Особенности гражданской правосубъективности Российской Федерации и муниципальных образований

ВВЕДЕНИЕ
Споры о понятии и содержании гражданской правосубъектновности ведутся с самого первого момента появления этой категории в гражданском праве. Данная тема остается актуальной, так как проблемы, связанные с гражданско-правовым статусом государства и его особенностями, как частно - правового субъекта широко обсуждаются в современной науке гражданского права. И это не случайно, так как в этом вопросе остается много неясного в теоретическом плане, а положения законодательства, регулирующие данный вопрос нуждаются в развитии и комментариях.
С прекращением существования СССР и принятием Гражданского кодекса РФ возникли объективные предпосылки пересмотра устоявшегося учения о государстве как участнике гражданских правоотношений, не обладающем статусом юридического лица с неприкрытой публично-правовой сущностью. В настоящее время бесспорной является позиция: государство является участником гражданского оборота, и менее бесспорным доктринальное суждение: государство, вступая в гражданско-правовые отношения, должно отказываться от своей суверенной сущности, иначе нарушается один из наиболее важных принципов гражданского права - равенство сторон. Ст. 124 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Подобным образом закрепляется положение, что государство, участвуя в имущественных отношениях, должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные самой природой регулируемых отношений. За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности, ибо во внутренних (внутригосударственных) гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета, т.е. возможности привлечения к суду только с их согласия. Тем самым деятельность государства в гражданском обороте вводится в нормальные рамки, и оно становится равноправным участником правоотношений.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с гражданской правосубъектностью Российской Федерации и муниципальных образований.
Предметом исследования выступают, законодательство, регулирующие отношения, связанные с гражданской правосубъектностью Российской Федерации и муниципальных образований.
Цель исследования заключается в изучении особенностей гражданской правосубъективности Российской Федерации и муниципальных образований.
Для достижения, указанной цели, ставятся следующие задачи исследования:
- рассмотреть гражданскую правосубъективность Российской Федерации;
- раскрыть гражданскую правосубъективность муниципальных образований.
Структура работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.
1. ГРАЖДАНСКАЯ ПРАВОСУБЪЕКТИВНОСТЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Согласно п. 1 ст. 124 ГК РФ, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с гражданами и юридическими лицами. Применяя на практике указанную норму ГК РФ, необходимо опираться на общие нормы об объеме правосубъектности публично-правовых образований (далее также – ППО). К сожалению, законодатель обходит молчанием вопрос об объеме и виде право- и дееспособности России, упоминая лишь о том, что к названному субъекту гражданского права «применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов».
Основные теории правосубъектности публично-правовых образований базируются на положениях гражданского законодательства о видах правоспособности юридических лиц. Представители первой теории – теории общей, универсальной правосубъектности ППО – полагают, что Российская Федерация может совершать любые гражданско-правовые сделки, иметь любые гражданские права, и нести любые гражданские обязанности без каких бы то ни было ограничений (по аналогии с коммерческими организациями). Приведенная теория выглядит достаточно логичной и аргументированной, особенно в свете анализа принадлежащих публично-правовых образованиям в силу закона правомочий. Так, например, именно названный субъект может иметь право собственности на изъятые из оборота вещи, приобретать право собственности на имущество в порядке национализации имущества, прекращать право собственности на любые виды имущества посредством применения конфискационных мер и т.п., т.е. каких- либо ограничений гражданско-правового характера для публично-правовых образований не существует.
Однако данная теория не получила большого распространения. Этот факт в первую очередь можно объяснить тем, что Конституционный Суд РФ в нескольких своих определениях однозначно высказался о наличии у публично-правовых образований специальной правоспособности, «которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы».
Опираясь на позицию Конституционного Суда РФ, многие авторы углубляют и детализируют теорию специальной (целевой) правоспособности (правосубъектности) Российской Федерации. Е.В. Моисеева подчеркивает, что «гражданская правоспособность Российской Федерации не является неограниченной. Она ограничена теми целями и публичными интересами, которые обозначены в законах, регулирующих гражданские отношения с участием этих субъектов».
Особенность правоспособности государства проявляется еще в том, что оно учувствует в имущественных правоотношениях с целью решения задач публичной власти. Конституционный Суд РФ однозначно высказал мнение, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, данная правоспособность в силу особой природы значительно отличается от правоспособности других субъектов гражданского оборота – граждан, преследующих частные интересы и юридических лиц.
Вместе с тем в последние годы в юридической литературе стала обосновываться третья позиция относительно объема правосубъективности Российской Федерации – теория функциональной правосубъектности. Сторонники функционального подхода разграничивают право- и дееспособность публично-правовых образований (хотя традиционно применительно к юридическим лицам, следовательно – и к Российской Федерации - говорят о правосубъектности или – более узко – о правоспособности) и указывают, что «дееспособность публично-правовых образований носит специальный, функциональный характер и определяется компетенцией публичных органов на вступление в те или иные виды гражданских правоотношений, а также в законодательно установленных случаях и в порядке существует в виде специальных поручений органам публично-правового образования, юридическим или физическим лицам, которым предоставляется право при определенных условиях совершать соответствующие действия от имени публично-правового образования как субъекта гражданского права». Как представляется, сторонники приведенной теории пытаются учесть публично-правовой и частно-правовой элемент правовой природы Российской Федерации, как особого субъекта гражданского права. Тем не менее, это видится несколько излишним. Выступая в гражданских отношениях, публично-правовые образования пользуются в силу прямого указания ГК РФ равными с физическими и юридическими лицами правами и обязанностями. Думается, по логике законодателя такая формулировка норм ГК РФ должна указывать на частно-правовую природу правоспособности публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Учет публично-правового функционала рассматриваемого субъекта, его государственно-властных полномочий, как носителя публичной власти противоречит гражданско-правовой природе имущественных и корпоративных отношений, в которые вступает Россия в рамках механизма гражданско-правового регулирования.
Высказанные аргументы в совокупности с правовой позицией Конституционного Суда РФ позволяют говорить не о специальной – ограниченной, или функциональной, а об исключительной правосубъектности Российской Федерации. В теорию исключительной правосубъектности укладываются и возможности публично-правовых образований приобретать право собственности и прекращать его по специальным основаниям, и дополнительные возможности при участии в гражданско-правовых отношениях (например, владение, пользование вещами, изъятыми из оборота), и особый порядок несения гражданско-правовой ответственности за действия (бездействие) должностных лиц и органов власти, и необходимость учета целей и задач, стоящих перед каждым публично-правовым образованием. Очевидно, что любая сделка, стороной которой выступает публично-правовое образование, в конечном итоге имеет своей целью удовлетворение потребностей не самого ППО, а его населения, а соответственно, возможности, предоставляемые публично-правовому образованию как субъекту гражданско-правовых отношений, носят исключительный, присущий лишь таким обрезаниям характер.
Совершенно справедливо В.И. Глинка подчеркивает: «Специальная - определяет цель создания данного субъекта и его специфическое право собственности на обособленное имущество, что касается исключительной, то при всем равенстве положения в гражданских отношениях с физическими и юридическими лицами, публично-правовые образования имеют особенные, присущие только им отличия».
Как представляется, теория исключительной правосубъектности публично-правовых образований должна найти отражение в гражданском законодательстве, что будет способствовать конкретизации статуса рассматриваемых субъектов и подчеркнет направленность деятельности ППО субъектов гражданско-правовых отношений на защиту населения в целом и конкретной личности в частности.
Государственно-правовое образование может иметь гражданские права, только соответствующие целям его деятельности, предусмотренным в соответствующих нормативных актах, регламентирующих его статус, и нести гражданские обязанности, только связанные с этой деятельностью. Сделка, совершенная государственно-правовым субъектом в противоречии с целями его деятельности, может быть признана судом недействительной.
Практически важным представляется и решение проблемы персонификации правосубъектности государства в гражданских правоотношениях. Правомерной реализация целевой правоспособности будет лишь в случае соблюдения соответствующим субъектом (государством), совокупности следующих условий: а) участия в гражданских отношениях не от своего имени, а от имени государства; б) распоряжения государственным или иным имуществом в публично-правовых целях; при этом отметим, что государство может оперировать и чужим имуществом — имуществом физических и юридических лиц, например, в случаях, когда физические лица доверяют государству свои пенсионные накопления (накопительную часть) — это гражданско-правовые отношения, можно привести и иной пример, когда одно государство доверяет другому свои золотовалютные запасы и т. д.; в) соблюдения цели участия - приобретение прав и обязанностей для государства; г) субъектом ответственности в случае ненадлежащего исполнения обязательства должно являться государство.
Таким образом, правосубъектность государства должна быть ограничена нормативным закреплением ее целевого характера. Сказанное тем более актуально, что правовое регулирование гражданского оборота и повышение его эффективности требуют определенности в характеристике правосубъектности государства как основополагающего и на текущий момент наиболее проблемного института в сфере участия государства в гражданско-правовых отношениях.
Российское государство участвует в гражданском обороте на началах равенства с другими субъектами права, при этом следует учитывать, что публично-властная сущность государства требует специальных средств гражданско-правового регулирования, которые могли бы обеспечить равное с остальными субъектами участие государства в гражданских правоотношениях. Это достигается путем принятия специальных законов и норм. Правосубъектность государства носит специальный характер, она предназначена для реализации различных функций государства и осуществления полномочий органов государственной власти.
2. ГРАЖДАНСКАЯ ПРАВОСУБЪЕКТИВНОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Муниципальные образования являются особыми субъектами гражданско-правовых отношений. Проблемам правосубъектности (по правоспособности - по аналогии с юридическими лицами) публично-правовых образований в целом и муниципальных образований в частности в юридической литературе уделяется достаточно много внимания.
В соответствии со ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории – на территории муниципального образования.
Гражданский кодекс РФ обходит проблему момента возникновения правосубъектности муниципальных образований молчанием. В связи с этим представляется необходимым в первую очередь обратиться к нормам ГК РФ, посвященным правоспособности юридических лиц. О возможности такого подхода прямо говорится в п. 2 ст. 124 ГК РФ, согласно которому к публично-правовым образованиям «применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов».
Согласно п. 3 ст. 49 ГК РФ, правоспособность юридического лица возникает с момента внесения в единый государственный реестр юридических лиц сведений о его создании и прекращается в момент внесения в указанный реестр сведений о его прекращении. При этом объем правоспособности конкретного юридического лица определяется его учредительным документом, утвержденным в установленном законом порядке учредителями (участниками) юридического лица.
При определении возможности применения по аналогии указанных норм ГК РФ к муниципальным образованиям, прежде всего, следует сказать о том, что каждое муниципальное образование действует на основании устава, утверждаемого в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Уставы муниципальных образований подлежат регистрации Министерством юстиции РФ согласно п. 19 Указа Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации».
Содержание устава муниципального образования регулируется ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131-ФЗ).
Анализ приведенных выше норм позволяет сделать вывод о том, что по своей сути и содержанию устав муниципального образования имеет много общего с учредительными документами юридических лиц и, также как любой учредительный документ, подлежит государственной регистрации.
Вместе с тем, как представляется, муниципальное образование, в отличие от юридических лиц, приобретает правосубъектность не в момент регистрации устава, а в момент вступления в силу нормативного правового акта, определяющего территорию, границы соответствующего публично-правового образования.
Так, законами субъектов РФ осуществляется: 1) наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения (ч. 1.1 ст. 10 ФЗ № 131-ФЗ); 2) изменение границ муниципальных образований (ст. 12 ФЗ № 131-ФЗ); 3) преобразование муниципальных образований в форме их объединения, разделения, изменения статуса соответствующего образования (ст. 13 ФЗ № 131-ФЗ).
Таким образом, образование муниципальных образований, под которым понимается объединение, разделение, изменение статуса существующих муниципальных образований, оформляется законом субъекта Российской Федерации, на территории которого находится соответствующее муниципальное образование.
Как известно, любой нормативный правовой акт вступает в силу с момента его официального опубликования, если иная дата вступления в силу не указана в тексте самого нормативного акта.
Участие публично - правовых образований в гражданских правоотношениях является необходимостью для решения стоящих перед ними публичных, общенациональных или иных общественных задач - региональных и местных, связанных имущественными отношениями.
Включение муниципальных образований в число участников гражданских правоотношений означает обязательность соблюдения ими основных начал гражданского законодательства, среди которых первостепенное значение имеет принцип равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений.
Этот принцип, зафиксированный в ст. 1 ГК, обязателен для всех субъектов гражданского права. Между тем, учитывая особые, отмеченные выше качества муниципальных образований, законодатель повторно, специально для этой группы субъектов, подчеркивает, что они «выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами» (ст. 124 ГК). Это означает, что они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению к другим участникам.
Однако, особый, публичный характер таких субъектов гражданского права, как муниципальные образования, не может не привести к особенностям их участия в гражданских правоотношениях. Нельзя не отметить, что большинство норм, определяющих правосубъектность юридических лиц (гл. 4 ГК), неприменимо к правосубъектности муниципальных образований. Это касается норм о порядке возникновения и прекращения юридических лиц, об учредительных документах, государственной регистрации, видах юридических лиц, их филиалах, представительствах. Иначе, чем для юридических лиц, решены вопросы ответственности по обязательствам.
Таким образом, действующим законодательством заложена основа гражданской правосубъектности муниципальных образований. Однако имеется еще множество коллизий законодательства, которые требуют разрешения в целях конкретизации роли муниципальных образований, других публично - правовых образований, в гражданских правоотношениях.
С учетом вышеизложенного очевидно, что неоднозначность правового статуса муниципального образования и его органов существенно затрудняет реализацию на практике идей и целей современных реформ местного самоуправления.
Следует выделить такую проблему: само понятие «муниципальное образование» требует определенности. Отсутствие достаточной теоретической разработанности этого понятия создает серьезные трудности в системе отношений муниципального образования и его органов, между органами местного самоуправления, между органами муниципального образования и физическими и юридическими лицами.
Толкование п. 2 ст. 124 ГК РФ можно встретить и в практике Конституционного Суда РФ, который в одном из определений отметил, что ст. 124 ГК РФ «в развитие нормы абзаца второго пункта 1 статьи 2 Кодекса закрепляет общие положения об участии Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в гражданских правоотношениях и применении к ним норм гражданского права. Содержащееся в ней указание на особенности публично-правовых образований, в силу которых к ним могут не быть применимы положения, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, означает, прежде всего, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, регулирующие участие данных субъектов в гражданских правоотношениях, а также правовые нормы о юридических лицах, которые не применимы к государству, государственным и муниципальным образованиям (например, нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, реорганизации юридического лица и т.д.) в силу специфики последних, которая в основном проистекает из особой организации институтов публичной власти»2 . Таким образом, данный судебный орган разграничил два способа регламентации гражданско-правового статуса публично-правовых образований: 1) наличие специальных норм об участии их в гражданских правоотношениях, и 2) нормы о юридических лицах, которые не подлежат применению к ним, исходя из их публично-властной природы.Таким образом, сделанная в п. 2 ст. 124 ГК РФ оговорка о том, что к публично-правовым образованиям применяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона, относится в первую очередь к порядку определения момента возникновения правосубъектности муниципальных образований (и публично-правовых образований в целом). Правосубъектность муниципальных образований возникает с момента вступления в силу закона субъекта РФ о наделении муниципального образования соответствующим статусом или преобразовании муниципального образования, а не с момента государственной регистрации, как это происходит у юридических лиц.
Как представляется, в целях систематизации гражданско-правовых норм ст. 124 ГК РФ необходимо дополнить пунктом 3 следующего содержания: «Правоспособность муниципального образования возникает с момента вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения либо о преобразовании муниципального образования».
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В заключении необходимо сделать следующие выводы.
Таким образом, Российской Федерации, муниципальные образования и органы власти по своей юридической природе являются юридическими лицами публичного права, которые могут быть наделены гражданской правосубъектностью, и вместе составляют подвид юридических лиц - категорию - юридические лица публичного права (публично-правовые образования).
Данное исследование показало, что государство, федеральные и муниципальные образования в совокупности представляют отдельную организационно-правовую форму публично-правовых образований, «публично-территориальное образование», а по отдельности - типы данной организационно-правовой формы. Гражданская правосубъектность, таким образом (как и любая другая, имеющая отраслевую принадлежность правосубъектность), суть не конституциональный признак юридического лица как видового понятия, а подвидовый признак, который служит отличием юридического лица, являющего собой субъекта гражданских правоотношений от юридического лица - субъекта публичных правоотношений. Гражданская правосубъектность публично-территориальных образований носит ограниченный характер, ввиду того, что исходя из целей создания и деятельности юридические лица данного подвида могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Названное свойство гражданской правосубъектности публично-территориальных образований, подтверждается особенностями формирования воли внутри субъектов хозяйствования данной категории. Формирование воли публично-территориального образования на реализацию гражданской правосубъектности происходит в рамках публично-правовых отношений, направленных на достижение целей создания и деятельности соответствующего публично-территориального образования и складывающихся внутри него между органами власти в рамках их компетенции.
При анализе вопроса об осуществлении гражданской правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и органов власти выделен критерий разграничения публично-правового от гражданско-правового в их юридической личности, наделенной смешанной правосубъектностью: правовое положение публично-правовых образований характеризуется преобладанием публичной правосубъектности над гражданской.
Действующее гражданское законодательство дает основания для определения приватизации как специального основания добровольного прекращения права собственности публично-территориального образования, влекущего возникновение частной собственности (права собственности физических лиц и юридических лиц гражданского права) способами, установленными законом о приватизации. С позиций общественных отношений, фактически складывающихся в данной сфере, под приватизацией мы предлагаем понимать гражданские правоотношения по добровольному отчуждению публично-территориальным образованием своего имущества в частную собственность независимо от способов такого отчуждения.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Нормативно-правовые акты
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2014. – № 31. – Ст. 4398.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1994. – № 32. – Ст. 3301.
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон [от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с посл. изм. и доп.)] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. – №40. – Ст. 3822
Научная и учебная литература
Васильев А. М. Особенности гражданской правосубъектности муниципальных образований / А. М. Васильев // Научный мир. – 2018. - № 7. – С. 90-93.
Глинка В.И. Проблемы определения гражданской правосубъектности муниципальных образований / В. И. Глинка // Адвокатская практика. – 2016. - № 2. – С. 78-81.
Козлова В. Н. Теории гражданской правосубъектности публично-правовых образований / В. Н. Козлова // Аллея науки. – 2020. - № 1. – С. 234-236.
Кирпичев А.Е. Государство, муниципальные образования и органы власти как стороны предпринимательских обязательств / А. Е. Кирпичев // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2017. - № 3. – С. 78-79.
Модин Н.А. Муниципальные образования как субъекты гражданских правоотношений в современном российском праве / Н. А. Модин // Российская юстиция. - 2015. - № 5. – С. 23-26.
Макунян А. Р. Концепция правосубъектности государства в гражданских правоотношениях / А. Р. Макунян // Проблемы экономики и юридической практики. – 2017. - № 5. – С. 96-98.
Моисеева Е.В. К вопросу о правосубъектности публично-правовых образований в гражданском праве России / Е. В. Моисеева // Юрист. - 2016. - № 9. – С. 67-70.
Намаев Т.Ф. Особенности правового статуса публично-правовых образований как субъектов гражданского права по аналогии с юридическими лицами / Т. Ф. Намаев // Социально-политические науки. - 2017. - №2. - С.43-45.
Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов / Н. С. Тимофеев // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - № 10. – С. 34-37.
Материалы судебной практики
Определение Конституционного Суда РФ от 04.12.1997 № 139-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона "О переводном и простом векселе» - Режим доступа: http://consultant.ru.
Определение Конституционного Суда РФ от.01.10.1998 №168-0 «По запросу администрации Московской области о проверке конституционности части первой пункта 1 и пункта 2 ст.1015 ГК РФ» - Режим доступа: http://consultant.ru.
Определение Конституционного Суда РФ от 05.07.2005 года № 297-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Центральная телекоммуникационная компания» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации» - Режим доступа: http://consultant.ru.