Эссе на тема: "Органы местного самоуправления: структура и функции"

Местное самоуправление занимает уникальное место в политической системе Российской Федерации. Органы местного самоуправления – наиболее приближенный к людям уровень власти, призванный обеспечить существование человека. Успех реализации любых реформ и национальных проектов в конечном итоге зависит от того, что делается на местах, от работы органов местного самоуправления.
 Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления деятельности муниципального образования в лице его органов, должностных лиц и непосредственно населения. Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.
Выделяют социально-целевые функции управления (основные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и социально-организационные (процессуальные, действия организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс). Местное самоуправление самостоятельно решает все вопросы местного значения, оптимально сочетая местные и общегосударственные интересы для достижения наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц. Являясь частью демократической системы управления обществом и государством, оно путем самостоятельного решения вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.
Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуют социальное предназначение местного самоуправления (должное) и процесс его осуществления (сущее).
С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие социально-целевые функции самоуправления:
1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ муниципальные образования правомочны принимать и корректировать свои уставы, контролировать их соблюдение; определять формы, порядок и гарантии непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения; образовывать выборные и иные органы местного самоуправления, определять их структуру и полномочия; проводить выборы депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления; определять условия и порядок организации муниципальной службы;
2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления. Органы местного самоуправления осуществляют от имени муниципального образования права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности. Представительные органы устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственность, порядок и условия ее приватизации; утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении; устанавливают местные налоги и сборы; разрабатывают планы и программы развития муниципального образования и утверждают отчеты об их исполнении; принимают общеобязательные правила по вопросам местного значения; учреждают межмуниципальные хозяйственные общества; контролируют деятельность иных органов местного самоуправления и должностных лиц в соответствии с уставом муниципального образования.
Иные органы и должностные лица местного самоуправления осуществляют оперативное, текущее управление муниципальной собственностью и местными финансами. Они в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, совершать с муниципальным имуществом иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. Они обеспечивают исполнение местного бюджета. Местное население может принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан для целевого финансирования вопросов местного значения;
3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования, что означает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; управление местными финансами; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; хозяйственная деятельность, создание и управление муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; координирование участия предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования; создание условий для развития сельскохозяйственного производства, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству; осуществление предусмотренной законом экономической деятельности;4) обеспечение прав и интересов населения и местного самоуправления – это наиважнейшая функция местного самоуправления, вытекающая в формально-юридическом плане из норм ст. 1, 2, 7, 18 и 130 Конституции РФ. В качестве основной, приоритетной она прямо обозначается в уставах целого ряда муниципальных образований. Создание условий жизнедеятельности населения – это и самая обширная функция.
В нее входит: обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования.;5) охрана общественного порядка и обеспечение безопасности населения. Сюда входят вопросы организации охраны общественного порядка на территории муниципального образования, участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма; разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов РФ, проживающих на территории муниципального образования, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; обеспечение первичных мер пожарной безопасности; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;
6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами. Эту функцию осуществляют органы и должностные лица местного самоуправления при взаимодействии с органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями. Они наделены для этого соответствующими полномочиями. Представительные органы муниципальных образований в соответствии с п. 1 ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ. Органы и должностные лица местного самоуправления вправе в установленных законом случаях обращаться в органы государственной власти, к администрациям предприятий, учреждений и организаций, в том числе по вопросам соблюдения прав местного самоуправления, учета интересов населения муниципальных образований при решении тех или иных вопросов общественной и государственной жизни. Такие обращения подлежат обязательному рассмотрению. Граждане, население муниципальных образований участвуют в реализации данной функции, используя прежде всего институты и формы прямой демократии, в некоторых случаях учет мнения населения государственными органами является обязательным (например, при изменении границ муниципального образования).
Граждане могут предъявлять в суд общей юрисдикции или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, а также предприятий, учреждений, организаций, они могут обращаться с жалобами в Конституционный Суд РФ в случае нарушения их конституционных прав и свобод (в том числе права па местное самоуправление). Одной из организационных форм, с помощью которой осуществляется функция представительства и защиты интересов и прав местного самоуправления, являются советы муниципальных образований и иные межмуниципальные организации.
Представительство и защита прав местного самоуправления обеспечиваются и на международном уровне, например муниципальные образования могут обращаться в Конгресс региональных и местных властей Европы. При этом в палату местных властей Конгресса, формируемую из представителей национальных местных сообществ, входят 18 представителей из числа лиц, избранных в органы местного самоуправления РФ. Их состав определяется на основе принципов сбалансированного географического представительства муниципальных образований, справедливого представительства органов местного самоуправления муниципальных образований различных видов, справедливого представительства различных политических партий, представленных в органах местного самоуправления муниципальных образований, а также справедливого представительства мужчин и женщин.
Согласно ст. 24 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.07.2020) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.08.2020) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В широком смысле местное самоуправление, а следовательно, и управление муниципальным хозяйством осуществляется населением. Более точно, поскольку мы имеем в виду управление в границах муниципального образования, речь должна идти не о населении вообще, а о жителях конкретной локальной территории. Существуют различные термины для обозначения населения, проживающего в границах муниципального образования и объединенного общими интересами (территориальный коллектив, община, коммуна и т.п.); мы используем в своих рассуждениях термин "местное сообщество" как уже получивший некоторое устойчивое распространение
Под муниципальным образованием понимается населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
В практической деятельности очень важно решение задачи построения на основе применения различных классификаций структуры органов местного самоуправления в муниципальном образовании. Эта задача более сложна, но также разрешима. Алгоритм решения этой задачи будет следующим. Устанавливаются характеристики объекта управления (в нашем случае муниципального хозяйства); по отношению к объекту в целом и к его составляющим устанавливается перечень функций управления; определяется, каким образом каждая функция наиболее эффективно исполняется и какими характеристиками в соответствии с классификациями должны обладать исполняющие эту функцию органы; путем интеграции и агрегирования функций определяются органы, образующие структуру; устанавливаются отношения и взаимосвязи этих органов; окончательно формируется система органов местного самоуправления. Конечно, реализация этого алгоритма многократно сложнее его описания, и есть необходимость иллюстрировать применение алгоритма хотя бы частным и упрощенным примером. Но даже такой пример может служить предметом отдельного научного исследования и не может быть рассмотрен в рамках настоящей работы.
Структура органов местного самоуправления.
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 10 2003года - далее Закон» дает перечень органов местного самоуправления, которые закреплены в статье 34 главы 6 настоящего закона.
Согласно данной статье, структуру органов местного самоуправления составляют:
представительный орган муниципального образования,
глава муниципального образования,
местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования,
контрольный орган муниципального образования,
иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В законе установлен перечень обязательных органов входящих в структуру местного самоуправления, которые в обязательном порядке должны быть в муниципальном образовании. Таковыми являются:
представительный орган муниципального образования,
глава муниципального образования,
местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования.
Данный закон хоть и устанавливает обязательный перечень органов, которые должно иметь каждое муниципальное образование, но и не ограничивает перечень органов и должностных лиц, которые могут иметь в своей структуре органы местного самоуправления.
Уставы ряда муниципальных образований содержит следующую структуру органов местного самоуправления Система государственного и муниципального управления:
1) городская дума - представительный орган;
2) администрация города - исполнительно-распорядительный орган;
3) контрольно-счетная палата - контрольный орган;
4) глава города, который является председателем городской думы, -- высшее должностное лицо.
Для малочисленных сельских поселений закон предусматривает возможность совмещения функций главы муниципального образования, главы исполнительно-распорядительного органа и председателя представительного органа муниципального образования, что позволит сэкономить средства местного бюджета на содержание аппарата. Данная структура органов местного самоуправления, должна быть закреплена в уставе муниципального образования.
Согласно данному закону уставом муниципального образования определяются такие организационные вопросы, как:
а) порядок формирования органов местного самоуправления;
б) компетенция органов местного самоуправления;
в) срок полномочий органов местного самоуправления;
г) формы подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления;
д) иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления.
Число создаваемых органов местного самоуправления, их структура и объем компетенции различаются, как правило, в зависимости от следующих факторов:
1) типа муниципального образования;
2) численности жителей муниципального образования;
3) возможностей социально-экономического развития муниципального образования;
4) исторических и иных местных традиций;
5) национальных обычаев;
6) политических интересов;
7) других особенностей.
В настоящее время наименования органов местного самоуправления весьма различны. В зависимости от исторических, национальных и иных местных традиций представительный орган местного самоуправления может называться дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание представителей, рада, курултай, хурал, джирге, круге и т. п. Исполнительный орган местного самоуправления также может иметь различные наименования: администрация, мэрия, управа, префектура и т. п Основы государственного и муниципального управления: системный подход.
Закон (в ст. 34) устанавливает порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований и в случае их преобразования. В данном случае закон 2003 г. закрепляет два способа определения структуры органов местного самоуправления:
непосредственно: населением на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек -- на сходе граждан;
опосредованно: представительным органом муниципального образования.
Установленная структура должна быть закреплена в уставе муниципального образования, в нем же должны отражаться и любые изменения в структуре органов местного самоуправления.
Согласно закону (ст. 34) местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом численностью не менее 3 процентов от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом Государственное и муниципальное управление: конспект лекций.: Высшее образование, 2007. - 211с. - (Хочу все сдать!).
Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и представляют единую систему, в которой по закону 2003 г. реализован принцип разделения властей.
Структура представительного органа местного самоуправления -- внутреннее строение органа, которое по законодательству определяется населением муниципального образования самостоятельно. К структурным элементам представительного органа местного самоуправления, как правило, относятся Система государственного и муниципального управления:
руководящее звено (председатель);
функционально-отраслевые подразделения (комиссии);
территориальные структуры или политические фракции;
рабочий аппарат.
Председатель организует работу представительного органа: созывает и ведет заседания; контролирует и обеспечивает выполнение регламента; подписывает решения, протоколы заседаний; организует выполнение решений представительного органа; координирует деятельность постоянных и иных комиссий; решает иные вопросы, которые ему могут быть поручены представительным органом или возложены действующим законодательством.
Постоянные комиссии как функционально-отраслевое структурное подразделение представительного органа местного самоуправления занимают особое место в структуре органа. К задачам постоянных комиссий представительного органа местного самоуправления относятся следующие вопросы:
а) разработка предложений для рассмотрения на заседаниях представительного органа;
б) подготовка заключений и проектов решений по вопросам ведения представительного органа;
в) содействие органам местного самоуправления и депутатам в их работе по осуществлению решений представительного органа;
г) контроль в пределах полномочий представительного органа за деятельностью городской администрации, ее структурных территориальных подразделений, а также за работой предприятий, учреждений и организаций по выполнению решений представительного органа.
Рабочий аппарат состоит из отделов и лиц, оказывающих содействие работе представительного органа. Как правило, в него входят общий отдел, организационный отдел, юридическая служба, аналитическая служба, отдел по работе с избирателями и т. п.
В соответствии законом (ст. 35) расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.
Законодатель предусмотрел запрет на управление и распоряжение представительным органом или отдельными депутатами, в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения. Исполнение местного бюджета относится к компетенции местной администрации, и вмешательство в данный процесс представительных органов муниципального образования не допускается. Депутаты представительного органа могут распоряжаться только средствами, направленными на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования.
Полномочия представительного органа муниципального образования по общему правилу прекращаются с истечением срока полномочий. Закон (ст. 35) содержит перечень случаев, в которых полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно:
роспуск представительного органа муниципального образования законодательными органами государственной власти субъекта РФ;
самороспуск;
вступление в силу решения соответствующего суда о неправомочности состава депутатов, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
преобразование муниципального образования.
Следует отметить, что закон 2003 г. содержит закрытый перечень оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, который не может быть самостоятельно расширен или сужен органами местного самоуправления.
Таким образом, представительный орган является обязательным элементом в системе органов местного самоуправления. Данный орган в процессе взаимодействия с другими органами реализует принципы, заложенные в законодательстве, а именно, реализуется принцип сдержек и противовесов в системе органов местного самоуправления; представительный орган позволяет учитывать мнение населения. В общем и целом представительный орган напоминает представительные органы субъектов РФ и самой Российской Федерации. А именно, черты данного органа имеют сходство с функциями представительного органа РФ и субъекта РФ (избираемость, положение среди других органов власти своего уровня).
С другой стороны, имеются существенные отличия, - предметы ведения представительного органа местного самоуправления существенно ограничены по сравнению с органами субъекта РФ и Российской Федерации. Это, на мой взгляд, обусловлено тем что нет смысла давать широкие полномочия вниз, кроме того, должен соблюдаться принцип субординации (хоть и не входят органы местного самоуправления в структуру органов государственной власти, они не должны быть полностью независимыми). Осуществляя управленческую деятельность, представительный орган тесно взаимодействует с исполнительными и иными органами местного самоуправления.
К основным принципам местного самоуправления относятся:
1. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, согласно которому в ст. 2 Конституции РФ человека, его права и свободы признаны высшей ценностью. Кроме того, ст. 18 Конституции установлено, что смысл и содержание деятельности как органов государственной, так и муниципальной власти определяется правами и свободами человека и гражданина.
Согласно рассматриваемому принципу реализация прав граждан на местном уровне, то есть территории его проживания, где им осуществляется трудовая, политическая и другая деятельность, зависит от деятельности органов местного самоуправления.
2. Принцип законности, который представляет собой один из основных конституционных принципов государственности Российской Федерации. Регулируется этот принцип ст. 15 Конституции РФ, в которой сказано, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения должны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации
3. Принцип самостоятельности, который подразумевает:
а) наличие организационной самостоятельности, то есть согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
б) обеспечение органами местного самоуправления самостоятельности решения сообществом вопросов местного значения в соответствии со ст. 130 Конституции РФ;
в) самостоятельность населения муниципального образования в вопросах определения структуры органов местного самоуправления, что регулируется ст. 131 Конституции РФ.
4. Принцип организационной обособленности, закрепленный в ст. 12 Конституции РФ и означающий, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Но при этом органы местного самоуправления в соответствии с ч.2 ст. 132 Конституции РФ могут быть наделены отдельными государственными полномочиями для осуществления материальных и финансовых средств.
5. Принцип многообразия организационных форм местного самоуправления.
6. Принцип сочетания представительной и непосредственной демократии, который обозначен в ч.2 ст. 130 Конституции РФ, и означает, что граждане имеют право осуществлять местное самоуправление через разные формы прямого волеизъявления (местный референдум, муниципальные выборы, обращения граждан, народная правотворческая инициатива, отзыв депутата и др.), а также через выборные и другие органы местного самоуправления. 7. Принцип организация местного самоуправления в интересах населения, закрепленный в ч.2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ. Согласно названному принципу местное самоуправление выступает как форма самостоятельного решения населением вопросов местного значения исходя из собственных интересов.
8. Принцип соразмерности полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.
9. Принцип гарантированности местного самоуправления
Местное самоуправление представляет собой основополагающий принцип организации осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами, определяет систему демократического управления в обществе и государстве. Местное самоуправление - не только дань демократии, но и инструмент эффективного управления, экономического роста, мощный фактор стабилизации конфликтных ситуаций, особенно межнациональных. Многообразие организационных форм, использование местных ресурсов, которые могут быть незаметными на общегосударственном уровне, позволяют местному самоуправлению гибко реагировать на вызовы и угрозы, возникающие в процессе функционирования и развития общества и государства.