Процедура рассмотрения жалоб граждан в Российской Федерации

Аннотация: В статье проведен анализ системы правового регулирования рассмотрения жалоб, что позволило сформировать алгоритм процедуры рассмотрения соответствующих жалоб. Приведенные положения о рассмотрении жалоб позволили выявить наиболее актуальные проблемы этого процесса, обозначить перспективы их разрешения.
Ключевые слова: правовое регулирование, жалоба, рассмотрение, процедура, проблемы.
Abstract: The analysis of the system of legal regulation of consideration of complaints is carried out in the article, which made it possible to form an algorithm of the procedure of consideration of corresponding complaints. The given provisions on consideration of complaints made it possible to reveal the most actual problems of this process, to indicate the prospects of their resolution.
Keywords: legal regulation, complaint, consideration, procedure, problems.
Показатели доверия населения к органам власти в России сохраняются на не совсем высоком уровне, несмотря на все реализуемые реформы. Отсутствие мероприятий по повышению соответствующих показателей будет продолжать нарушать провозглашенные на конституционном уровне положения о том, что Российская Федерация – это правовое и демократическое государство, где права и свободы человека – это высшая ценность.
Проблема нарушения прав и свобод субъектов правоотношений требует существования механизма, который бы позволил защитить их, приостановить нарушение, восстановить нарушенные права.
Одним из таких механизмов является жалоба, с помощью которого можно пресечь ненадлежащее исполнение обязанностей и функций государственными (муниципальными) органами.
Жалоба гражданина на нарушение прав и свобод, законных интересов какими-либо субъектами (индивидуальные предпринимателями, всевозможными организациями, должностными лицами и т.д.) сегодня рассматривается как структурный элемент демократии. В такой форме реализуются конституционные положения – происходит осуществление власти непосредственно через органы власти – федеральные и органы местного самоуправления [1].
Закрепленное в статье 33 Конституции Российской Федерации [2] право на обращение граждан – основа реализации жалобы как одного из важнейших институтов в стране. Но современная практика такова, что при конституционном закреплении права на обращение, правоприменение в этой части сдерживается рядом факторов и причин. Речь идет не только о несовершенстве процедуры рассмотрения жалоб и низкой эффективности результата, которого можно достигнуть путем подачи жалобы, но и невысокими показателями заинтересованности населения принимать участие в делах государства. Поэтому в научной разработке нуждается теория вопроса, сохраняется потребность в популяризации права на обращение граждан, а также потребность далее развивать правовое регулирование процедуры рассмотрения жалоб в стране, что актуализирует исследуемую тематику вопроса.
Обращение – это способ досудебного урегулирования спора. При этом в практике сложилось несколько основных форм обращений. Помимо предложения и заявления, используется такой способ урегулирования, как жалоба. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [3] содержит легальное определение термина «жалоба», интерпретация которого позволяет утверждать, что жалоба представляет собой просьбу гражданина о восстановлении или же защите его нарушенных прав, свобод, законных интересов. В то же время, в определении делается отсылка к тому, что жалоба может быть направлена на восстановление или защиту интересов других лиц. Анализ иных положений законодательства позволяет утверждать, что жалоба может иметь устное или письменное выражение, а также, что она может быть подана в форме электронного документа. При этом уже на данной стадии возникают определенные проблемы реализации права на обращение, так как законодательство об обращениях граждан содержит противоречащие друг другу нормы. Речь идет об установлении нормы, допускающей устное обращение к должностному лицу. Причиной отсутствия прав, которые позволили бы реализовать обращение в таком виде, можно предположить, что является некорректное законодательное изложение терминологии. Подтвердить некорректность изложения можно законодательством субъектов Федерации. В частности, в статье 4 Закона Московской области № 164/2006-ОЗ содержится нормативное положение о том, что устные обращения могут быть реализованы гражданами в ходе личного приема у руководителей государственных органов, органов местного самоуправления [7]. Эта же статья содержит ряд иных способов направления устного обращения – «горячая линия», «телефон доверия», радио и телевидение во время «прямых эфиров» с должностными лицами.
Согласно законодательству, поступившее в орган власти обращение в форме жалобы должно быть обязательно рассмотрено. Это предполагает дачу письменного ответа по тем вопросам, которые были представлены в обращении, по существу. Наличие подобной обязанности крайне важно, так как ориентировано на пресечение возможности проигнорировать жалобу лица, нарушая его конституционное право. Срок ответа на жалобу и принятие необходимых мер также должен быть соблюден. Ст. 12 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ устанавливает срок рассмотрения обращения, который исчисляется в календарных днях с даты поступления, в виде не более чем тридцати дней.
Спектр проблематики деятельности административных органов в России является довольно широким. Одним из наиболее актуальных вопросов видится наделение данных органов в ряде случаев чрезмерно большим объемом дискреционных полномочий. Но предложения отдельных исследователей о разработке и введении в действие специального закона о досудебном обжаловании, назвать однозначным крайне проблематично. Даже несмотря на объяснение такой инициативы как такую, которая позволит создать дополнительные условия для защиты и гарантирования прав и свобод граждан, их законных интересов [9]. Вопрос о создании специального правового регулирования в этой сфере может быть положительно разрешен только при намного более тщательной проработке.
Применяемые в рассматриваемой сфере способы разрешения конфликта независимы друг от друга. Подача жалобы на предварительных началах в порядке не во всех случаях выступает как обязательное условие для возможности реализовать обращения в суд – соблюдать подобный порядок необходимо лишь тогда, когда это отражено в форме прямого предписания.
Административный порядок характеризуется рядом недостатком, если проводить сравнительные параллели с судебным порядком. В первую очередь, в нем не реализуется такой элемент, как прозрачность, являющийся гарантом эффективной деятельности. Доступность текстов судебных решений, их публичность оказывают крайне положительное влияние на качество написания, что в целом способствует повышению качества отправления правосудия. Для примера, при обращении в суд лицо может в любой момент ознакомиться в сети Интернет на официальных ресурсах с вынесенными в отношении него судебными актами. В рамках административного порядка доступ информации в ряде случаев ограничен в силу отсутствия таковой.
В соответствии с нормами Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [4] принято Постановление Правительства РФ от 20.10.2012 г. № 1198 [6]. Речь идет об утверждении порядка создания, а также функционирования «федеральной государственной информационной системы, обеспечивающей процесс досудебного (внесудебного) обжалования решений и деяний, совершенных при предоставлении государственных (муниципальных) услуг. Применение указанной системы способствует существенному повышению эффективности деятельности органов власти. Но, очевидно, что повышать эффективность можно и в дальнейшем. Одним из способов может стать создание системы, которая будет обеспечивать осуществление публично значимых функций (их должностных лиц).
Налаживание эффективной работы досудебного порядка обжалования возможно чаще всего при обжаловании в вышестоящий орган, который осуществляет контроль (надзор), к тому же, не находящийся в прямой служебной связи или зависимости с должностным лицом, акты или действия (бездействия) которого подлежат обжалованию. Более того, подача жалобы в вышестоящий более эффективна еще и потому, что при наличии обращения в ходе исполнения должностных обязанностей подобная проверка лишена беспристрастности, так как отношения коллег по профессии, как правильно отмечает А.Ф. Ноздрачев, могут быть тесными, длительными и доверительными [10, c. 8].
Из сказанного вытекает, что специфика административной процедуры рассмотрения дел предусматривает реализацию права на защиту путем обращения в органы, которые входят в систему исполнительной власти, не образуя при этом иерархически выстроенной структуры административной юстиции. Но важно понимать, что обращение с жалобой к вышестоящему должностному лицу не является обязательным, как и не препятствует обращению в суд. Законодательство об исполнительном производстве исходит из того, что, если лицо обращается с жалобой в прядке подчиненности, решая в дальнейшем направить аналогичную жалобу в суд, рассмотрение жалобы в пределах административного порядка должно быть приостановлено. А значит, приведенные положения устанавливают запрет на одновременную подачу жалобы и суд, и вышестоящему должностному лицу, вступая в противоречие, поскольку судом административное исковое заявление будет оставлено без движения в целях выполнения требований законодательства, а рассмотрение жалобы, поданной в порядке подчиненности, подлежит приостановлению в силу действующего законодательства об исполнительном производстве. Фактически, на современном этапе продолжает существовать конкуренция между способами защиты, следствием чего является необоснованное ограничение гарантированных конституционных прав.
Согласно законодательству, любой заинтересованный субъект вправе обращаться в суд за защитой оспариваемых или нарушенных прав, свобод, законных интересов. Это возможно даже тогда, когда лицо считает, что имеют место препятствия к осуществлению прав и свобод или на лицо, была возложена обязанность незаконного характера. Лица также обладают правом на обращение в суд в защиту иных лиц, защиту публичных интересов, если это предусмотрено Кодексом административного судопроизводства РФ [5], другими федеральными законами. Аналогичное право имеют иностранные граждане и лица без гражданства, международные организации и иностранные организации. Иметь статус административного ответчика могут государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и их должностные лица, как и любые иные органы, организации, обладающие отдельными государственными, иными публичными полномочиями. Поэтому объективно будет утверждать, что основным определяющим фактором при решении вопроса о том, применимы ли к спорным правоотношениям нормы законодательства об административном судопроизводстве, является не субъектный состав, а характер соответствующих правоотношений. Вторым значимым признаком анализируемой категории дел следует назвать осуществление судебного контроля за реализацией полномочий, их законность и обоснованность.
Российское законодательство допускает процедуру урегулирования административного спора путем примирительных процедур после обращения в суд и в не суда, но под контролем последнего. Речь идет о соглашении о примирении сторон, которое обязательно должно содержать условия – условия являются свидетельством и подтверждением того, что стороны достигли примирения. Еще один обязательный элемент соглашения – порядок распределения судебных расходов. Но этим перечень вопросов, которые могут быть отражены в соглашении, безусловно не ограничивается.
Соглашение о примирении, когда речь идет об административных делах, - это аналог мирового соглашения. Хотя фактически такое соглашение соответствует характерным особенностям, правовой природе дел, возникающих из публичных правоотношений. Если условия соглашения о будут противоречить закону, нарушать права, свободы, законные интересы третьих лиц, суд не имеет права его утверждать.
Отличие соглашения о примирении сторон от мирового соглашения можно обнаружить в том, что суд имеет возможность прекратить дело на основании утверждения соглашения о примирении, если оно не содержит условия об удовлетворении интереса каждой стороны. Еще одно отличие состоит в том, что для урегулирования сторона одна из сторон обязательно должна быть наделена государственно-публичными, властными полномочиями, поэтому положения гражданского законодательства на данные правоотношения не распространяются.
Процедуры урегулирования административных споров до судебного рассмотрения дела, хотя специальное регулирование примирительных процедур и медиации обособилось в общем виде, все еще не получило необходимого правового регулирования в специальном контексте, в том числе и в отношении административных споров. Это видится довольно большой проблемой, так как возможности примирительных процедур являются довольно большими. Но нормы ст. 218 КАС РФ о праве использовать другие внесудебные процедуры урегулирования споров, можно предположить, что позволяют обосновать предположение о большей свободе в контексте использования медиации в досудебном порядке в качестве альтернативного способа урегулирования споров. Стороны в этих случаях не лишены возможности достичь аналогичных договоренностей за пределами судебного процесса даже на стадии досудебного обращения. Поэтому, как видится, необходимо внести изменение в часть 2 ст. 1 Федерального закона от 27.06.2010 № 193-ФЗ, изложив его в следующей редакции: «Настоящим Федеральным законом регулируются отношения, связанные с применением процедуры медиации к спорам, возникающим из гражданских правоотношений, в том числе в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, к спорам, возникающим из трудовых правоотношений и семейных правоотношений, а также правоотношениям, связанным с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления».
Хотя законодательство об административном судопроизводстве должно было создать универсальную процедуру разрешения споров, вытекающих из публичных правоотношений, на практике в него вошла часть процессуальных норм, а в гражданском процессуальном законодательстве остались отдельные дела, имеющие публично-правовую природу. Например, заявления о возвращении ребенка, обжалование нотариальных действий и др. Эти и иные категории дел, возникающие из публичных правоотношений, продолжаются рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства, что не соответствует задумке законодателя. То есть, главная проблема, которая должна быть разрешена законодателем, состоит в необходимости реализовать в КАС РФ возможности для рассмотрения ряда отдельных категорий дел, которые по своей природе должны рассматриваться в рамках именного такого производства. Например, речь идет о возможности рассмотрения в рамках административного судопроизводства дел, предусмотренных Главой 22 КАС РФ. Соответственно, у административного истца с процессуальной точки зрения отсутствует возможность при рассмотрении в суде одного дела как добиться признания оспариваемого решения, действия (бездействия) незаконным, так и получить возмещение вреда, ставшего следствием совершения нарушения.
Данное законодательное разделение уже получило широкое подтверждение в судебной практике. Так из Постановления Президиума Оренбургского областного суда следует, что С.В. обратился в суд о признании незаконными действий (бездействия) сотрудников Управления ФССП по Оренбургской области, а также о взыскании убытков. Причиной подобного обращения стало то, что на имущество истца был наложен арест. В дальнейшем суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции, удовлетворив административные исковые требования частично. Дело с кассационной жалобой было передано на рассмотрение Президиума, где тот указал, что требования истца о признании незаконными действий (бездействия), согласно ст. 360 КАС РФ, должны рассматриваться в порядке административного судопроизводства. Тем не менее, иск о возмещении ущерба должен рассматриваться по правилам гражданского судопроизводства [8]. Упоминаемые в этом примере судебной практики нарушения норм одновременно и материального, и процессуального права, по мнению суда кассационной инстанции, являются существенными. Они оказали не опосредованное, а прямое влияние на исход дела, поэтому без устранения допущенных нарушений нарушенные права не удастся восстановить, как и обеспечить защиту охраняемых законом интересов. Поэтому вполне, что формально-юридическое обособление формы по КАС РФ повлекло за собой утерю ею своей родовой основы – гражданского судопроизводства. В анализируемых случаях это недопустимая ситуация, подрывающая ряд принципов судопроизводства.
Таким образом, на основе приведенных законодательных положений и теоретических представлений об институте жалобы, можно сделать нижестоящие выводы:
1. Законодательство содержит легальное определение термина «жалоба», интерпретация которого позволяет утверждать, что жалоба представляет собой просьбу гражданина о восстановлении или же защите его нарушенных прав, свобод, законных интересов. В то же время, в определении делается отсылка к тому, что жалоба может быть направлена на восстановление или защиту интересов других лиц.
Жалоба – это в первую очередь средство защиты нарушенных прав, свобод, законных интересов. Данное средство не является единственным, но оно важно, так как способствует укреплению связей государственного аппарата с населением. Формально можно рассматривать жалобу как источник всевозможной информации.
2. КАС РФ требует новых методов совершенствования механизма рассмотрения споров, вытекающих из публичных правоотношений. Предлагаемые изменения, в случае их практической реализации, могут приблизить завершенность законодательства, обеспечив его эффективность, и, обеспечив более качественную реализацию права на обращения граждан, закрепленное на конституционном уровне.
Литература:
Винокуров В.А. Реализация права гражданина Российской Федерации на обращение: проблемы и перспективы // Юридическая мысль. 2016. № 3 (95). С. 77.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Российская газета от 25.12.1993.
Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 24. Ст. 2519.
Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 31. Ст. 4179.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 31. Ст. 2818.
Постановление Правительства Российской Федерации от 20.11.2012 № 1198 «О федеральной государственной информационной системе, обеспечивающей процесс досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия), совершенных при предоставлении государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 48. Ст. 6706.
Закон Московской области от 05.10.2006 № 164/2006-ОЗ (ред. от 08.06.2017) «О рассмотрении обращений граждан» (принят постановлением Мособлдумы от 27.09.2006 № 10/191-П) // Ежедневные Новости. Подмосковье от 11.10.2006.
Постановление Президиума Оренбургского областного суда от 15.08.2016 № 44ГА-86/2016 // http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 19.08.2020).
Гармаева М.А., Зырянов С.М., Лебедева Е.А., Спектор Е.И. Досудебное урегулирование споров в публичном праве // Журнал российского права. М.: Норма. 2011. № 11.
Ноздрачев А.Ф., Автономов А.С. Меры профилактики и контроля конфликта интересов по законодательству Российской Федерации и зарубежных государств // Административное право и процесс. 2017. № 5. С. 4-14.
Григонис Валериюс Пранович – доцент кафедры теории и ист. гос-ва и права СПб ун-та ГПС МЧС России (196105, Санкт-Петербург, Московский пр., д. 149 +79112310182, valgrigonis@mail.ru), канд. юрид. наук, доц.;
Гусинский К.Н. – студент ин-та безопасн. жизнедеят. СПб ун-та ГПС МЧС России (196105, Санкт-Петербург, Московский пр., д. 149).