Общественные отношения, регулируемые административным правом

Отрасль современного российского права административное право является публичной отраслью права, то есть регулирует отношения в сфере администрирования общественных отношений. Административное право является быстро развивающейся отраслью. Именно поэтому важно установить круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью.
Доктрина права гласит, что круг общественных отношений, регулируемых конкретной отраслью права, именуется предмет конкретной отрасли права. Именно наличие собственного предмета указывает на то, что конкретная отрасль права является самостоятельной. В рамках данного исследования будет изучаться именно предмет административного права; будут выделены его особенности и содержание.
В доктрине права существуют различные подходы к определению сущности и содержания предмета административного права. Различные исследователи выделяют разные группы общественных отношений, которые составляют предмет правового регулирования административного права.
Так, Ю. М. Козлов, рассуждая над содержанием понятия «административное право», говорит о том, что данная отрасль регулирует общественные отношения, возникающие в связи и по поводу практической реализации такой ветви государственной власти, как исполнительной власти. То есть Козлов говорит о том, что административное право регулируют особенную группу общественных отношений, которые составляют содержание исполнительной власти в государстве. Рассматриваемые общественные отношения возникают в сфере управленческой деятельности и направлены на урегулирование деятельности органов исполнительной власти правил их взаимодействия между собой и с населением. Таким образом, Козлов выделяет предмет административного права через призму той ветви власти, которая регулируется данной отраслью.
Иной позиции придерживается М. П. Петров, который говорит о том, что нельзя рассматривать предмет административного права исключительно через призму исполнительной власти. Петров говорит о том. Что предмет административного права исторически существует вне системы исполнительной власти и в большей степени связан с категорией государственного управления. При смешении предмета административного права исключительно с исполнительной властью, по мнению Петрова, происходит обессмысливание самой отрасли административного права и превращения его в простую «оболочку» исполнительной власти, что является неверным. Подводя итог, Петров указывает, что предмет административного права составляют общественные отношения в сфере государственного управления, а также в сфере публичной административной деятельности государства и иных уполномоченных субъектов. Таким образом, исследуя круг общественных отношений, регулируемых административным правом, Петров предлагает объединить их в единую группу с целью обеспечения единства предмета административного права. Однако, по нашему мнению, данный подход является не совсем обоснованным, поскольку не позволяет в полной мере определить круг общественных отношений, регулируемых рассматриваемой отраслью права. Такое расширение предмета может привести к тому, что определенная группа общественных отношений выйдет за рамки регулирования административным правом, хотя фактически и будет им регулироваться.
А. М. Воронов и А. М. Гоголев говорят о том, что предмет отрасли административного права включает шесть групп общественных отношений. Во-первых, общественные отношения в сфере охраны и защиты прав человека и гражданина, удовлетворения первоочередных потребностей человека и гражданина с помощью юридических средств. Данное утверждение подтверждается наличием в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) главы 5 - административные правонарушения, посягающие на права граждан. В группу охраняемых административном прав входят, в частности, охрана избирательных прав, трудовых прав, прав в области предоставления социальных услуг и другие.
Во-вторых, в предмет отрасли будут входить общественные отношения в области государственного и публичного администрирования, а также совокупность иных управленческих отношений. Именно отношения по государственному и муниципальному управлению составляют основу административного права.
В-третьих, общественные отношения, инициатором возникновения которых выступают субъекты, не наделенные властными полномочиями. Данные отношения возникают в процессе обращения граждан в органы государственной власти. Указанные отношения будут регулироваться положениями Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон о порядке рассмотрения обращений), который не только гарантирует право на граждан на обращение в органы государственной власти, а также регламентирует процедуру рассмотрения обращений граждан. То есть указанные общественные отношения возникают в сфере взаимодействия органов исполнительной власти и граждан. Следовательно, данная группа правоотношений также будет входить в предмет административного права.
В-четвертых, отношения, возникающие при отправлении правосудия в рамках административного судопроизводства. Вопросы производства по делам об административных правонарушениях регулируются положениями раздела IV КоАП РФ. В рамках данного раздела регулируются не только вопросы рассмотрения данной категории дел судами, но и специально уполномоченными на то органами.
В-пятых, общественные отношения в сфере совершения гражданами административных правонарушений. Действительно, отрасль права должна устанавливать ответственность за нарушение ее норм, иначе отсутствуют определённые гарантии реализации прав. Именно через установление административной ответственности государство показывает, что необходимо соблюдать нормы в сфере государственного администрирования, как гражданами, так и представителями власти.
В-шестых, отношения в сфере обеспечения безопасности личности и общества в целом. Данная группа правоотношения непосредственно связана с первой группой, поскольку представляет собой определённую процедуру реализации охранительных мер прав человека и гражданина. Содержание данных общественных отношений состоит в том, что государство создает определенные механизмы, которые позволяют обеспечить режим безопасности для граждан и общества в целом.
Во многих работах, посвящённых вопросам выделения круга общественных отношений, регулируемых административным правом, фигурирует понятие государственное управление или государственной администрирование. Встает закономерный вопрос, что следует понимать под данным термином. Разработкой концепции государственного управления, помимо прочих исследователей, занимается А. М. Воронов, который предложил своё понимание термина государственное администрирование. Так, по мнению Воронова, государственное администрирование – это деятельность государственной администрации всех ветвей власти по реализации различных направлений политики в разнообразных сферах жизни личности, общественной и государственной жизни. Под государственной администрацией в данном случае следует понимать совокупность государственных органов, наделенных властными полномочиями. Подход Воронова интересен тем, что он распространяет государственное администрирование на все ветви государственной власти, а не только на исполнительную. Такой подход, по нашему мнению, является верным, поскольку государственное управление осуществляется не только в сфере исполнительной власти. Кроме того, несомненным достоинством данного подхода является то, что автор отметил, что государственное администрирование осуществляется во всех сферах жизни общества и оказывает влияние не только на общество, но и на само государство. Влияние на государство может проявляться, в частности, в установлении определенных обязанностей для конкретного органа государственной власти.
А. П. Алехин, исследуя отношения, регулируемые административным правом приходит к выводу о том, что их основу составляют управленческие отношения, которые возникают в процессе формирования и непосредственного осуществления государственной власти. Алехин называет данные отношения управленческими ввиду того, что они возникают в особенной сфере общественной жизни и регулируются особенными нормами – административными. Позиция Алехина сводится к тому, что все общественные отношения, составляющие предмет административного права, будут иметь именно управленческий характер, поскольку складываются в процессе осуществления государством властных полномочий.
Важной характеристикой таких отношений является то, что их субъекты не являются равноправными. Действительно, так как данная отрасль права относится к публичной, одной из сторон таких отношений будет являться государство в лице определенных публично-правовых образований. В данном случае не может быть равноправия сторон, поскольку государство изначально выступает более сильным субъектом, имеющим больше полномочий по сравнению с физическим или юридическим лицом.
Другой важной характеристикой таких общественных отношений является их целевая направленность. Так, отношения подчинения могут возникать и в рамках гражданского права (Алехин приводит следующий пример: отношения хозяйственных обществ с дочерними организациями). Однако в приведенном примере целевой направленностью данных отношений будет являться участие именно в гражданском обороте, ведение предпринимательской деятельности. Целевой же установкой общественных отношений, регулируемых административным правом будет являться построение государственного и иного публичного управления, то есть воплощение властных полномочий. Другим примером могут послужить общественные отношения с участием публично-правовых образований, которые не будут регулироваться административным правом. Так, при заключении сделок, связанных с приобретением имущества, отношения будут регулироваться именно гражданским, а не административным правом, хотя формально правило к субъектному составу соблюдено. Таким образом, целевая установка рассматриваемых общественных отношений предопределяет их регуляцию именно нормами административного права.
Важной характеристикой общественных отношений, регулируемых административным правом является то, что они носят организационный характер. Организационный характер таких отношений проявляется, прежде всего, в реализации гражданской правоспособности юридических лиц, в создании унитарных предприятию и т.д. Кроме того, организационный характер таких отношений находит своё воплощение в организации работы самих органов государственной власти, как субъектов, рассматриваемых отношений.
Административное право, воздействуя на общественные отношения, придает им определенную упорядоченность. Именно поэтому можно говорить о структурированности рассматриваемых отношений. Административное право проводит определенный «отсев» отношений, которые не будут прямо относится к предмету его правового регулирования.
Важно учитывать, что процесс государственного управления (администрирования) является крайне важным. Именно поэтому он затрагивает все сферы жизни общества: политическую, экономическую, культурную и духовную. Именно поэтому отношения, регулируемые административным правом, отличаются разнопланованностью и разнообразием. Следовательно, данные отношения могут быть обнаружены и в сферах, которые регулируются иными отраслями права. Таким образом, управленческими могут быть отношения, возникающие в иных отраслях права, но также регулирующиеся нормами административного права.
Другой немаловажной характеристикой таки отношений является то, что не всегда их субъектом будут выступать именно государственные органы. Так, такие органы наделены правом делегировать часть своих полномочий органам местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об организации МСУ) в главе 4 регулирует вопросы передачи органам местного самоуправления осуществления отдельных государственных полномочий. Следовательно, в таком случае одним из субъектов таких отношений могут выступать органы местного самоуправления, но они все равно будут регулироваться нормами административного права.
Выделяются различные виды отношений в зависимости от их субъектного состава, регулируемых административным правом:
Отношения между соподчиненными субъектами исполнительной власти.
Такие отношения возникают, в частности, в ходе взаимодействия вышестоящих и нижестоящих органов государственной власти. Такие взаимодействия возможны в случае необходимости получения необходимой информации органное для осуществления своей деятельности.
Отношения между несоподчиненными субъектами исполнительной власти.
То есть в данном случае субъекты будут находится на одном организационно-хозяйственном уровне. Например, такие отношения возможны в ходе взаимодействия различных министерств, либо администраций разных муниципальных образований. В данном случае они не находятся в прямом подчинении. Однако нельзя утверждать, что в данных отношениях отсутствует такой признак как неравноправие субъектов, напротив, при направлении различных запросов сторона, которой они направляются, должна на них отвечать, даже если субъект запроса не является для него вышестоящим звеном в государственном управлении.
Отношения между органами государственной власти и общественными объединениями.
Нормативные правовые акты предусматривают определенное взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления и общественными объединениями. Одним из видов общественных объединений являются политические партии. Согласно п. «б». ч. 1 ст. 26 Федерального закона «О политических партиях» политические партии имеют право участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, установленных законами. Следовательно, органы государственной власти в данном случае обязаны взаимодействовать с такими объединениями. Такое взаимодействие и будет регулироваться, в частности, нормами административного права.
Отношения между органами государственной власти и гражданами.
Закон о порядке рассмотрения обращений регламентирует порядок взаимодействия органов государственной власти и населения. Отношения, возникающие между данными субъектами и будут регулироваться нормами административного права, поскольку такие отношения также будут охватываться государственным управлением (администрированием).
Между государственными органами и органами местного самоуправления.
Согласно ч. 4 ст. 3 Закона об обших принципах организации МСУ федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления. В ходе обеспечения таких гарантий и происходит их тесное взаимодействие.
Кроме того, общественные отношения, регулируемые административным правом можно также классифицировать в зависимости от целей их возникновения:
Внешние отношения.
Такие отношения возникают в процессе реализации уполномоченным субъектом своих управленческих функций.
Внутренние отношения.
Такие отношения также нередко называют внутриорганизационными. Такие отношения возникают в ходе осуществления публичными субъектами своей хозяйственной деятельностью и напрямую не связаны с реализацией властных полномочий.
Таким образом, общественные отношения, регулируемые нормами административного права, составляют предмет названной отрасли. Данные отношения обладают особой спецификой, обусловленной той серой, в которой они возникают. Учет указанных особенностей необходим для более эффективного механизма государственного управления, а также для совершенствования системы государственного администрирования.
Список, использованных источников
«Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 23.06.2020) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 23.05.2020) // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 27.12.2018) // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 19. - Ст. 2060.
Воронов А. М., Гоголев А. М. К предмету административного права современной России // Финансы: теория и практика. - 2017. - С. 125-130.
Малый А. Ф. Предмет отрасли права: территория научного поиска // Актуальные проблемы российского права. - 2018. - №10 (95). - С. 114-119.
Петров М. П. Единство предмета административного права в условиях дальнейшего дифференциации публичного управления // Российское право онлайн. - 2017. - № 3. - С. 5-20.
Соловцова Е. А. Соотношение предметов административного и финансового права: проблемы разграничения // Вестник СевКавГТИ. - 2015. - С. 143-145.
Административное право России. Общая часть [Электронный ресурс]: учебник для вузов / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий. М.: Зерцало-М, 2016. // URL: https://isfic.info/alehin/kargol04.htm (Дата обращения: 21.07.2020).