося путем совершения некоторого установленного действия в письменной или устной форме.
в) четвертый подход – когда обращение рассматривается в качестве действия, совершаемого в юридической форме, регламентированного на уровне национального законодательства (письменно, устно), при этом указанные действия обеспечивают образование информационного повода и осуществляют запуск в действие государственного механизма, в свою очередь призванного для соблюдения, охраны и защиты закрепленных на уровне Конституции прав и свобод человека и гражданина.
Кроме того, в анализируемой ситуации хотелось бы акцентировать внимание на определении, которое было сформулировано А.В. Савоськиным. Так, автор указывает, что обращение гражданина надлежит анализировать в качестве подлежащего обязательному рассмотрению волеизъявления индивида (группы индивидов или их объединения), которое будет соответствовать по своей форме нормативным образом закреплённым правилам, а заключаться будет в виде письменного, устного или конклюдентного требования о реализации своих прав, свобод и законных интересов, обращенное к органу государственной власти, органу местного самоуправления или организации, если она в ходе своего функционирования осуществляет реализацию публично значимой функции, а также обращение к должностным лицам указанных органов и организаций.
Рассматривая данное определение, автор исследования позволит себе не согласиться с некоторыми позициями. В частности, с тем, что такое волеизъявление может быть выражено конклюдентно. Незафиксированные на бумаге юридический факт, имеющий конклюдентную форму, регулируется по принципу устного – путем жестов, движений, приравненных к словесному выражения согласия, воли.
Конклюдентные действия (от лат. conclude – заключаю, делаю вывод) – представляют собой действия, совершаемые для выражения воли участников гражданского правооборота на установление, изменение и прекращение гражданских правоотношений.
Обозначенные действия, обратившись к содержанию которых представляется возможным определенно установить волю совершающего их лица на то, чтобы связать себя соответствующим обязательством, представляют собой конклюдентные действия. Основываясь на указанных действиях, представляется возможным обеспечить толкование воли участников гражданского оборота, как в процессе непосредственного заключения между ними договора, так и в процессе внесения в него изменений либо в ходе его расторжения.
Сложность конклюдентных процессов заключается в невозможности установить свободное волеизъявление человека.
Тем более невозможна такая форма выражения волеизъявления лицом, обращающимся в юрисдикционном порядке в целях защиты или охраны нарушенного права или законного интереса, поскольку, во-первых, предполагает строго регламентированную форму и процедуру, во-вторых, конклюдентные действия именно косвенно выражают конечную волю субъекта, что обусловливает последующую юридическую неопределенность, которая не может считаться приемлемой в правоотношениях с органами публичной власти.
Также, по мнению автора, в определении, данном А.В. Савоськиным, спорным является и субъект, который он признает специальным. Таким образом, занятую позицию А.В. Савоськин аргументирует тем, что в качестве субъекта обращения в любом случае будет представать индивид, группа индивидов либо объединение индивидов (организация), но не органы публичной власти либо должностные лица указанных структур. В рамках нормативных положений Закона об обращениях, также в нормах Конституции РФ, терминологическая группа «индивид» не используется, и вместе с тем указанный термин весьма активно применяется в источниках научной литературы, при этом целью его применения является обозначение человека и гражданина как самостоятельного субъекта права.
Термин «индивид», в сравнении с абстрактными терминами «субъект» или «лицо», предоставляют возможность акцентировать внимание на принадлежности права на обращение человеку, а не органу власти, а значит указанное право принадлежит частному, но не публично-правовому субъекту.
И вместе с тем отсутствуют основания, в силу которых указанный подход может признаваться обоснованным. Прежде всего, здесь потребуется отметить, что в рамках самого закона присутствует строгое установление, согласно которому он призван для регулирования взаимоотношений, возникающих в области непосредственного практического воплощения гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Кроме того, в нём также устанавливается порядок, в соответствии с которым и с соблюдением которого реализуется процедура рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Предположить, что орган власти либо должностное лицо обладает правом на обращение по смыслу, заложенному в Законе об обращениях, весьма затруднительно.
Во-первых, это связано с тем, что реализовать право на обращение должностное лицо в силу своего административно-правового статуса не может, поскольку не обладает подобными полномочиями. Во-вторых, взаимодействие между должностными лицами внутри органов публичной власти, а также взаимодействие между должностными лицами, либо органами публичной власти вовне имеют иное правовое регулирование, распространяющееся на правоотношения, связанные, например, с профессиональной служебной деятельностью граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения соответствующих полномочий.
В качестве одного из фундаментальных признаков обращения при этом предстаёт обязательность его рассмотрения и под ней в свою очередь понимается нормативно регламентированная и гарантированная государством обязанность адресата по принятию обращения, по рассмотрению его и даче заявителю ответа на указанное обращение. Подобный ответ вместе с тем должен характеризоваться своей мотивированностью, а значит наряду с непосредственным решением по поставленным в обращении вопросам, в нём должно содержаться основание, по которому указанное решение было принято.
Отсюда представляется возможным заключить, что что обязанность по принятию и рассмотрению обращения существует даже тогда, когда заведомо известно о том, что по существу заявления будет дан отрицательный ответ. Обязательность принятия и рассмотрения обращения в анализируемом случае выступает в качестве внутренней гарантии того, что конституционное право на обращение будет реализовано, а сам факт получения заявителем ответа в письменной форме предоставляет ему реально существующую возможность в последующем в административном или судебном порядке обжаловать данное решение для обеспечения надлежащей защиты своих прав.
Произведя детальную аналитическую оценку существующей терминологии и частично присоединившись к позиции отдельных представителей научного сообщества, имеются основания, для того чтобы заключить, что обращение характеризуется рядом присущих ему фундаментальных признаков: обязательность рассмотрения; субъект; объективная сторона в виде действия; специальная процессуальная форма; цель; адресат; доведение до сведения адресата.
Автором предлагается в качестве обязательного такой признак обращения, как доведение до сведения адресата, поскольку право на обращение не может считаться реализованным без достижения цели такого обращения и получения соответствующей реакции, гарантом которого служит соблюдение условия восприятия адресатом соответствующего обращения.
Перечисленные семь признаков являются необходимыми и достаточными, а сформулированная дефиниция характеризует обращения граждан с фактической и юридической точек зрения.
Поскольку по своей юридической природе обращения представляют собой юридические акты, то есть такие действия, которые сознательно направлены на создание юридических последствий и влекут за собой возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей, было бы странным полагать, что лицо, обратившееся в орган публичной власти, независимо от содержания такого обращения, не ожидает никакой реакции, а единственной целью такого послания является снятие негативного либо позитивного эмоционального напряжения.
Таким образом, автор приходит к выводу о том, что право на обращение в современных теоретических исследованиях рассматривается в широком и узком смысле. Так некоторые ученые (Алехин А.П., Кармолицкий А.А.) придерживаются мнения о реализации права на обращения в тот момент, когда лицо фактически направило либо изложило суть своего обращения, иные (С.В. Калинина, Козлов Ю.М.) полагают, что такой подход не охватывает всю юридическую природу данного явления и является слишком узким.
По мнению автора, правильным будет разделить позицию, согласно которой фактически право граждан на обращения может считаться реализованным только в момент получения «от компетентного органа по существу рассмотрения и принятия решения по вопросу, поставленному в обращении, ответа, поскольку обратная связь - непременное условие реализации права граждан на обращение.
Таким образом, право на обращение включает в себя не только право на подачу обращения, но также включает и право на ответ.
Исходя из вышеизложенного, право на обращение должно рассматриваться в следующих значениях. С одной стороны, это важное средство защиты прав личности, с другой стороны, право на обращение, как политическое право, это одна из форм реализации народовластия.
Граждане, реализуя свое право на обращение, выступая с гражданской инициативой, могут беспрепятственно участвовать в процессе принятия решений государственными и муниципальными органами.
Выступая как частное лицо по собственной инициативе, каждый гражданин вправе оценивать деятельность органа исполнительной власти, любого должностного лица или государственного служащего с точки зрения ее законности и результативности, то есть обращения граждан по своей сути становится действенной формой обратной связи власти и общества.
Право на обращение – многоаспектное явление, которое, с одной стороны, является неотъемлемым конституционным политическим правом, позволяющим осознавать себя юридическим звеном правовой среды, с другой стороны, это способ установления эффективной обратной связи, которая раскрывает оценку государственной деятельности, потенциал гражданина совершенствовать существующую систему, в том числе оно выступает, как форма контроля и процессуальное средство защиты нарушенного или оспариваемого субъективного права или охраняемого законом интереса.
Библиографический список:
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. N 31 ст. 4398.Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Российская газета. N 95. 2006.Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) "О системе государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. ст. 2063.Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области" // Российская газета. № 177. 2012.Беляков П.А. Защита прав граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления // Законность. № 4. 2014. С. 11-16.Комментарий к Конституции РФ / Под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд. М.: Норма, 2011. С. 223 - 225; Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» (постатейный). 2-е изд. [Электронный ресурс] // (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2014) (дата обращения: 07.05.2020).Короткова О.И. Признание ответов органов государственной власти и местного самоуправления на обращения граждан не соответствующими требованиям законодательства как толчок к необходимости реформирования правовой модели взаимоотношений государства и гражданина // Муницип. служба: правовые вопросы. № 4. 2011. С. 5-8.Ольшевская О.В. Правовые аспекты рассмотрения обращений граждан органами внутренних дел // Правовая идея. 2013. № 2. С. 4 – 9.Савоськин А.В. Проблемы реализации новых пределов действия Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» // Юрид. мир. № 7 (211). 2014. С. 13-17.Тюрина С.Ю., Борисов Н.И. 2012. Обращения граждан как инструмент повышения эффективности взаимодействия населения и власти: нормативно-правовое регулирование и практика // Адм. и муницип. право. № 10. С. 12-19.
Широбоков С.А. Конституционное право человека и гражданина на обращение : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02. Екатеринбург. 1999. 231 с.