Положение о землеустройстве

1. Землеустройство - одно из приоритетных направлений государственной деятельности. Необходимость планирования и организации рационального использования земель и их охраны
Регулирование земельных отношений находится в центре внимания самых разных слоев российского общества.
Земля - важнейший фактор производства, основа реальной экономики. Эффективное использование земельных ресурсов представляет собой гарантию устойчивого экономического развития. Земля и промышленное производство, земля и сельское хозяйство, земля и жилищное строительство, земля и экологическое благополучие: Одного этого перечисления достаточно, чтобы понять, что "земельный вопрос" насквозь пронизывает все стороны общественной жизни, различные аспекты экономической и социальной политики в России.
После того как земля была "возвращена в рынок", стала полноправным объектом гражданских прав, появилась острая необходимость в проведении мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства.
Возвращение земельных ресурсов в гражданский оборот обусловило повышенный интерес к правовому регулированию землеустройства. Интерес к этому вопросу возрастает также в связи с запуском национальных проектов, два из которых "Сельское хозяйство" и "Доступное жилье" непосредственным образом связаны земельными ресурсами и землеустройством.
2. Исторический аспект
Прежде чем принять современный облик землеустроительное законодательство прошло свой путь развития
Важной вехой в истории землеустроительного дела в России стало проведение Генерального межевания, предпринятого по манифесту 19 сентября 1765 года, которое было направлено на разграничение земель и укрепление границ владений. Значение землеустройства возросло с отменой крепостного права в 1861 году и последовавшей за ней земельной реформой, которая, в свою очередь, привела к усложнению земельно-правовых отношений. Еще одним рубежом в истории землеустроительного дела в России стала "столыпинская аграрная реформа" - крупнейшее землеустроительное мероприятие, предпринятое в отношении общинных крестьянских земель. В 1907 году был создан Комитет по землеустроительным делам, который занимался вопросами землеустройства в масштабах всей Российской империи, а в губерниях действовали его главные управления (губернские землеустроительные комиссии), в ведении которых находились практические вопросы организации землеустройства, оказание агрономической помощи и т.д.
На рубеже XIX-XX вв. формируется наука землеустроительного права. Появляются работы Ю.В. Александровского, С.П. Кавелина, О.А. Хауке, М.М. Шульгина, по праву составляющие ее золотой фонд.
Сформировавшаяся система землеустройства в Российской империи была разрушена в 1917 году в связи с принятием органами большевистской власти ряда революционных актов, прежде всего - Декрета о земле. Провозглашение государственной собственности и отмена частной собственности на землю кардинально изменили земельные отношения. Однако практическая необходимость в землеустройстве побудила Правительство РСФСР срочно инициировать принятие нормативных правовых актов в целях восстановления и развития землеустройства. Первым таким актом стало принятое ВЦИКом Положение от 14 февраля 1919 г. о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию, которым предусматривалось проведение "сплошного землеустройства". Согласно Положению, вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы пользовании она ни состояла, считалась единым государственным фондом, а под землеустройством понималась совокупность мероприятий технического характера, направленных к постепенному обобществлению землепользования.
В Земельном кодексе РСФСР 1922 г. основной задачей землеустройства закреплялось упорядочение существующих и образование новых землепользований. Землеустроительные действия выполнялись под общим наблюдением, руководством и контролем Народного комиссариата земледелия местными землеустроительными учреждениями через уполномоченных на то землемеров-землеустроителей.
Новым этапом развития советского землеустроительного законодательства стало принятие "Общих начал землепользования и землеустройства" (утв. Постановлением ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г.), в которых устанавливалось, что землеустройство, организуя земельные ресурсы с соблюдением прав населения на свободный выбор форм землепользования, должно "способствовать общему подъему сельского хозяйства, кооперированию и его коллективизации". Порядок и нормы предоставления земли при землеустройстве устанавливались также законодательством союзных республик. Землеустроительные нормы содержались в актах (инструкциях) Наркомзема СССР.
Земельный кодекс РСФСР 1970 г. ввел понятие "государственное землеустройство", под которым понималась "система государственных мероприятий, направленных на осуществление решений государственных органов в области пользования землей".
Задачами государственного землеустройства назывались организация научно обоснованного, рационального и эффективного использования земель, повышение культуры земледелия и охрана земель. По содержанию землеустройство подразделялось на межхозяйственное и внутрихозяйственное.
В начале 1990-х годов в землеустроительных работах обозначился застой, вызванный главным образом проблемами недофинансирования. Среди других проблем того периода специалисты называли непродуманное осуществление земельной реформы, изменения количества сельхозпредприятий, площади землевладений, землепользований и состава угодий в результате перераспределения земель, неэффективную организацию государственного контроля за использованием и охраной земель.
С принятием Федерального закона от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве" были заложены основы современного регулирования землеустроительных отношений.
Вопросы землеустройства тесным образом связаны с функционированием рынка недвижимости и налогообложением объектов недвижимости. Этим отчасти объясняется то, что принятие Федерального закона от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" вызвало необходимость внесения существенных поправок в законодательную базу землеустройства.
Раздел 2 Вопросы охраны и использования земель в Российском законодательствеЗаконодательная база
Государственное планирование использования и охраны земельных ресурсов имеет в нашей стране свою историю. Элементы такого планирования были заложены еще в 1930-е гг. при осуществлении мероприятий по освоению новых земель, а также при значительном увеличении площадей орошаемых и осушенных сельхозугодий. В 1950-е годы планирование и освоение земель в СССР получило дальнейшее развитие. Это было предусмотрено в программах освоения целинных и залежных земель. В принятых программах, распространявшихся в основном на земли сельскохозяйственного назначения, особое внимание уделялось охране земель от всех видов эрозии.
С принятием Основ земельного законодательства СССР 1968 году к ведению союзного правительства были отнесены вопросы установления перспективных планов рационального использования земельных ресурсов государства, обеспечивающих потребности сельскохозяйственного производства и других отраслей народного хозяйства, установления планов мероприятий по мелиорации земель и других мероприятий по повышению плодородия почв, а также принятия основных положений по охране почв от эрозии, засоления и других процессов, ухудшающих состояние почв. С 1974 года государственные планы по рациональному использованию природных ресурсов и по их охране стали неотъемлемой частью перспективных пятилетних и годовых планов развития народного хозяйства.
В настоящее время планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны.
Такая работа ведется в Российской Федерации на всех трех уровнях - федеральном, региональном и муниципальном.
Согласно ст. 14 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" планирование и организация рационального использования земель и их охраны включают в себя:
1) разработку предложений о рациональном использовании земель и об их охране.
В настоящее время планирование мероприятий по рациональному использованию земель и их охране, наряду с комментируемым Законом, предусмотрено также Федеральным законом от 10 января 2001 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и некоторыми другими законодательными актами.
В ст. 15 Федерального закона "Об охране окружающей среды" установлено, что в целях планирования, разработки и осуществления мероприятий по охране окружающей среды разрабатываются федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации и целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" к полномочиям Российской Федерации в области мелиорации земель относит утверждение и реализацию федеральных программ в области мелиорации земель и контроль за их выполнением.
Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых территорий, относящихся к объектам общенационального достояния. Особо охраняемые природные территории учитываются при разработке территориальных схем, схем землеустройства и районной планировки
2) природно-сельскохозяйственное районирование земель.
Под природно-сельскохозяйственным районированием земель понимается деление территории с учетом природных условий и агробиологических требований сельскохозяйственных культур. Природно-сельскохозяйственное районирование земель является основой для оценки земель и разработки землеустроительной документации по использованию и охране земель.
Одной из форм планирования рационального использования и охраны земель является программирование органами государственной власти и местного самоуправления отдельных сторон использования земель.
Если в СССР основными правовыми формами государственного планирования использования и охраны земель являлись генеральные схемы использования земельных ресурсов республик в его составе, краев, областей и автономных образований, на базе которых разрабатывались схемы землеустройства района, то в настоящее время роль таковых фактически выполняют программы, утверждаемые Правительством РФ
На уровне субъекта Российской Федерации принимаются различные региональные программы рационального использования земель и их охраны, облекаемые в форму регионального закона, иного акта органа представительной (законодательной) власти, или утверждаемые актами правительства субъекта Российской Федерации.
Программы рационального использования земель и их охраны могут приниматься и на местном уровне. В этом случае они облекаются в форму акта органа представительной власти
Напомним некоторые федеральные программы:
- Федеральная целевая программа "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости с подпрограммой "Информационное обеспечение управления недвижимостью, реформирования и регулирования земельных и имущественных отношений" (утв. Постановлением Правительства РФ от 25 октября 2001 г. N 745);
- подпрограмма "Создание системы кадастра недвижимости" Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости" (утв. Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. N 560);
- Федеральная целевая программа "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2012 года" (утв. Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 99).
Рассмотрим содержание и структуру таких программ на примере Федеральной целевой программы "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2012 года".
Эта программа включает в себя шесть разделов:
1. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программно-целевыми методами.
2. Основные цели и задачи, сроки и этапы реализации Программы, целевые индикаторы и показатели.
3. Перечень мероприятий Программы.
4. Ресурсное обеспечение Программы.
5. Механизм реализации Программы.
6. Экономическая и социально-экологическая эффективность реализации Программы.
Паспорт Программы содержит информацию о дате принятия решения о разработке Программы, государственных заказчиках и основных разработчиках, целях и задачах Программы, ее важнейших целевых показателях и индикаторах, сроках и этапах реализации, объемах и источниках финансирования, ожидаемых конечных результатах и показателях социально-экономической эффективности.
Целями Программы являются сохранение и рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов, создание условий для увеличения объемов производства высококачественной сельскохозяйственной продукции на основе восстановления и повышения плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения при выполнении комплекса агрохимических, гидромелиоративных, культуртехнических, агролесомелиоративных, водохозяйственных и организационных мероприятий с использованием современных достижений науки и техники.
Основной задачей Программы является систематическое воспроизводство плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, получение стабильных урожаев и улучшение баланса питательных веществ в почвах с учетом биоклиматического потенциала агроландшафтов.
Ожидаемые результаты от реализации Программы:
- предотвращение выбытия из сельскохозяйственного оборота 5,55 млн. гектаров сельскохозяйственных угодий;
- повышение класса почв по пригодности для использования в сельскохозяйственном производстве на 2 разряда в пределах одного класса;
- прирост сельскохозяйственной продукции за годы реализации Программы, составляющий не менее 100 млн. тонн зерновых единиц;
- сохранение существующих и создание более 100 тыс. рабочих мест.
3. Контроль за соблюдением требований охраны и использования земель.
Деятельность по охране земель напрямую связана с осуществлением земельного контроля.
Положение о государственном земельном контроле утверждено постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле".
В нем устанавливается порядок осуществления государственного земельного контроля Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и иными специально уполномоченными органами - Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами.
Задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:
- выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;
- порядка переуступки права пользования землей;
- выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
- выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;
- порядка предоставления сведений о состоянии земель;
- исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;
- выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:
- выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;
- выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
- выполнения требований законодательства Российской Федерации о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков;
- режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;
- выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений контроль за соблюдением:
- выполнения в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли;
- выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
- выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченными органами, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.
Внеплановые проверки проводятся:
для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства;
в случае получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.
Мероприятия по государственному земельному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
Планирование и организация рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях проводятся в соответствии с градостроительной документацией.
Соответствующая норма закрепляется в актах законодательства Российской Федерации о градостроительстве. Так, в соответствии с п. 2.18 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (утв. Приказом Госстроя России от 29 октября 2002 г. N 150), градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий и поселений учитывается при планировании и организации рационального использования земель и их охраны, образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, межевании объектов землеустройства, изготовлении кадастровой карты (плана) земельного участка, установлении границ объектов градостроительного планирования и застройки и др.
Список литературы
Александровский Ю.В. Положение о землеустройстве. СПб., 1913.
Антропов Д.В., Зоны с особыми условиями использования территорий объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) // Проблемы и перспективы современного эффективного землепользования: сборник научных трудов. М.: Государственный университет по землеустройству, 2013.
Варламов А.А., Система государственного и муниципального управления: учебник. М.: Государственный университет по землеустройству, 2014.
Варламов А.А., Экономика и экология землепользования. В 2 т. М.: Фолиум, 2015. Т. 1. "Теоретические основы системы землепользования".
Варламов А.А., Экономика и экология землепользования. В 2 т. М.: Фолиум, 2015. Т. 2. "Формирование и обоснование объектов системы землепользования".
Варламов А.А., Антропов Д.В., Зонирование территорий. М.: Форум, 2016.
Кавелин С.П. Межевание и землеустройство. Теоретическое и практическое руководство. М., 1914.
Землеустроительная наука и образование XXI века. М., 1999.
Ялбулганова, А.А. Постатейный комментарий к Федеральному закону "О землеустройстве" (под ред. проф. д.ю.н. А.А. Ялбулганова). - 2008 г. HYPERLINK "https://internet.garant.ru/" \l "/document/12124624/entry/0" Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ.
О землеустройстве: Федеральный закон от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ.