Эссе на тему: "Как можно охарактеризовать современные процессы развития системы управления РФ: централизация или децентрализация?"

В Российской Федерации существует серьезная и до сих пор не решенная проблема в отношениях между центром и регионами. С одной стороны, Россия имеет федеративное территориально-государственное устройство. Это подразумевает существование у входящих в состав государства субъектов возможностей к проведению независимой политики в той или иной сфере. Примером того могут служить конституции республик… С другой стороны, в России до сих пор существует жёсткая вертикаль власти. В период с 2004 года по 2012 год была отменена процедура прямых выборов глав субъектов федерации. Но даже после 2012 года ситуация не изменилась мгновенно. Так, 2 апреля 2013 года, по инициативе президента Владимира Путина, в закон были внесены поправки, дающие субъектам федерации право заменить всенародные выборы своих глав голосованием в парламенте по нескольким кандидатурам. При этом прямо говорилось, что принятие таких поправок вызвано решением Кремля не допустить прямых выборов в шести республиках Северного Кавказа (Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия, Чечня). Полномочный представитель президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе Александр Хлопонин также высказался за то, чтобы выборы глав всех северо-кавказских республик проходили через парламент.
Наиболее ярким показателем стремления федерального центра к сохранению сильной вертикали власти являются многочисленные победы на выборах в органы исполнительной власти «правильных» кандидатов. Зачастую, являющихся членами партии «Единая Россия», де-факто являющейся партией власти. Поэтому победа кандидатов от других партий, а тем более независимых кандидатов, встречается гражданами с нескрываемой радостью. Обратим пристальное внимание на недавний арест губернатора Хабаровского края Сергея Фургала, вызвавший массовые протесты по всему региону. Политика не терпит случайных людей, а значит человек с криминальным прошлым был удобен существующей системе управления страной. И как только проводимая им политика перестала совпадать с установленным политическим курсом – «неожиданно» вспомнили о связанных с губернатором преступлениях. Но если глава субъекта не имеет широких возможностей для проведения самостоятельной политики, то о какой децентрализации может идти речь?
Анализ действующего разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации показывает, что предметы ведения между уровнями власти разграничены нечетко, а также что фактическое исполнение функций не соответствует закрепленному в Конституции Российской Федерации и в действующем законодательстве. Обилие федеральных законов, регламентирующих исполнение функций, закрепленных за региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, может служить признаком централизации. Однако если этих законов принято слишком много, и средств на их выполнение не хватает, то региональные и местные органы власти начинают сами выбирать, какие законы им исполнять, а какие нет, и чрезмерная регламентация превращается в свою противоположность. Об этом подходе некогда высказался М.Е. Салтыков-Щедрин: “Строгость законов российских смягчается необязательностью их исполнения”.
В Российской Федерации значительная часть расходов субфедеральных бюджетов регламентируется федеральным законодательством. В 2008 году было принято изменение Трудового Кодекса, согласно которому зарплата госслужащих рассчитывалась местными властями и муниципалитетами. Это являлось важным шагом на пути к увеличению степени децентрализации. Данная мера задумывалась как благо, но на деле лишь усугубила положение, поскольку в большинстве случаев главы субъектов федерации возлагали обязанности по определению величины окладов на руководителей бюджетных организации. Данный подход приводил к неравномерному, а зачастую и несправедливому распределению средств. В конечном итоге, в июле 2020 года кабинетом министров был предложен закон, дающий ему право устанавливать единый перечень норм, окладов и надбавок. Таким образом наблюдается тенденция к возвращению центрального управления в этой сфере жизни общества.
Также наличие пробелов и недостатков правового регулирования, таких, как отсутствие перечня исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации четких прав и обязанностей субъектов Российской Федерации в рамках осуществления вопросов совместного с Российской Федерации ведения, конституционно-правовых гарантий статуса законодательных актов субъектов Российской Федерации, унаследованных еще со времен СССР, не позволяет сегодня в полной мере реализовать потенциал федеративной формы государственного устройства.
Кроме того, актуализируется проблема сбалансированности территориального развития субъектов Российской Федерации, их экономического и, соответственно, социального выравнивания. Так, если сравнить субъекты Российской Федерации по долям в доходных поступлениях в федеральный бюджет, можно отметить, что доходы 8 субъектов Российской Федерации (Республика Татарстан, Красноярский и Краснодарский края, Московская и Свердловская области, г. Москва, г. Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа) составили 40,3% от суммарных доходов по всем субъектам Российской Федерации. Это свидетельствует о продолжающейся тенденции неравномерного распределения доходов между субъектами Российской Федерации, которую излишние меры децентрализации могут лишь усугубить. Но так ли хороша децентрализованная система, что раз за разом мы видим ситуации возвращения к “ручному управлению” из федерального центра?
Основной вопрос децентрализации может быть сформулирован так: является ли децентрализованная система управления более эффективной, чем централизованная? Поскольку речь идет о системе государственного управления, то вопрос можно переформулировать следующим образом: обеспечивает ли при фиксированном объеме бюджетных ресурсов децентрализованная система более полное удовлетворение потребностей получателей бюджетных услуг, чем централизованная?
Существует два основных аргумента в пользу децентрализации государственных функций. Во-первых, децентрализация полномочий по предоставлению государственных (бюджетных) услуг повышает эффективность бюджетных расходов, поскольку приближает власть к населению, делает ее подотчетной избирателям, позволяет более полно учитывать предпочтения населения. Во-вторых, децентрализация полномочий по формированию доходов бюджета позволяет более точно учесть специфику и состав налоговой (доходной) базы и тем самым обеспечить более высокую собираемость налогов и прочих доходов в бюджет.
Но чем же объяснить такую осторожность в проведении политики децентрализации власти в России? Обратимся к событиям, имевшим место почти три десятка лет назад. Тогда 6 августа 1990 года, 30 лет тому назад, глава Верховного Совета РСФСР Борис Ельцин, выступая в Казани, произнес хрестоматийную и судьбоносную для всего постсоветского пространства фразу "Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить".
Слово “сепаратизм” вызывает у нас ассоциацию в первую очередь с трагическим событиями 1990-х годов в Чеченской республике. Федеральному центру не пришлось прибегать к применению вооружённой силы на территории нынешней республики Татарстан, потому демарш против существующего закона и порядков остался относительно слабоосвещённым в прессе. 30 августа 1990 года Верховный Совет Татарской АССР принял Декларацию о государственном суверенитете Татарской ССР. В декларации, в отличие от почти всех других автономных российских (кроме Чечено-Ингушетии) республик, не было напрямую указано нахождение республики ни в составе РСФСР, ни СССР и было объявлено, что Конституция и законы Татарской ССР обладают верховенством на всей территории Татарской ССР. 26 декабря 1991 года, в связи с Беловежским соглашением о прекращении существования СССР и об образовании СНГ, была принята Декларация о вхождении Татарстана в СНГ на правах учредителя.
21 марта 1992 года прошёл референдум о статусе Республики Татарстан. Однако до этого Постановлением Конституционного суда РСФСР от 13 марта 1992 года № 3-П были признаны не соответствующим Конституции РСФСР 1978 года ряд положений Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, ограничивающие действие законов РСФСР на территории Татарстана, а также постановление Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан» в части формулировки вопроса, предусматривающей, что Республика Татарстан является субъектом международного права и строит свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров.
В 1994 году президент России Борис Ельцин и Президент Татарстана Минтимер Шаймиев подписали договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий». По этому договору Казань получала исключительное право распоряжаться землёй, ресурсами, создать систему госорганов, формировать бюджет, иметь свое гражданство и даже формировать свою международную политику.
В 2007 году президентами РФ и Татарстана был подписан Договор о разграничении полномочий. Татарстан на 10 лет получал право принимать решения по экономическим, экологическим, культурным и некоторым другим вопросам. В 2017 году, несмотря на обращения общественных организаций (например Съезда Всемирного конгресса татар), депутатов Госсовета Татарстана, Договор о разграничении полномочий не был продлён и после истечения срока действия потерял силу.
Сепаратизм является одним из препятствий к построению децентрализованного государства, поскольку излишнее усиление власти на местах может привести к непредсказуемым последствиям в случае прихода к власти руководителей, поддерживающих идеи выхода из состава Российской Федерации. Даже несмотря на то, что такая процедура невозможна конституционно. Главными центрами сепаратизма в России по состоянию на 1999 год являлись Чечня и Дагестан. По некоторым данным, сепаратистские настроения присутствовали на протяжении 2000-х в Ингушетии, Туве, Татарстане, Башкортостане, Якутии и Бурятии. Существует в России и сепаратизм некоторых областей, населённых преимущественно русскими. Впрочем, тенденции сепаратизма проявлялись и в преимущественно русских регионах России уже без этнической окраски. Всего в России выделяют от 31 до 75 точек возможных этно-территориальных напряжений. Вместе с тем некоторые специалисты отмечают, что, начиная с 2000-х годов, тенденции к сепаратизму в России постепенно идут на убыль, хотя его потенциал по-прежнему остаётся большим.
Сепаратистское движение на российском Северном Кавказе имеет богатую историю (включая существовавшие или пытавшиеся стать независимыми государства как отдельных народов и этногрупп, так и нескольких народов в определённые периоды: дороссийский, царский, гражданской войны, распада СССР) и до 2016 года действовало под знаменем организации Кавказский эмират. Чеченская республика Ичкерия — непризнанное государственное образование, существовавшее после распада СССР на части территории бывшей Чечено-Ингушской АССР. Подверглось расформированию во время Чеченских конфликтов.
Помимо Чечни, также ранее были отмечены такие активные очаги сепаратизма: Северный Лезгистан (лезгинский сепаратизм, ирредентизм с азербайджанским Лезгистаном, гражданские выступления), Кадарская зона. Были и есть также движения за автономизацию разных территорий, а также за переустройство их статусов, например, ирредентизм (помимо лезгинского) осетинских (российской Северной и грузинской Южной Осетий), адыгских (Адыгея, Кабарда, Черкесия) и других близких (Балкария, Карачай) народов, разделение Дагестана (Кумыкистан, Ногайская автономия, Табастан) и т. д.
Попытавшийся провести референдум о присоединении приграничных районов Республики Карелии к Финляндии предприниматель Вячеслав Дрезнер был обвинён российским судом в экстремистской деятельности и, впоследствии, приговорён к штрафу в размере 100 тысяч рублей. Это был первый громкий случай проявления сепаратизма в этой республике. Также по городам и сёлам распространялись листовки с призывами о проведении референдума об отделении от России.
Также сепаратистские настроения наблюдались в Калининградской области. Действовавшая с 1 декабря 1993 года Балтийская республиканская партия поставила своей целью повышение статуса Калининградской области в составе России хотя бы до автономной республики с перспективой выхода из состава РФ. 3 декабря 2003 года партия была распущена, поскольку её устав противоречил Конституции Российской Федерации. Попытки восстановить партию путём жалоб в ЕСПЧ не увенчались успехом. Формальным правопреемником партии является Калининградское региональное общественное движение «Республика».
В эпоху зарождения российской демократии осуществлялась попытка создания Уральской республики, существовавшей с 1 июля 1993 года по 9 ноября 1993 года в границах современной Свердловской области. Республика была преобразована из Свердловской области с целью повышения её статуса в составе Российской Федерации и приобретения большей экономической и законодательной самостоятельности. Прекратила своё существование после издания Указа Президента Российской Федерации о роспуске Свердловского Облсовета, а затем — об отстранении от должности главы администрации Эдуарда Росселя. Также в рамках «Большой Уральской Республики» должна была оказаться Челябинская область, в которой во время существования Уральской Республики разгорелся острый политический кризис.
К смешанному (этно-территориальному) сепаратизму можно отнести движения в Сибири. Так Аман Тулеев в 1993 году во время заседания участников «Сибирского соглашения» (ассоциации городов Сибири) выдвинул идею объединения в Сибирскую республику. В августе 2014 года активистами было подано две заявки в мэрию Новосибирска с целью согласования «Марша за федерализацию Сибири» и (после переименования) «Марша за незыблемость конституционного строя». Обе заявки были отклонены. Организаторы призывали к развитию федерализма в духе сибирских областников XIX века. 1 августа 2014 года власти России заблокировали группу социальной сети Вконтакте «Марш за федерализацию Сибири» и одного из его организаторов — художника Артёма Лоскутова. Роскомнадзор вынес предупреждение 14 СМИ о недопустимости размещения информации о «Марше за федерализацию Сибири». Марш так и не был проведён.
Дальневосточный сепаратизм проявил себя весной 1992 года, когда часть дальневосточной элиты встала на позиции откровенного сепаратизма и в качестве прецедента открыто обсуждала существовавшее с апреля 1920-го по ноябрь 1922 года независимое государство. Уже в середине 1990-х годов выдвигались реальные предложения создания и объединения в новую Дальневосточную Республику. В частности, призывал к этому политик Виктор Ишаев, который был губернатором Хабаровского края на протяжении 17 лет. По данным «Независимой газеты», тенденция сепаратизма сильнее всего в приморских городах (например, во Владивостоке и Мурманске). В январе — феврале 2009 года начавшиеся сначала по чисто экономическим причинам митинги жителей Дальнего Востока привели к появлению идеи независимой от РФ Дальневосточной республики (ДВР).
В Интернете, несмотря на блокировку Роскомнадзором, в 2014 году регулярно появлялись призывы выйти на марш «Хватит кормить Москву!». Одним из организаторов марша выступал вышеупомянутый российский художник Артём Лоскутов. По официальной версии, марш проходил не за отделение, а за расширение самоуправления и справедливое распределение финансовых ресурсов. Под тем же лозунгом готовился марш за федерализацию Кубани. Марш в Краснодаре не состоялся по причине отсутствия участников.
Существуют также предпосылки для сепаратизма на почве ирредентизма, то есть стремления к созданию единого государства из этнических регионов, территориально находящихся в разных странах. Так в Бурятии высказываются идеи вхождения в состав Монголии в рамках идеи панмонголизма. А в Казахстане в националистической среде часто звучат требования к возврату Оренбурга бывшей столицей Казахской ССР в 1920 года и южной части Омской области. Движение “Свободный Идель-Урал”, основанное в 2018 году, также представляет угрозу для территориальной целостности государства, поскольку стремится к обретению независимости республик Поволжья с созданием суверенного государства. В Финляндии и Карелии у части населения популярны идеи объединения Финляндии и Карелии.
Казалось бы, с учётом всех перечисленных проблем, Россия должна следовать централизованной модели управления, пресекающей инакомыслие и любое вольнодумство на местах. Однако Правительство прекрасно понимает, что при такой системе управления руководители на местах превратятся в безынициативных исполнителей. Такие главы субъектов не будут способны к решению мгновенно возникающих задач, вроде ликвидации последствий стихийных бедствий, без согласования с Москвой. Именно поэтому проводится политика постепенной, но отнюдь не полной децентрализации государства.
Так, после принятия поправок в Конституцию Российской Фпдерации значение голосов губернаторов в принятии решений на федеральном уровне вырастет. По словам Владимира Путина, это нужно для учета всех проблем, особенностей и опыта каждого субъекта страны. «Россия — огромная страна, и у каждого субъекта Федерации есть свои особенности, проблемы и опыт. Все это надо учитывать. Считаю необходимым кардинально повысить роль губернаторов в выработке и принятии решений на федеральном уровне», — сказал президент РФ.
С точки зрения эффективности предоставления государственных услуг оптимальная степень децентрализации для различных услуг может быть различной. Ответственность за исполнение тех функций, для которых важно соблюдение единых стандартов на всей территории страны, независимо от предпочтений местного населения (например, национальная оборона и обеспечение безопасности государства, денежная эмиссия, статистический учет, гидрометеорология), необходимо закрепить за центральным (федеральным) уровнем власти и его территориальными подразделениями. Другие функции, ориентированные в основном на удовлетворение потребностей в социальных услугах и социальную защиту населения, разумнее передать на места.
Однако и последнее утверждение может вызвать возражения. Действительно, регионы и территории, население которых в большей степени нуждается в социальной защите, как правило, и сами относятся к числу неблагополучных с точки зрения бюджетной обеспеченности и в меньшей степени способны предоставить такую защиту. Кроме того, некоторые социально значимые функции могут иметь разное значение с точки зрения всего государства в целом и с точки зрения местных властей. Например, обязательное двенадцатилетнее школьное образование может отвечать интересам всего государства в целом, однако противоречить интересам муниципального образования, у которого нет ни средств на содержание школы-двенадцатилетки, ни потребности в рабочих кадрах, обладающих знанием иностранного языка в объеме программы средней школы или умеющих обращаться с компьютером.
При определении степени децентрализации предоставления каждой конкретной государственной функции необходимо ответить на следующие три вопроса:
1) какой уровень власти осуществляет нормативно-правовое регулирование соответствующей функции, в том числе, определяет требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов;
2) какой уровень власти выделяет финансовые средства, необходимые для предоставления услуги или исполнения государственной функции;
3) какой уровень власти отвечает за исполнение государственной функции, предоставление населению соответствующих бюджетных услуг, обеспечивает выплату социальных пособий и т. д. за счет собственных средств или за счет трансферта, полученного от вышестоящего уровня власти.
В отношении некоторых государственных функций все эти три вида полномочий могут и должны быть закреплены за одним уровнем власти. Примерами могут служить национальная оборона, обеспечение государственной безопасности, проведение государственной международной политики (закрепление за федеральным уровнем власти).
В других случаях выработка единых стандартов и предоставление финансового обеспечения могут быть закреплены за центральным уровнем власти, а исполнение – за региональными или местными уровнями власти. Например, в Российской Федерации размер детских пособий устанавливается федеральным законом, средства на исполнение этого закона передаются в регионы из федерального бюджета, однако непосредственная выплата населению пособий организуется силами региональных и местных администраций. Нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение данной функции централизовано, а исполнение ее передано на места (децентрализация исполнения при централизации нормативно-правового регулирования и финансового обеспечения).
При оценке степени децентрализации расходов необходимо иметь в виду следующее. Наличие права расходовать средства не всегда предполагает наличие права распоряжаться ими. Если расходы нижестоящих уровней жестко регламентированы законами, принятыми на вышестоящих уровнях власти, то даже при сильной децентрализации конечных расходов реальная самостоятельность у нижестоящих органов власти будет отсутствовать. Кроме того, объем расходов нижестоящих бюджетов зависит от объема целевых трансфертов, передача которых означает децентрализацию расходов, но может не означать децентрализацию полномочий, если расходование этих средств подлежит жесткому контролю. Значительная доля нецелевых средств, поступающих в нижестоящие бюджеты в виде отчислений от нормативов регулирующих налогов и в виде выравнивающих трансфертов, также оказывается не в полном распоряжении органов власти, производящих непосредственные расходы. Во-первых, зачастую вышестоящий орган власти требует, чтобы эти средства использовались на вполне определенный вид расходов во-вторых, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления находятся в жестких рамках нормативно-правового регулирования практически в отношении всех видов бюджетных расходов. Субфедеральные органы власти ограничены в выборе направления использования нецелевых средств, в то же время в бюджетной отчетности такие доходы и расходы отражаются именно как нецелевые. Таким образом, при оценке степени децентрализации важно не ограничиваться количественными показателями, а более детально рассматривать полномочия субфедеральных органов власти.
Таким образом система управления Российской Федерации на текущий момент постепенно движется в сторону децентрализации. История показала несостоятельность централизованной системы для управления страной столь разнообразной экономически, территориально и этнически. Однако история также показала, что любое крупное преобразование, направленное на усиление децентрализации власти, мгновенно используется нечистыми на руку людьми в корыстных и даже преступных целях. Лишь умелое сочетание централизованной и децентрализованной систем управления способно привести к процветанию России.