Эссе на тему: "Современное состояние и перспективы развития системы муниципальных правовых актов в Российской Федерации"

«Современное состояние и перспективы развития системы муниципальных правовых актов в Российской Федерации»
Процесс становления местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, главными среди них являются финансово-экономические трудности местного самоуправления, недостаточно развитая нормативно-правовая база, регламентирующая вопросы функционирования местного самоуправления.
Местное самоуправление является одним из проявлений народовластия, предполагающих самостоятельную деятельность по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций.
Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ), другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации), нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, конституции (уставы),законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местном референдумах и сходах граждан, а также иные муниципальные правовые акты.
Важное значение в осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации имеет Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985, которая является основополагающим документом, обеспечивающим демократию и стабильность в Европе. Подписав Хартию 28.02.1996 и 20 марта 1998 года ратифицировав ее, Российская Федерация взяла на себя обязательство соблюдать демократические принципы, заложенные в Европейской Хартии.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
В настоящее время активно идет процесс совершенствования федерального законодательства.
В связи с постоянным совершенствованием федерального законодательства, регулирующего вопросы местного самоуправления, становится актуальной необходимость приведения уставов муниципальных образований в соответствии с действующим законодательством.
В связи с внесением такого количества изменений Федеральный закон от 06.10.2003       №131-ФЗ требует существенной доработки, поскольку содержит не только пробелы правового регулирования, коллизионные нормы, но и внутренние противоречия. Формулировки, используемые в законе, являются громоздкими и вызывают неоднозначное понимание, и, как следствие, неправильное применение на практике.
 При реализации норм Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области выявлены следующие пробелы и проблемы действующего законодательства, в том числе и названного Федерального закона, препятствующие эффективной его реализации.
 1.Отсутствие в федеральном законодательстве норм о реальной ответственности граждан, руководителей организаций, должностных лиц органов государственной власти и должностных лиц органов местного самоуправления за неисполнение муниципальных правовых актов.
2.Отсутствие в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ такого вида преобразования муниципального образования, как изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, а также процедуры осуществления указанного преобразования.
3.Увеличение в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ перечней вопросов местного значения почти в два раза без предоставления финансовых средств из федерального бюджета на их реализацию. Отсутствие достаточного, а иногда и в целом, финансирования вопросов местного значения приводит к ситуациям, при которых надзирающие и контролирующие органы власти привлекают органы местного самоуправления через судебные органы к юридической ответственности за бездействие или неисполнение своих полномочий. Но наличие судебного решения не влечет за собой увеличение доходной части местного бюджета. Для исполнения решения суда органам местного самоуправления необходимо изыскивать средства из бюджетов различных уровней бюджетной системы, что требует, чаще всего, больших временных затрат. Пропуск срока исполнения судебного решения приводит к штрафным санкциям уже в рамках исполнительного производства, которые снова ложатся на местный бюджет.
    4.По смыслу норм Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, касающихся вопросов местного значения, решение вопросов местного значения для органов местного самоуправления является обязательным. К вопросам местного значения отнесены муниципальный контроль за сохранностью автомобильных дорог местного значения, муниципальный лесной контроль, муниципальный контроль за проведением муниципальных лотерей и другие виды контроля. Однако статья 17.1 Федерального закона, введенная в закон в июле 2011года, содержит в отношении муниципального контроля диспозитивную норму: «органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами». В связи с чем у органов местного самоуправления возникает правовая неопределенность по правоприменению вышеуказанных норм (должны или вправе).
Кроме того, в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 №96,определение компетенции по формуле «вправе» (диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.
5.Отсутствие в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ в перечне субъектов, обладающих правом проведения публичных слушаний, главы местной администрации.    
Учитывая, что публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования, процедура инициирования (по -мнению Совета муниципальных образований) и проведения публичных слушаний через главу муниципального образования, возглавляющего представительный орган муниципального образования, или представительный орган муниципального образования для обсуждения проектов постановлений местной администрации является необоснованно усложненной.
 6. В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ глава муниципального образования, избранный из состава депутатов, является выборным должностным лицом местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования регулируется частью 6 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, а досрочное прекращение полномочий выборного должностного лица местного самоуправления регулируется частью 10 статьи 40 того же Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ. В ноябре 2011 года в часть 6 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ внесены изменения, согласно которым пункт 11 утратил силу, т.е. исключено такое основание, как досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа. Однако на основании пункта 9 части 10 статьи 40 Федерального закона полномочия выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления. Наличие коллизионных норм Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ дает возможность неоднозначно толковать закон и в отдельных случаях может привести к нарушению прав граждан.
 7. В настоящее время много споров возникает в связи с неурегулированностью в законодательстве вопроса о том, кто является представителем нанимателя в отношении главы местной администрации, в том числе в период проведения конкурса на замещение данной должности.
 8. Наиболее сложными являются вопросы, касающиеся имущества. Позиция федерального законодательства, выражающаяся в предоставлении федеральным органами исполнительной власти права передавать в муниципальную собственность имущество в любом состоянии в конечном итоге без согласия органов местного самоуправления, без предварительного приведения его в надлежащий вид, без оформления на него соответствующих документов, по мнению муниципальных образований, является неправильной, создающей условия не для развития местного самоуправления. 90% переданного органам местного самоуправления федерального имущества нуждается в капитальном ремонте. Через месяц после передачи этого имущества в муниципальную собственность в органы местного самоуправления уже приходят надзирающие органы и выписывают предписания, согласно которым на органы местного самоуправления возлагаются обязанности по проведению капитального ремонта, не подкрепленные финансированием.
Реализация норм Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -Федеральный закон от 06.10.2013 №131-ФЗ) выявила некоторые проблемы, в частности:
Федеральным законом от 18.10.2007 №230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» была введена более упрощенная процедура принятия изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Так, в соответствии с п.1 ч.3 ст.28 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ на публичные слушания должны выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
В данном случае, по нашему мнению, норма п.1 ч.3 ст.28 должна пониматься буквально, проект решения о внесении изменений в устав не выносится на публичное обсуждение в том случае, если речь идет о приведении устава в соответствие с федеральным законодательством и только в части перечня вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления. Таким образом, изменению любых других положений устава муниципального образования должно предшествовать проведение процедуры публичных слушаний.
Однако у правоприменителей вызывает вполне объяснимую критику тот факт, что исключение, установленное п.1 ч.3 ст.28 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ для внесения проекта устава муниципального образования или проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав на публичные слушания, не распространяются на случаи, когда внесение изменений в устав вызвано необходимостью приведения его в соответствие с иными изменившимися нормами федерального законодательства, не касающимися вопросов местного значения и полномочий по их решению. Представляется, что для того, чтобы решить обозначенную проблему, законодателю не следует ограничиваться обобщенной формулировкой, поскольку общая норма может быть подвергнута расширительному толкованию, что приведет к ущемлению права граждан на участие в обсуждении проекта устава муниципального образования, проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. На наш взгляд, целесообразно указать непосредственно в тексте Федерального закона конкретные структурные элементы актов федерального законодательства, приведение в соответствие с которыми  устава муниципального образования, не требует учета мнения населения. И это должны быть только такие положения, которые не допускали бы проявления усмотрения представительного органа муниципального образования.
Таким образом, Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ содержит ряд пробелов и коллизий, которые препятствуют его эффективной реализации, как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях. Устранение в действующем законодательстве пробелов необходимо для повышения эффективности местного самоуправления и совершенствования реализации права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения, а также позволит исключить неоднозначное понимание положений Федерального закона.