Роль Конституционного Суда Российской Федерации в системе защиты прав и свобод человека и гражданина

Аннотация: В статье рассматриваются конституционно-правовые основы юридической природы обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, анализируются существующие проблемы данного института и предлагаются пути их решения.
Ключевые слова: обращение, граждане, правовая природа, Конституция РФ, права и свободы. 
Abstract: the article examines the constitutional and legal basis of the legal nature of citizens ' appeals to state authorities and local self-government bodies, analyzes the existing problems of this institution and suggests ways to solve them.
Keywords: appeal, citizens, legal nature, Constitution of the Russian Federation, rights and freedoms.
Право гражданина на обращение в органы государственной и муниципальной власти является одним из ряда правовых средств обеспечения гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина.
Право на обращение относиться к публично-политическим правам и свободам человека и гражданина [1, С. 99].
Как было указано Конституционным Судом РФ, направление обращения выступает одним из способов оптимизации деятельности органов публичной власти [2]. Интересные развернутые правовые позиции о значимости права граждан на обращение также высказаны Конституционным Судом Республики Беларусь в 2011 и 2015 годах [3, 4].
Учеными отмечается, что право на обращение, по сравнению с другими публично-политическими правами и свободами человека и гражданина (например права на информацию, манифестации, объединения), практически не может быть ограничено, в том числе в условиях чрезвычайного положения и чрезвычайной ситуации, за исключением несоответствия обращения формальным требованиям статьи 11 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" [5, С. 99].
Заметим, что термин «обращение» имеет несколько разных смыслов. Таким образом, можно увидеть, что в Конституции РФ для слова «обращение» применяется в двух кардинально разных значениях: одним из которых является проявление отношения, в следствии которого никто не может подвергаться обращению, благодаря которому может быть унижено человеческое достоинство, а второе значение обозначает, что слово «обращение» это определенная разновидность волеизъявления граждан, которое направляется в органы публичной власти [6].
Второе значение термина «обращение» закреплено в Конституции Республики Беларусь 1994 года. Согласно статье 40 Конституции «каждый имеет право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы. Государственные органы, а также должностные лица обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок» [7].
В российском законодательстве в настоящее время наибольшую актуальность слово «обращение» получило в смысле взаимодействия уполномоченного субъекта и обязательного субъекта с требованием для осуществления своего права и законных интересов.
Аргументы, которые подтверждают синонимичность природы рассматриваемых терминов можно найти и в накопленном к настоящему моменту практическом опыте в применении их в различных источниках научной литературы. В связи с этим необходимо понимать, что значение слов «обращение» и «обращение гражданина» имеют различные значения, хотя многие авторы, не акцентируя на этом внимание свободно их употребляют [8].
Отметим, что законодатель нередко бессистемно применяет указанную терминологическую категорию, далеко не во всех случаях осуществляет разграничение термина «обращение» в общем его смысле и термина «обращение гражданина», что приводит к усложнению правоприменительной деятельности.
Помимо проблемы понятийного аппарата двух терминов: «обращение» и «обращение граждан», существующих в настоящее время, можно выделить еще два значимых аспекта:
В нормативной документации мы не найдем точного нормативного определения «обращения»;
Российский законодатель не совсем удачно интегрирует новые субъекты права на обращение в Закон об обращениях в целом и его понятийный аппарат в частности.
Термин «обращение» регламентируется только лишь в нормативном положении статьи 4 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее – Закон об обращениях), в котором говорится, что это предложение, заявление или жалоба, направленная в орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа или обращение гражданина в устной форме в государственный орган, орган местного самоуправления [9].
Более удачное и четкое определение, на наш взгляд, закреплено в законодательстве Республики Беларусь. Так, согласно статье 1 Закона Республики Беларусь от 18 июля 2011 г. № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» под обращением понимается индивидуальные или коллективные заявление, предложение, жалоба, изложенные в письменной, электронной или устной форме [10].
Заметим, что Закон Республики Беларусь «Об обращениях граждан и юридических лиц» по сравнению с аналогичным законом Российской Федерации регулирует отношения более детально, содержит большее количество терминов, положений статей (31 статья и 18 статей). В частности определения письменного, электронного, устного и повторного обращения. Законом закреплено не только право граждан на обращение, но и обязанности заявителя (статья 8 и 9 Закона Республики Беларусь).
Разработанные представителями научного сообщества определения терминологической категории «обращение» в настоящее время можно встретить в исключительных случаях и вместе с тем имеются основания для того, чтобы выделить ряд фундаментальных подходов к рассмотрению указанного понятия.
а) Первый подход – нормативный, в его основе лежат комментарии, данные нормативным положением ст. 4 Закона об обращениях. В роли фундаментального недостатка указанного подхода при этом выступает чрезмерная тавтология, в силу того что право на обращение, в ходе определения его содержательной сущности, обозначается возможностью обращаться [11].
б) Второй подход – обращение является реализацией и обеспечением охраны прав личности, а также является средством, позволяющим гражданам участвовать в процессе управления государственными делами [12].
в) Третий подход – обращение рассматривается в роли волеизъявления, выражающегося путем совершения некоторого установленного действия в письменной или устной форме [13].
г) Четвертый подход – обращение является юридическим действием, дающим возможность совершать его на уровне регламентированного национального законодательства в письменной или устной форме. Данное действие обеспечивает запуск государственного механизма для осуществления на Конституционном уровне защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина [14].
Схожая позиция просматривается в трудах ученых правоведов Республики Беларусь М.А. Щукиной, Н.А. Савановича, И.П. Сидорчука и др. [15-20].
Кроме того, в анализируемой ситуации хотелось бы акцентировать внимание на определении, которое было сформулировано А.В. Савоськиным, указывающим, что обращение гражданина надлежит анализировать в виде волеизъявления индивида (группы индивидов или их объединения), которое подлежит обязательному рассмотрению и должно соответствовать по своей форме, образцу, закрепленному в нормативных правилах в виде устного, письменного или конклюдентного требования о реализации своих прав, свобод и законных интересов. Данное волеизъявления индивида может быть обращено в органы государственной власти, органы местного самоуправления или организации, осуществляющие публично значимую функцию или же к определенному должностному лицу данных органов и организаций [21].
Рассматривая данное определение можно сделать вывод о несогласии с некоторыми позициями. В частности, с тем, что такое волеизъявление может быть выражено конклюдентно. Незафиксированные на бумаге юридический факт, имеющий конклюдентную форму, регулируется по принципу устного – путем жестов, движений, приравненных к словесному выражения согласия, воли.
Конклюдентные действия (от лат. conclude – заключаю, делаю вывод) – представляют собой действия, совершаемые для выражения воли участников гражданского правооборота на установление, изменение и прекращение гражданских правоотношений.
Обозначенные действия, обратившись к содержанию которых представляется возможным определенно установить волю совершающего их лица на то, чтобы связать себя соответствующим обязательством, представляют собой конклюдентные действия. Основываясь на указанных действиях, представляется возможным обеспечить толкование воли участников гражданского оборота, как в процессе непосредственного заключения между ними договора, так и в процессе внесения в него изменений либо в ходе его расторжения.
Сложность конклюдентных процессов заключается в невозможности установить свободное волеизъявление человека.
Тем более невозможна такая форма выражения волеизъявления лицом, обращающимся в юрисдикционном порядке в целях защиты или охраны нарушенного права или законного интереса, поскольку, во-первых, предполагает строго регламентированную форму и процедуру, во-вторых, конклюдентные действия есть в некоторой степени выражение конечной воли субъекта, чем обусловливается следующая за этим юридическая неоднозначность, которая не может считаться приемлемой в правоотношениях с органами публичной власти.
Также, в определении, данном А.В. Савоськиным, спорным является и субъект, который он признает специальным. Таким образом, занятую позицию А.В. Савоськин аргументирует тем, что субъектом обращения выступает индивид, группа индивидов либо объединение индивидов (организация), к которым не относятся органы публичной власти и должностные лица определенных структур. Если рассматривать термин «индивид», то мы заметим, что он довольно часто используется в научной литературе и основное его значение – это человек или гражданин как самостоятельный субъект права. Хотя если рассматривать законодательную базу, то данного термина мы не найдем ни в одном нормативном документе, связанным с обращением [22].
Основной задачей использования термина «индивид», является определение возможности права обращения человеку, частному субъекту, а не публично-правовому.
И вместе с тем отсутствуют основания, в силу которых указанный подход может признаваться обоснованным. Прежде всего, здесь потребуется отметить, что в рамках самого закона присутствует строгое установление, согласно которому он призван для регулирования взаимоотношений, возникающих в области непосредственного практического воплощения гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Кроме того, в нём также устанавливается порядок, в соответствии с которым и с соблюдением которого реализуется процедура рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Предположить, что орган власти либо должностное лицо обладает правом на обращение по смыслу, заложенному в Законе об обращениях, весьма затруднительно.
Во-первых, это связано с тем, что реализовать право на обращение должностное лицо в силу своего административно-правового статуса не может, поскольку не обладает подобными полномочиями. Во-вторых, взаимодействие между должностными лицами внутри органов публичной власти, а также взаимодействие между должностными лицами, либо органами публичной власти вовне имеют иное правовое регулирование, распространяющееся на правоотношения, связанные, например, с профессиональной служебной деятельностью граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения соответствующих полномочий [23].
Самый значимый признак обращения — это обязательное его рассмотрение, которое включает в себя три этапа: принятие обращения, рассмотрение и дача заявителю ответа, каждый из которых нормативно регламентирован. Что касается ответа, то основная его характеристика – это мотивированность, а следовательно, помимо решений поставленных в обращении вопросов, должны быть указаны основания, благодаря, которым данное решение было вынесено [24].
Отсюда представляется возможным заключить, что несмотря на то, что изначально известно, что по обращению будет вынесен отрицательный ответ, это не освобождает от обязанности его принятия и рассмотрения. Данная обязанность выступает внутренним гарантом реализации конституционного права на обращение. Полученный, в свою очередь, ответ в письменной форме является фактом для реально существующей возможности в последующем в административном или судебном порядке обжаловать данное решение для обеспечения надлежащей защиты своих прав.
Произведя детальную аналитическую оценку существующей терминологии и частично присоединившись к позиции отдельных представителей научного сообщества, можно заключить, что обращение характеризуется рядом присущих ему фундаментальных признаков: обязательность рассмотрения; субъект; объективная сторона в виде действия; специальная процессуальная форма; цель; адресат; доведение до сведения адресата.
Предлагается в качестве обязательного такой признак обращения, как доведение до сведения адресата, поскольку право на обращение не может считаться реализованным без достижения цели такого обращения и получения соответствующей реакции, гарантом которого служит соблюдение условия восприятия адресатом соответствующего обращения.
Перечисленные семь признаков являются необходимыми и достаточными, а сформулированная дефиниция характеризует обращения граждан с фактической и юридической точек зрения.
Поскольку по своей юридической природе обращения представляют собой юридические акты, то есть такие действия, которые сознательно направлены на создание юридических последствий и влекут за собой возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей, было бы странным полагать, что лицо, обратившееся в орган публичной власти, независимо от содержания такого обращения, не ожидает никакой реакции, а единственной целью такого послания является снятие негативного либо позитивного эмоционального напряжения.
Таким образом, можно придти к выводу о том, что право на обращение в современных теоретических исследованиях рассматривается в широком и узком смысле. Так некоторые ученые (Алехин А.П., Кармолицкий А.А.) придерживаются мнения о реализации права на обращения в тот момент, когда лицо фактически направило либо изложило суть своего обращения, иные (С.В. Калинина, Козлов Ю.М.) полагают, что такой подход не охватывает всю юридическую природу данного явления и является слишком узким.
Правильным будет разделить позицию, согласно которой фактически право граждан на обращения может считаться реализованным только в момент получения «от компетентного органа по существу рассмотрения и принятия решения по вопросу, поставленному в обращении, ответа, поскольку обратная связь - непременное условие реализации права граждан на обращение.
Можно сделать вывод, что право на ответ также как и право на подачу обращения входит в само право на обращение.
Исходя из вышеизложенного, право на обращение должно рассматриваться в следующих значениях. С одной стороны, это важное средство защиты прав личности, с другой стороны, право на обращение, как политическое право, это одна из форм реализации народовластия.
С помощью обращения граждане могут свободно участвовать в вынесении решений государственными и муниципальными органами, выступая с гражданской инициативой, что является тоже реализацией своего права на обращение.
Любой гражданин, выступая как частное лицо, имеет право по собственной инициативе оценить деятельность органа исполнительной власти, любого должностного лица или государственного служащего со стороны законности и результативности последних. Следовательно обращение можно рассматривать, как действенную форму обратной связи власти и общества.
Профессор Винокуров В.А. обращение граждан, в том числе их жалобы, называет обратной реакции на деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Жалобы как просьбы граждан о восстановлении или защите нарушенных прав, свобод или законных интересов в основном адресуются в исполнительные органы государственной власти на федеральном уровне, на уровне субьектов Российской Федерации, а также в исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований [25].
Право на обращение – многоаспектное явление, являющееся неотъемлемым конституционным политическим правом, которое дает понять человеку, что он является частью юридического звена правовой среды, но в тоже время это способ установления эффективной обратной связи, которая раскрывает оценку государственной деятельности, потенциал гражданина совершенствовать существующую систему, в том числе оно выступает, как форма контроля и процессуальное средство защиты нарушенного или оспариваемого субъективного права или охраняемого законом интереса.
Литература:
1. Винокуров В.А. Государственное право Российской Федерации. Курс лекций в конспективном изложении: учебное пособие. – СПб.: Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России, 2017. – 460 с.
2.Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области" // Российская газета. № 177. 2012.
3. Решение Конституционного Суда Республики Беларусь от 7 июля 2015 г. № Р-991/2015 «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об обращениях граждан и юридических лиц» // URL: https://pravo.by/upload/docs/op/K91500991_1437080400.pdf
4. Решение Конституционного Суда Республики Беларусь от 7 июля 2011 г. № Р-618/2011 «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об обращениях граждан и юридических лиц» // Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. 2011. № 3.
5. Винокуров В.А., Немченко С.Б. Права и свободы человека и гражданина: их ограничения и защита. Курс лекций в конспективном изложении: учебное пособие / под общ. ред. Э.Н. Чижикова. – 2-е изд., перераб. и доп. – СПб.: Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России, 2018.
6.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Российская газета от 25.12.1993.
7. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.) // URL: https://pravo.by/pravovaya-informatsiya/normativnye-dokumenty/konstitutsiya-respubliki-belarus/
8.Комментарий к Конституции РФ / Под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд. М.: Норма, 2011. С. 223 - 225; Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» (постатейный). 2-е изд. [Электронный ресурс] // (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2014) (дата обращения: 07.05.2020).
9.Федеральный закон от 02 .05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Российская газета. N 95. 2006.
10. Закон Республики Беларусь от 18 июля 2011 г. № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» // URL: https://pravo.by/document/?guid=3871&p0=h11100300
11.Ольшевская О.В. Правовые аспекты рассмотрения обращений граждан органами внутренних дел // Правовая идея. 2013. № 2. С. 4 – 9.
12.Беляков П.А. Защита прав граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления // Законность. № 4. 2014. С. 11-16.
13.Широбоков С.А. Конституционное право человека и гражданина на обращение : дис. канд. юрид. наук : 12.00.02. Екатеринбург. 1999. 231 с.
14.Тюрина С.Ю., Борисов Н.И. 2012. Обращения граждан как инструмент повышения эффективности взаимодействия населения и власти: нормативно-правовое регулирование и практика // Адм. и муницип. право. № 10. С. 12-19.
15. Щукина М.А. О некоторых аспектах гарантий права граждан на обращение в государственные органы / М. А. Щукина // Юстиция Беларуси. ‒ 2020. ‒ № 1. – С. 72–75.
16. Щукина М.А. Вопросы реализации права граждан на обращение в государственные органы / М. А. Щукина // Право.by. ‒ 2018. ‒ № 5. – С. 26–29.
17 Щукина М.А. Видовая характеристика права на обращение и его место среди других конституционных прав личности / М. А. Щукина // Право.by. ‒ 2017. ‒ № 3. – С. 27–32.
18. Постатейный комментарий к Закону Республики Беларусь от 18 июля 2011 года № 300-З «Об обращении граждан и юридических лиц» (в редакции Закона Республики Беларусь от 15 июля 2015 года № 306-З) / И. П. Сидорчук [и др.]. – Минск : Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2017. – 270 с.
19. Саванович Н.А. Работа с обращениями граждан и юридических лиц: комментарий и практика применения законодательства / Н. А. Саванович. – Минск: Регистр, 2016. – 199 с.
20. Саванович Н.А. Законодательство об административных процедурах и законодательство об обращениях граждан и юридических лиц: проблемы соотношения [Электронный ресурс] / Н. А. Саванович // ilex. ‒ 2016. – Режим доступа: https://ilex-private.ilex.by. – Дата доступа: 22.06.2020.
21.Савоськин А.В. Проблемы реализации новых пределов действия Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» // Юрид. мир. № 7 (211). 2014. С. 13-17.
22.Тюрина С.Ю., Борисов Н.И. 2012. Обращения граждан как инструмент повышения эффективности взаимодействия населения и власти: нормативно-правовое регулирование и практика // Адм. и муницип. право. № 10. С. 12-19.
23.Широбоков С.А. Конституционное право человека и гражданина на обращение : дис. канд. юрид. наук : 12.00.02. Екатеринбург. 1999.С. 231
24.Короткова О.И. Признание ответов органов государственной власти и местного самоуправления на обращения граждан не соответствующими требованиям законодательства как толчок к необходимости реформирования правовой модели взаимоотношений государства и гражданина // Муницип. служба: правовые вопросы. № 4. 2011. С. 5-8.
25. Винокуров В.А. Реализация права гражданина Российской Федерации на обращение: проблемы и перспективы // Юридическая мысль. 2016. № 3 (95). С. 75.