Правовое регулирование государственного надзора как важной функции современного Российского государства

Аннотация: Раскрываются различные подходы в юридической науке к пониманию понятия «государственный надзор». Уделяется внимание анализу нормативно-правовой базы, регулирующей проведение государственного надзора в России.
Ключевые слова: Государственный надзор, орган исполнительной власти, проверка, юридическое лицо.
Актуальность темы статьи обусловлена тем, что охрана и защита прав человека и гражданина является первостепенной задачей российского социального государства. Однако, в последние годы все чаще в компетентные органы власти стали обращаться граждане, работники с заявлениями и жалобами на то, что их конституционные права нарушены. Актуальность темы исследования обусловлена тем, что остается проблемой нарушения российского законодательства при исполнении должностными лицами своих служебных обязанностей. Заметим, что в настоящее время государственные органы предпринимают попытки по устранению нарушений в области выявленных нарушений российского законодательства, однако проблема остается до сих пор не решенной.
Основной целью научной статьи является изучение понятия государственного надзора и его нормативно-правового регулирования.
Российское государство в лице органов власти и их должностных лиц обеспечивает защиту прав человека и гражданина. Реализация указанной задачи осуществляется путем проведения государственного надзора за соблюдением российского законодательства. Исходя из вышесказанного, следует, что рассматриваемая надзорная деятельность является основным гарантом реализации прав и свобод человека, гражданина.
Официальное определение понятия «государственный надзор» дано в ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [4] (далее – Закон № 294-ФЗ). В соответствии с названой правовой нормой, государственный надзор есть деятельность уполномоченного органа государственной власти, обеспечивающая выявление, пресечение и предупреждение нарушений, осуществление проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по выявлению факта нарушений, принятие мер, направленных на устранение таких нарушений, систематическое наблюдение за исполнением требований российского законодательства, анализ и прогнозирование состояния исполнения законодательных требований.
Под федеральным государственным надзором следует понимать деятельность федеральных органов исполнительной власти, в компетенцию которых входит организация государственной надзорной деятельности, проводимой в России. Президентом РФ или Правительством РФ разрабатывается порядок осуществления федерального государственного надзора.
А.Н. Старостенко предлагает понимать под государственным надзором «деятельность компетентных государственных органов, обеспечивающая проведение проверки по соблюдению законодательства и других правовых актов, использования средств и собственности; оценки эффективности и рациональности принятия управленческих решений, затрагивающих интересы, как физических и юридических лиц, так и субъектов Федерации в отдельности, и российского государства в целом; устранение и предупреждение правонарушений» [13, с. 373]. Явным преимуществом предложенного подхода является указание автором на цель надзорной деятельности, что позволяет исследователю произвести разграничение смежных понятий «контроль» и «надзор». Другим преимуществом является определение государственно-направленной деятельности органа исполнительной власти, что свидетельствует о значимости рассматриваемого института государственного управления.
А.Ю. Кирьянов и С.М. Петров придерживаются мнения А.Н. Старостенко: государственный надзор – это «вид проверки, осуществляемой должностным лицом органа исполнительной власти, целью которой является обеспечение соблюдения и защиты прав человека и гражданина; содействие юридическим лицом в применении положений российского законодательства; устранение выявленных нарушений, привлечение виновных лиц к ответственности; предотвращение возможных нарушений прав человека и гражданина» [10, с. 7-8; 11, с. 13]. Заметим, что авторы выделяют в особую группу целей государственно-надзорной деятельности именно защиту и охрану праву человека и гражданина. Мы соглашаемся с этим мнением, т.к. граждане обращаются в органы исполнительной власти в целях обеспечения охраны нарушенных прав, законных интересов и свобод, что благоприятно отражается на эффективности и результативности деятельности государственного управления, снижении возможностей нарушения положений российского законодательства, и повышении грамотности принятия управленческого решения.
К.О. Анисимова предлагает узкую трактовку понятия «государственный надзор», под которым автор рассматривает «форму восстановления нарушенных прав граждан путем оформления результатов деятельности компетентных органов правоприменительным актом, исполнение которого производиться в принудительном порядке» [8, С.12]. Исследователь указывает на защитную функцию государственного надзора, что, на наш взгляд, не совсем верно. Рассматриваемый вид надзора обеспечивает и своевременное пресечение, и предупреждение нарушений национального законодательства, регулирующего избранный вид общественных правоотношений; повышение эффективности государственного управления и принятия рационального и взвешенного управленческого решения. Однако, заметим, что автором выделена отличительная особенность государственного надзора, заключающегося в принудительном характере деятельности, обязательности исполнения требований и предписаний органа исполнительного власти.
Рассматривая понятие государственного надзора, необходимо выделить отличительные черты такого рода деятельности от контрольной:
1) отграничение производится на основании содержания деятельности. Так, например, органы государственного контроля наделяются более широкой компетенцией, чем надзорные органы. В рассматриваемом случае следует говорить о проведении проверки объекта, как с точки зрения соблюдения российского законодательства, так и с точки зрения целесообразности принимаемых решений;
2) вторым признаком, позволяющим отграничить контрольную деятельность от надзорной, является объем полномочий. Так, в состав контрольных полномочий входит вмешательство в оперативно-хозяйственную и производственную деятельность объекта; привлечение к юридической ответственности нарушителя. Заметим, что органы государственного надзора указанными выше полномочиями не обладают, т.к. на них возлагаются обязанности по наблюдению, проверке соблюдения определенных норм, общеобязательных правил, выявлению и пресечению правонарушений, привлечению виновных к административной ответственности;
3) отграничение производится и по такому признаку, как объект наблюдения и проверки. Разновидностями государственного надзора являются: во-первых, надзор за неопределенным кругом лиц вне зависимости от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил; во-вторых, надзор за определенным кругом физических, должностных и юридических лиц и по отдельным вопросам, к числу которых относятся соблюдение законодательства и иных нормативно-правовых актов, содержащих правовые нормы. Контроль в отличие от надзорной деятельности производится в отношении определенных органов и их должностных лиц, юридических лиц, общественных объединений, но не распространяется на физических лиц;
4) четвертым признаком отграничения надзора от контроля является субъект, осуществляющий указанные виды деятельности. Так, например, государственный надзор осуществляется различными органами, правовой статус которых регламентируется российским законодательством; тогда как контроль осуществляют ограниченный состав органов власти;
5) другим признаком, позволяющим произвести различие между государственным контролем и надзором, является метод осуществления такой деятельности. Так, основной метод надзора – непосредственное постоянное наблюдение за объектом, проверка, основанием которой выступает поступившие жалобы и заявления, или по собственной инициативе органа исполнительной власти; тогда для контроля характерны следующие методы – обследование, проверка, экспертиза, ревизия и т.д. Таким образом, методология контрольной деятельности значительно шире, чем надзорной;
6) в процессе осуществления субъектами государственного надзора применяется административное принуждение: административно-предупредительные меры, меры административного пресечения, меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие материалов, образцов, документов), административные наказания. Из сказанного, следует, что органы государственного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы государственного контроля не наделены расширенным объемом административно-принудительных полномочий.
Комплексный анализ совокупности норм, содержащихся в основополагающем нормативном источнике системы государственного надзора – Законе № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [4], позволил определить общие параметры государственного надзора, а именно:
– понятие государственного надзора, его разновидностей (федерального и регионального государственного надзора);
– объем полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный надзор;
– формы и порядок организации и проведения государственного надзора;
– права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного надзора, порядок обеспечения их соблюдения и защиты.
Законом № 294-ФЗ определены органы публичной власти, в обязанности которых вменено осуществление государственного надзора. При этом, заметим, что названный нормативно-правовой акт детализирует полномочия федеральных органов исполнительной власти, ответственных за реализацию государственно-надзорную функцию. Установление на законодательном уровне полномочий и функциональных особенностей проведения рассматриваемого вида государственного деятельности позволяет ужесточить процесс надзорной деятельности путем раскрытия указаний и основных направлений деятельности органов власти, что позволяет повысить эффективность государственного надзора, своевременно выявить, предупредить и пресечь нарушение российского законодательства, и, как следствие, стабилизировать и усовершенствовать национальную безопасность.
Заметим, что Законом № 294-ФЗ детализированы основные инструменты государственного надзора, успешно применяемыми органами исполнительной власти. К названным инструментам законодатель отнес следующие:
– плановую проверку, которая проводится для установления, а также выявления нарушений со стороны предпринимателей и юридических лиц в сфере соблюдения законодательных требований относительно практической реализации предпринимательской и любой иной экономической деятельности. В соответствии с Законом № 294-ФЗ, сегодня определена периодичность плановых проверок, которые могут проводиться не чаще, чем один раз в три календарных года. Отметим, что законодательное закрепление сроков плановых проверок в полной мере позволяет органам исполнительной власти с максимальной степенью ответственности подходить к осуществлению надзорной деятельности, а также изучать сведения относительно тех проблем, которые возникли у предпринимателя или юридического лица в рамках текущей деятельности.
- внеплановую проверку, которая всегда осуществляется для того, чтобы вывить нарушения требований действующего законодательства. Кроме того, такие проверки могут проводиться для того, чтобы изучить качество оказания услуг или выполнения работ, а также определить, были ли исполнены предписания, если таковые выдавались субъекту предпринимательства ранее. Таким образом, внеплановая проверка является одной из приоритетных форм обеспечения государственно-надзорной деятельности органов исполнительной власти, а ее цель заключается в пресечении и профилактике совершения правонарушений субъектами предпринимательской деятельности. Стоит отметить, что Закон № 294-ФЗ содержит перечень оснований, по которым допускается проведение внеплановых проверок на практике. Полагаем, что это позволяет реализовать принцип законности в деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, а также повысить результативность и качество надзорной деятельности;
Законом № 294-ФЗ определен перечень оснований проведения внеплановых проверок, что позволяет обеспечить реализацию принципа законности деятельности органов власти и их должностных лиц, а также и повысить качество и результативность надзорно-направленной деятельности;
– документальную проверку, осуществляемую в целях проведения проверки сведений, определяющих законность сферы деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя, качество исполнения предписания, выданного органом исполнительной власти;
– выездную проверку, осуществляемую в целях установления законности и целесообразности использования юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем имущества, сооружений, зданий, земельных участков, соблюдения положений национального законодательства в процессе реализации деятельности.
Практическое использование названных инструментов государственного надзора позволяет в достаточной мере осуществить эффективную, качественную и успешную надзорную деятельность, своевременно выявить факт неисполнения российского законодательства, что благоприятно отразится на законности предпринимательской, экономической и иного вида деятельности, на защищенности прав граждан и безопасности России.
Законом № 294-ФЗ детализирован процесс осуществления проверки, проведение которой основано на распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного надзора. Исполнение приказа или распоряжения возложено на конкретное или конкретных должностных лиц.
Нормы специальных законов отражают объективно необходимые специфические аспекты государственного надзора в тех или иных сферах хозяйственной деятельности. В частности, в ст. 6.1 ФЗ от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» [2] регламентируются особый предмет проверки, дополнительные требования к ежегодному плану проведения плановых проверок, специальные основания для проведения плановых и внеплановых проверок. В ст. 23.1 ФЗ от 22.11.1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» [3] содержится понятие государственного надзора за соблюдением обязательных требований к этиловому спирту, алкогольной и спиртосодержащей продукции, определяются органы проведения проверок, предмет проверок.Прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями по осуществлению надзора над соблюдением требований отечественного законодательства, а правовой статус данного органа закреплен в Законе РФ от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [1]. В соответствии с данным нормативно-правовым актом, прокуратура РФ осуществляет государственный надзор в сфере исполнения законодательства субъектами правоотношений. Как справедливо в данном аспекте отмечает Г. С. Скачкова, прокуратуру РФ целесообразно рассматривать через призму органа, который имеет полномочия в области надзора над исполнением и соблюдением законодательства РФ [12, с.17]
Полагаем, что в качестве основных предметов деятельности прокуратуры на современном этапе развития является надзор над соблюдением конституционных и иных законодательных положений, надзор над законностью издаваемых правовых актов и судебных решений, контроль над соблюдением прав и свобод человека и гражданина [9, с. 28]. В качестве основания для проведения проверки со стороны органов прокуратуры будет выступать информация о том, что в том или ином месте нарушаются требования законодательства.
В системе нормативно-правового регулирования представлен не только государственный надзор, который регулируется на федеральном уровне, но и подзаконный уровень контроля данного вида. Примером является подзаконное регулирование, которое направлено на совершенствование государственного надзора в финансово-бюджетной сфере. Осуществляется такое регулирование Указом Президента РФ от 02.02.2016 года № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» [5].
Также определенную роль при подзаконном регулировании надзора играют нормативно-правовые акты Правительства РФ, которые направлены на регулирование государственного надзора в той или иной сфере. Например, Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013г. № 476 [6] утверждены правила о порядке проведения надзора в таких областях, как охрана животного мира, пожарный надзор в лесах, охрана водных объектов и других. В свою очередь, Постановлением Правительства РФ от 25.07.2013 г. № 627 [7] утверждены требования к порядку проведения государственного надзора в области образовательной деятельности тех организаций, которые работают с государственной тайной.
Таким образом, государственный надзор стоит рассматривать через призму ключевой формы защиты и охраны прав и интересов человека и гражданина. Государственный надзор представляет собой деятельность соответствующего органа власти, направленную на пресечение, выявление, а также предупреждение нарушений. Также в рамках надзора осуществляются проверки в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в том числе, по факту совершения ими нарушений. Кроме того, надзор направлен на соблюдение требований законодательства, прогнозирование состояния исполнения требований действующего законодательства.
Одновременно с этим, стоит отличать государственный надзор и контроль, так как эти институты не являются тождественными и являются независимыми способами, направленными на защиту прав граждан. В связи с этим, объединение надзорной и контрольной деятельности едва ли можно признать оправданным, так как органы государственной власти могут реализовать или надзорную или контрольную функцию.
Можно констатировать, что все нормативно-правовые акты в сфере государственного надзора в полной мере отвечают требованиям объективной действительности. В качестве особенности соответствующих норм выступает раскрытие оснований, порядка, сроков и правил осуществления надзорной деятельности на территории нашей страны. Также было установлено, что на территории нашей страны реализуется как федеральный, так и региональный надзор. При этом Президентом РФ или Правительством РФ разрабатываются правовые акты, раскрывающие порядок проведения федерального надзора. На региональном уровне такого рода акты разрабатываются и принимаются высшим органом исполнительной власти субъекта Федерации (например, Правительством Ивановской области).
Библиографический список:
Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 06.02.2020) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; Собрание законодательства РФ. 2020. № 6. Ст. 594.
Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О пожарной безопасности» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3649; Собрание законодательства РФ. 2019. № 52 (Часть I). Ст. 7805.
Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4553; Собрание законодательства РФ. 2019. № 52 (Часть I). Ст. 7776.
Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 01.04.2020) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249; Российская газета. 2020. 3 апреля.
Указ Президента Российской Федерации от 02.02.2016 № 41 (ред. от 15.05.2018) «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 6. Ст. 831; Собрание законодательства РФ. 2018. № 21. Ст. 2981.
Постановление Правительства Российской Федерации от 05.06.2013 № 476 (ред. от 26.10.2019) «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 24. Ст. 2999; Собрание законодательства РФ. 2019. № 44. Ст. 6209.
Постановление Правительства Российской Федерации от 25.07.2013 № 627 (ред. от 05.10.2018) «Об утверждении требований к осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью образовательных организаций, реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 31. Ст. 4223; Собрание законодательства РФ. 2018. № 42 (часть II). Ст. 6470.
Анисимова К.О. Понятие и сущность государственного контроля и надзора, проблемы их разграничения // Научный вестник Крыма. 2018. № 4 (15). С. 12.
Винокуров С.И. К вопросу о превентивной сущности прокурорского надзора // Российский следователь. 2017. № 7. С. 26-30.
Кирьянов А.Ю. К вопросу о соотношении понятий «негосударственный контроль» и «государственный контроль» // Государственная власть и местного самоуправление. 2018. № 11. С.7-11.
Петров С.М. Административно-правовые вопросы организации и дальнейшего осуществления государственного контроля и надзора в области трудовых отношений: автореферат дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / С.М. Петров, М., 2004. 23 с.
Скачкова Г.С. Роль современного трудового права в реализации социально-трудовых прав граждан // Трудовое право в России и за рубежом. 2014. № 1. С. 16-18.
Старостенко А.Н. Государственный контроль и надзор: к вопросу об определении понятий // Правовая культура России: современное состояние и тенденции развития. Трибуна молодых. 2019. С. 372-376.