История и политика Испании и ЕС

РЕЗЮМЕ
Испании и Европе нужен новый понятие о миграции - в Испании есть некоторое признание этого, но еще неизвестно, как страна реализует это на практике.
Испанцы относительно открыты для миграции, но политическая задача их правительства должна заключаться в том, чтобы развеять, а не спровоцировать страхи перед вторжением мигрантов.
Правительство Испании призвало к реформе системы ЕС, отдавая предпочтение солидарности и совместной ответственности, а не просто прекращению «второстепенных движений».
Миграционная дипломатия Испании стремится работать со странами происхождения и транзита, а не действовать принудительно по отношению к ним.
Опыт Испании должен информировать государства-члены ЕС, направленные на поиск ответов на популистский вызов: они должны проводить всеобъемлющую, запланированную и проактивную политику, которая рассматривает миграцию как нормальное и необходимое условие.
ВВЕДЕНИЕ
На протяжении большей части своей новейшей истории Испания была скорее страной эмиграции, чем страной иммиграции. Будь то в Латинской Америке или в Европе, и до гражданской войны, и при Франко, испанцы чаще видели, как уезжают родственники, чем приезжают иностранцы. Это явление было настолько заметным, что, когда Испания присоединилась к Европейскому экономическому сообществу в 1986 году, другие государства-члены наложили на страну длительные переходные периоды из-за опасений по поводу количества испанцев, которые покинут страну. Но исхода не было.
В Испании в целом приветливое отношение к новоприбывшим, которое перемежается моментами общественного беспокойства, такими как «кризис Кайуко» в 2006 году, когда испанцы стали свидетелями прямых трансляций прибытий и высадок, которые станут так знакомы европейцам в других странах через десять лет позже. В 2010-х годах всплеск прибытия в Испанию пришелся на 2017 и 2018 годы - позже, чем где-либо в Европе, - поскольку потоки мигрантов и лиц, ищущих убежища, увеличились вдоль Западно-Средиземноморского маршрута, который заканчивается на южной границе Испании. В результате миграция в Испании стала более политизированной, чем в предыдущие периоды.
Тем не менее, испанское общество сохранило относительно открытое отношение к мигрантам и беженцам. Две трети испанских граждан выразили положительное отношение к иммигрантам в 2018 году, и в Европе эту долю превзошли только ирландцы. Исследования центра Pew Research Center показывают, что подавляющее большинство испанцев приветствуют беженцев.
Управление миграцией и предоставлением убежища остается политической проблемой для правительства Испании: оно стремится следовать принципам формирования миграционной политики комплексным, планомерным образом. Это означает налаживание подлинных партнерских отношений с другими странами на основе сотрудничества, а не делегирования полномочий; разработка проактивных, а не реактивных политик; и руководить общественным мнением, а не поощрять антимигрантские настроения. Перед Испанией стоит задача обеспечить, чтобы опасения по поводу вторжения не подрывали развитие новых взглядов на управление миграцией, которые основываются на этике солидарности и рассматривают миграцию за пределами решаемой проблемы.
Этот документ основан на интервью, проведенных с ключевыми заинтересованными сторонами из правительства Испании в Мадриде и Брюсселе, а также с экспертами по управлению миграцией в Испании из международных организаций, научных кругов, НПО и средств массовой информации. Он обнаружил, что Европейский Союз и его государства-члены могут извлечь уроки из опыта Испании, сформулировав новые способы мышления о миграции.
ИСПАНИЯ И МИГРАЦИЯ: ГОСТЕПРИИМНАЯ НАЦИЯ? 
На рубеже веков Испания имела один из самых быстрорастущих показателей иммиграции в мире. Среднегодовой чистый приток мигрантов был близок к 500000 человек в год в течение первого десятилетия 2000 - х годов, что делает Испания второй по величине получателем иммигрантов в абсолютном выражении среди стран ОЭСР, после того, как Соединенные Штаты. В отличие от Германии и других стран, Испания сразу же открыла свой рынок труда для мигрантов из новых стран-членов ЕС в Центральной и Восточной Европе. Это привело к новому чистому притоку иммигрантов, большинство из которых из Румынии , которая в настоящее время представляет собой вторую по численности группу иммигрантов (669 434 человека) после марокканцев (812 412 человек).
В Испании также наблюдался самый большой рост числа жителей иностранного происхождения в процентах от населения любой страны ОЭСР: их общее количество выросло с менее чем 1,5 миллиона иммигрантов (4 процента от общей численности населения) в 2000 году до 6,5 миллиона (почти 14 процентов) в 2000 году. опыт 2009 года в стране иммиграции был положительным, как в экономическом и социальном плане, с заметным уровнем в социально-экономической интеграциии относительно открытый подход к политике регуляризации и натурализации. Несколько раз в 1990-х и начале 2000-х годов Испания регулировала статус большого числа мигрантов без документов. Когда имеешь дело с внезапным увеличением числа иммигрантов, общественное мнение и рынок труда были относительно сговорчивыми. При этом управление миграцией Испании дважды в этом столетии входило в режим кризиса. В результате кризиса Кайуко всего за год на Канарские острова прибыло около 60 000 мигрантов из Западной Африки. Это побудило вновь сосредоточить внимание на безопасности границ и сотрудничестве со странами транзита и происхождения для увеличения числа возвращающихся мигрантов.
Второй кризис произошел в 2017 и 2018 годах. ЕС и Турция заключили свое миграционное соглашение в 2016 году, и итальянское правительство приняло меры по усилению ливийской береговой охраны для прекращения посадки судов, что привело к заметному сокращению числа прибывающих в ЕС по восточным и восточным направлениям. Центрально- средиземноморские маршруты. Эти события означали, что по Западно-Средиземноморскому маршруту, число которых уже увеличивалось, увеличилось количество пересечений из Марокко в города Сеута и Мелилья. Выросли также спасательные операции в море в Гибралтарском проливе и высадки на берегах Испании.
Хотя абсолютное количество прибывших было низким по сравнению с пиками, наблюдавшимися в ЕС в 2015-2016 годах, двукратное увеличение числа прибытий на испанские берега с 2016 по 2017 год - и снова с 2017 по 2018 год - привлекло внимание СМИ и вызвало вторжение. беспокойство среди общественности, правительства и политических партий. Сейчас количество прибывших мигрантов сократилось примерно на 25 процентовв этом году, чем в тот же период 2018 года, но рост последних лет совпал с чередой местных, муниципальных, всеобщих и европейских выборов. Прямые трансляции высадки и массового прыжка мигрантов через заграждения в Сеуте и Мелилье сместили миграцию из режима обычного управления в режим кризиса, в результате чего правительство ограничило свои поисково-спасательные возможности во имя снижения так называемого «фактора притяжения». И впервые с конца эпохи Франко радикально-правая политическая сила в лице ксенофобной партии Vox попыталась извлечь выгоду из кризиса высадки, вызвав общественный страх.
В отличие от тех, кто оказался у власти после кризиса 2006 года, недавнее правительство Испании не предприняло шагов для проведения массовой регуляризации в Испании. Их внешняя деятельность была сосредоточена на попытках остановить потоки мигрантов по Западно-Средиземноморскому маршруту. После региональных выборов, состоявшихся в декабре 2018 года в Андалусии, на которых Vox добилась значительных успехов на выборах , правительство, похоже, почувствовало сильный импульс не выглядеть слабым, особенно в связи с приближающимися всеобщими выборами. [1] В результате испанское правительство начало применять менее активный подход к поисково-спасательным операциям в пользу сотрудничества с третьими странами, чтобы не допустить посадки на берег в первую очередь. Это правда, что Педро Санчес получил широкое освещение в СМИ благодаря приветствию, которое он оказал Водолею.после отказа итальянского вице-премьер-министра Маттео Сальвини допустить спасательное судно в док в Италии. Действительно, это было одно из первых действий Санчеса на посту премьер-министра. Этот ранний политический жест всегда должен был быть разовым - как для того, чтобы пристыдить Италию, так и для того, чтобы представить Испанию как защитника гуманитарных ценностей. Он не увидел никаких результатов в условиях продолжающегося морского прибытия.
Оппозиционные партии, тем не менее, подвергли критике действия правительства, которые якобы создают фактор притяжения для мигрантов и побуждают контрабандистов открывать новый маршрут миграции после закрытия маршрутов Восточного и Центрального Средиземноморья. После краткого эпизода риторического изменения Испания оказала давление на Марокко, чтобы оно усилило контроль за выездом со своих берегов и не позволяло мигрантам прыгать через заборы в Сеуте и Мелилье. Он также отказал в разрешении на плавание спасательным судам НПО, чтобы предотвратить повторение эпизода с Водолеем. Правительство Испании приступило к реорганизации поисково-спасательных операций в районах, близких к Марокко, чтобы возложить на ВМС Марокко больше ответственности.
По словам бывшего директора спасательной операции Испании Сальваменто Маритимо, « философия операции на южной границе изменилась ». Испанская миссия по спасению гражданского населения ранее находилась под контролем Министерства общественных работ Испании - это не была полицейская миссия и до недавнего времени действовала совершенно отдельно от Министерства внутренних дел. Однако с увеличением количества выгрузок, вызванным закрытием итальянских портов, правительство создало центральное командование с участием всех соответствующих министерств во имя более эффективной координации операций по спасению и высадке.
Salvamento Maritimo теперь работает в зонах, в которых такая активность меньше, чем в других. Это осознанный выбор: ранее в этом году правительство перебросило четыре спасательных корабля агентства из моря Альборан, где за последние несколько лет было проведено большое количество переходов и спасательных операций, в районы, где такая активность меньше как Балеарские острова, Картахена и Канарские острова. В результате теперь ожидается, что всего одно судно покроет все южное побережье Испании, на которое в прошлом году прибыли четыре корабля. Более года радары на всех четырех самолетах береговой охраны, используемых для обнаружения терпящих бедствие судов, не ремонтировались. [2]Аккаунты Salvamento Maritimo в социальных сетях публиковали количество людей, которых он спасал ежедневно. Ранее испанское правительство представляло поиск и спасание не как инструмент слабого пограничного контроля, а как символ сильной гуманитарной этики. Но в декабре 2018 года Сальваменто Маритимо прекратил публиковать данные о количестве и профилях спасенных людей, чтобы снизить огласку, которую получают спасатели. [3] В январе 2019 года администрация порта Барселоны заблокировала поисково-спасательное судно Proactiva Open Arms.от выхода из гавани. Министерство общественных работ Испании обвинило его в том, что оно не доставило спасенных им мигрантов в ближайший доступный порт. Другому спасательному судну НПО «Аита Мари» также запретили выходить из порта или участвовать в спасательных операциях для мигрантов. В конце концов, оба корабля получили разрешение покинуть испанские порты при условии, что их поисково-спасательные работы проводились в восточной части Средиземного моря, а не между Испанией и Марокко. А в июле 2019 года, следуя по стопам Сальвини, морские власти Испании предупредили капитана спасательного корабля Open Arms о больших штрафах, которые ему могут грозить, если оно будет проводить операции без разрешения властей Испании, Италии или Мальты.
В настоящее время изнутри испанского правительства звучат громкие призывы к Испании реорганизовать свои поисково-спасательные операции, чтобы марокканские власти взяли на себя более активную роль в своих водах, несмотря на отсутствие у них возможностей для таких операций. Испанские власти недавно заключили новое соглашение о возвращении мигрантов, спасенных в водах Марокко, в Марокко, несмотря на плохую репутацию страны в области предоставления убежища и прав мигрантов. Действительно, есть сообщения о систематической высылке людей сразу после перехвата без предоставления возможности просить убежища. Испания предпочла не выполнять решение Европейского суда по правам человека 2017 годаэто постановило против практики «горячего возвращения» испанского государства на границе с Марокко, лишающей мигрантов их законного права на доступ к убежищу. Препятствие гуманитарным усилиям по спасению жизней на море и передача спасательных операций третьим странам, которые не имеют достаточных возможностей и нарушают права мигрантов, являются частью более широкого явления в Европе . Такие препятствия и аутсорсинг сосредоточены на пограничном контроле, что, возможно, вызывает беспокойство по поводу границ и усиливает ощущение гуманитарного кризиса в Средиземноморье . В целом, Испания в последнее время приняла менее активный подход к поисково-спасательным операциям в пользу сотрудничества с третьими странами для предотвращения посадки на берег.
Сегодня количество прибывших мигрантов упало до уровней, существовавших до 2014 года, но риски, связанные с пересечением Средиземного моря, возросли. Усиление пограничного контроля, расширение сотрудничества с партнерами из третьих стран и сокращение поисково-спасательных операций привели к увеличению числа погибших при морских переходах .Общественное сопротивление иммиграции в Испании по- прежнему невысоко по сравнению с другими европейскими странами. Опрос, проведенный в этом году ECFR в 14 странах-членах ЕС, показал, что избирателей больше волнует безработица, чем иммиграция. Исследование также показало, что в Испании (как и в Италии, Греции и Румынии) общественность больше беспокоит людей, покидающих страну, чем тех, кто приезжает. Но более жесткий подход правительства в последние годы может все же поставить под сомнение «хрупкую терпимость Испании ». ”иммиграции в опасности. Действительно, есть свидетельства того, что электоральная поддержка антииммиграционной политики в Испании в последнее время выросла: Vox перескочил с нулевого представительства в испанском парламенте и выиграл 24 места на всеобщих выборах в апреле. И тревога вторжения все еще может вспыхнуть, вызванная изображениями хлипких лодок, заполненных решительными нелегальными мигрантами, направляющимися к берегам Испании, или крупномасштабными прыжками на пограничных переходах в Сеуте и Мелилье.
ПОДХОД ИСПАНИИ В ЕВРОПЕЙСКОМ КОНТЕКСТЕ: КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Испания уже давно находится в авангарде усилий ЕС по интеграции и европеизации политики правосудия и внутренних дел, как во внутреннем, так и во внешнем измерениях. Она была сторонником предложений Повестки дня Тампере по общей политике ЕС в области предоставления убежища и миграции, одобренной Европейским советом в 1999 году. В частности, после разработки своей собственной программы экстернализации миграции в 2006 году Испания была стойким сторонником усиления европейского внешнего измерения. поощряя сотрудничество со странами происхождения. Однако с самого начала этот подход не получил всеобщей поддержки в Брюсселе. Во время кризиса на Кайуко испанское правительство обратилось в ЕС и другие государства-члены, чтобы попытаться европеизировать проблему и заручиться помощью. Но, по мнению тех, кто участвовал в то время,самостоятельно взаимодействовать со странами происхождения . [4] Это не помешало стране и дальше отстаивать сильный европейский подход к управлению миграцией и убежищем. Предпосылка Испании состоит в том, что ее собственные границы также являются границами Европы, а это означает, что ответственность должна быть разделена между государствами-членами. Этот подход находит свое выражение в нескольких ключевых областях взаимодействия Испании, ЕС и третьих стран, включая: реформу Дублинского регламента (убежища); пограничный контроль; и испанский подход экстернализации.
Реформа Дублинского регламента
В то время как в 2016 году в Испании было подано 16 544 ходатайства о предоставлении убежища, их количество увеличилось до 31 120 в 2017 году и 54 065 в 2018 году. За первые пять месяцев 2019 года количество ходатайств о предоставлении убежища в Испании выросло до 46 596. И, несмотря на токсичный характер внимания средств массовой информации к прибывающим морским путем, количество лиц, ищущих убежища, прибывающих самолетом, становится все более значительным. Если эта тенденция сохранится, к концу этого года лиц, ищущих убежища, из Латинской Америки будет намного больше, чем прибывающих по морю и суше на южной границе Испании. Однако, поскольку эти соискатели убежища из Латинской Америки въезжают в страну через аэропорты, они скрыты от общественности и, следовательно, привлекают меньше внимания СМИ и политиков.
Средства массовой информации и политики в Испании часто быстро называют прибывающих на лодках мигрантов экономической миграцией и, следовательно, менее достойной. Сегодня те, кто ищет убежища в Испании (да и вообще в любом другом европейском государстве), почти всегда вынуждены отправляться в опасные путешествия.
Поскольку многие люди просят убежища, новое правительство предприняло усилия по увеличению штата сотрудников Управления по убежищу и убежищам и предоставлению финансовых ресурсов для оказания первой помощи на местах. Но система предоставления убежища в Испании остается плохо развитой и неспособной рассматривать что-либо, кроме очень небольшого числа заявителей. По данным Хьюман Райтс Вотч, мигранты и просители убежища, прибывающие на лодке, часто в течение нескольких дней содержатся в темных сырых камерах и не получают систематической информации о возможности ходатайства о предоставлении убежища. Правительство Испании удовлетворяет только одно из четырех ходатайств о предоставлении убежища , что является одним из самых низких показателей принятия в Европе.
Давление в пользу реформы Общей европейской системы предоставления убежища и Дублинского постановления нарастало в течение некоторого времени. Дублинский регламент определяет, какое государство-член отвечает за рассмотрение заявления о предоставлении убежища, оставляя небольшое количество европейских стран, в частности, Испанию, Италию и Грецию, ответственными за управление большей частью прибывающих мигрантов. По сути, европейские лидеры разработали систему делегирования полномочий, которая позволяет многим из них вообще избегать общения с мигрантами и беженцами. В 2015 году Европейская комиссия предложила механизм временного переселения, который встретил значительное сопротивление, особенно со стороны восточноевропейских стран, несмотря на включение пункта, который позволял странам избегать приема просителей убежища и принимать альтернативные формы солидарности. Схема переселения была попыткой создать систему солидарности между государствами-членами. Однако к 2017 году, по окончании двухлетней схемы временного переселения, государства-члены принялименее 30 процентов просителей убежища они обязались переселиться в 2015 году. Схема переселения была проблематичной отчасти потому, что она была открыта только для просителей убежища из стран с высоким уровнем принятия в Европе (в основном сирийцев и эритрейцев). В результате тысячи людей, нуждающихся в защите, оказались в опасной ситуации в Греции и Италии, не имея безопасных возможностей добраться до других стран Европы.
Государства-члены уже более года зашли в тупик в отношении реформы Дублинского регламента: некоторые выступают против идеи создания обязательной квоты на переселение для лиц, ищущих убежища, и беженцев. Испания и другие страны враждебно относятся к мерам, которые увеличили бы ответственность государств «первой страны убежища», которые часто расположены по периметру Европы, по обработке заявлений о предоставлении убежища, а также по управлению и возвращению тех, кто не получил убежища. Пакет реформ также предлагает возложить на государства первого въезда ответственность за оценку оснований для неприемлемости при рассмотрении ходатайств о предоставлении убежища от лиц из государств, обозначенных как «безопасные третьи страны». По сути, эти реформы сделают государства, находящиеся на границе с ЕС, ответственными почти за всех просителей убежища.
Реформы рискуют следовать той же логике, которая лежит в основе практики экстернализации с участием третьих стран - превращая южноевропейские государства в де-факто центры содержания под стражей для обработки мигрантов и беженцев. Они будут представлять собой делегирование ответственности, а не стремление к европейской солидарности. Испанские миграционные власти считают, что с Испанией обращаются как с третьей страной. Позиция Испании по-прежнему заключается в том, что если лица, ищущие убежища, прибывают на ее территорию, они прибывают в ЕС. [5]Это важное различие. Испания, как и Италия и Греция, не хочет брать на себя постоянную ответственность за просителей убежища или за их возвращение. Напротив, несколько государств-членов - особенно Италия, Австрия, Мальта, Венгрия и Польша - продолжают настаивать на том, что их не заставят принимать мигрантов и беженцев.
Правительство Испании предложило компромисс в контексте реформы Дублинского регламента: продлить период, в течение которого первое государство прибытия отвечает за ходатайства о предоставлении убежища, с шести месяцев до двух лет, а не бесконечно, как того требуют некоторые государства-члены. Тем не менее, инсайдеры в испанском правительстве заявляют, что их возражения против определенных аспектов реформы Дублинского регламента привели Брюссель к мнению, что Испания является частью сложного клуба государств-членов, который не участвует в европейской солидарности. [6] Испанские представители Министерства внутренних дел утверждают, что это наносит удар по сердцу европейского проекта как пространства свободного передвижения, указывая на то, что они не выступают против недавно предложенной реформы.в которых государства-члены поддерживают пограничный контроль не только в целях национальной безопасности, но и в ответ на возросший уровень миграции. [7] Тем не менее, несмотря на их возражения, реформа первого этапа прибытия, похоже, будет принята. Действительно, более инклюзивный подход Испании к солидарности между государствами-членами ЕС, возможно, более верен принципам ЕС, чем идеал Дублинского регламента.
Европейская общая система убежища, важной частью которой является Дублинский регламент, стала больше направлена ​​на прекращение «вторичных перемещений», чем на усиление и согласование доступа к убежищу, солидарности или совместной ответственности между государствами-членами. Предлагаемая реформа Дублинского регламента IV вызвана озабоченностью по поводу необходимости противодействия вторичному перемещению мигрантов из страны их прибытия в другие подписавшие государства. Европейская комиссия недавно предложила усилить то, что она называет «интегрированным управлением границами», в частности, посредством реформы Frontex, которая должна ввести 10 000 новых пограничников.. Рассматривая вопрос о том, как это влияет на Испанию, Европейская комиссия даже попыталась представить этот шаг как выгодный для страны и даже как выражение солидарности с ней. Но реформа направлена ​​на поддержку государств-членов в сдерживании мигрантов и беженцев. Таким образом, это выражение солидарности больше направлено на предотвращение вторичного перемещения мигрантов, чем на укрепление системы убежища.
Если бы оно согласилось с этим предложением, у правительства Испании были бы дополнительные ресурсы для обеспечения того, чтобы все прибывающие немедленно снимали отпечатки пальцев и вносили в базу данных EURODAC для целей Дублинского регламента. Однако источники в министерстве внутренних дел Испании утверждают, что реформа Frontex неэффективно расходует средства, поскольку она не столько касается повышения эффективности пограничного контроля, сколько аутсорсинга европейской системы убежища. В переговорах с ЕС правительство Испании настаивало на том, что вторичные перемещения не должны быть опорой европейской системы убежища. Законодательство ЕС о предоставлении убежища заменяется проблемами управления миграцией из-за чрезмерного акцента на воспрепятствование вторичному перемещению, а не на гармонизацию законодательства о предоставлении убежища.
Испанский подход экстернализацииВ целом, можно выделить четыре основных направления стремительного подхода Испании к миграционной дипломатии. Во-первых, это неформальность и тесное сотрудничество . Высокая частота визитов официальных лиц Испании в страны Африки к югу от Сахары основана на понимании важности личного контакта. По словам одного из правительственных чиновников, испанский подход стремится поставить себя на место другого. [8] Встреча с партнерами для обсуждения инициатив, понимание интересов друг друга и выслушивание потребностей государств-партнеров является центральным элементом этого процесса. За последний год испанские министры внутренних дел и иностранных дел посетили множество африканских стран., включая Алжир, Гвинею, Гамбию, Гану, Кот-д'Ивуар, Мавританию, Мали, Марокко, Нигер и Сенегал. [9]Во-вторых, Испания стремится избегать просто «колониальных», формально деловых отношений . Это предполагает выход за рамки мысли о том, что отношения между ЕС и Африкой должны быть сосредоточены на пограничном контроле, к чему-то гораздо более многогранному. Как отмечалось выше, некоторые официальные лица испанского правительства комментируют, что то, как Европейская комиссия и некоторые государства-члены говорят с третьими странами о возвращении, рискует испортить отношения Испании с ними. [10] По мнению этих официальных лиц, подавляющее внимание ЕС к возвращению препятствует сотрудничеству и дружеским отношениям, поскольку страны происхождения и транзитные страны не считают, что возвращение мигрантов отвечает их интересам.
В-третьих, Испания стремится к развитию общего сообщества специалистов по безопасности с третьими странами . В рамках этого сообщества совместные полицейские участки в Испании и Марокко позволили бы сотрудникам из каждой страны работать бок о бок на ежедневной основе. Испания также создала совместные полицейские посты в Сенегале, Мавритании и Нигере. Как прокомментировал один испанский чиновник: «Мы должны разделять один и тот же диагноз, попытаться понять, как они понимают проблему, подумать о своих проблемах, таких как забота о своей диаспоре и денежных переводах. Правительства и их люди хотят большего, чем просто стать европейским жандармом ». [11]В-четвертых, Испания предлагает преемственность в партнерских отношениях . В то время как Европейская комиссия и некоторые государства-члены, как правило, стремятся к сотрудничеству в рамках урегулирования кризисов, официальные лица Испании подчеркивают необходимость поддерживать отношения с течением времени. [12] Таким образом, как заявил один чиновник, испанское правительство рассматривало вопрос об отзыве своих пограничников и финансировании Сенегала и Мавритании, когда миграционные потоки резко упали после 2006 года, но в конечном итоге решило отказаться от этого - в интересах долгосрочных отношений. [13]Испания имеет ряд международных соглашений, которые она разработала на протяжении десятилетий в рамках своей миграционной дипломатии , работая с третьими странами над регулированием миграции. Например, Испания установила тесные долгосрочные отношения с Марокко, которые часто объявляются как использование передового опыта. В 1992 году Испания и Марокко подписали двустороннее соглашение о реадмиссии. Десять лет спустя, когда Марокко стало страной транзита и назначения, марокканские власти усилили охрану своих границ и приняли предложение Испании об оказании технической и финансовой поддержки для этого.
Сотрудничество Испании с Марокко было направлено на безопасность, в первую очередь на пограничный контроль. Испания иногда могла быть равнодушной к обеспокоенности последнего по поводу внутренней безработицы и той важной роли, которую денежные переводы играли в ее экономике. Примечательно, что Испания выступила посредником в сделках с ЕС, который поначалу сопротивлялся, по финансированию усилий по укреплению границ Марокко и заключению соглашения о круговой миграции, согласно которому ежегодно 20 000 человек будут приезжать на юг Испании на период сбора урожая.
Некоторые исследования показали, что открытые границы приведут к уменьшению постоянной миграции и большему количеству форм циркулярной миграции. В самом деле, представление мигрантов о том, что границы скоро закроются, может побудить их использовать то, что они видят как окно возможностей, пока не стало слишком поздно. Но феномен обращения мало используется как в Испании, так и в ЕС в целом. Испания еще не пыталась извлечь выгоду из этой реальности, создав правовую основу для циркулярной миграции и краткосрочной мобильности, которая могла бы быть взаимовыгодной как для нее, так и для третьих стран, таких как Марокко.
Правительство Испании сделало сотрудничество с третьими странами для регулирования миграционных потоков явным требованием своего первого Африканского плана (2006-2008 гг.). С этой целью в 2005 году Испания помогла инициировать Глобальный подход ЕС к миграции и мобильности., цель которого - поставить управление миграцией в один ряд с внешней политикой и сотрудничеством в целях развития. Испания не имеет таких исторических связей с Африкой к югу от Сахары, как такие страны, как Франция и Великобритания. В то время как Испания давно имеет прочные дипломатические связи с Северной Африкой, прибытие мигрантов из Сенегала и других частей Западной Африки привело к разработке ее первого Африканского плана, который включал новые посольства, деньги на развитие и соглашения о репатриации. А с 2000-х годов Испания заключила двусторонние соглашения о реадмиссии с несколькими странами Африки к югу от Сахары, включая Гамбию и Гвинею в 2006 году, Кабо-Верде в 2007 году и Нигер и Гвинею-Бисау в 2008 году.
Тем не менее, Испания стремилась разработать двусторонний подход с африканскими странами, который выходит за рамки пограничного контроля и возвращения мигрантов, стремясь учесть их интересы - например, посредством поощрения циркулярной миграции (хотя это остается ограниченным). Иногда это создавало напряженность между Испанией и Европейской комиссией, которая имеет тенденцию налагать отношения, характеризующиеся пограничным контролем и возвращением мигрантов. Представители министерства иностранных дел Испании выразили обеспокоенность тем, что предпочтительный подход Европейской комиссии рискует нанести ущерб двусторонним отношениям Испании с ее африканскими партнерами и более целостному подходу, который она стремится принять. [14]Испанские дипломаты описывают свой подход к африканским правительствам как стремление проявить сочувствие к пониманию того, что они не могут просто заставить своих партнеров контролировать свои границы в интересах европейских интересов.
Испания также искала более комплексные политические решения в международных рамках. Несмотря на свои ограничения в качестве необязательного документа, недавний Марракешский Глобальный договор о миграции вызвал столько споров, что некоторые государства-члены ЕС (Австрия, Болгария, Хорватия, Чешская Республика, Венгрия, Польша и Словакия) отказались от него. имя защиты своего суверенитета. Тем не менее, пакт помог сформулировать вопрос миграции как часть основанного на ценностях, принципиального и всеобъемлющего подхода, который должен лежать в основе внешнеполитической повестки ЕС в долгосрочной перспективе. Не менее важно, что пакт был призван побудить политиков и общественность задуматься о том, насколько ценным может быть установление партнерских отношений, выходящих за рамки подхода к безопасности. Такие соглашения будут основаны на солидарности и взаимных интересах со странами происхождения и транзита, стремясь увести повестку дня от секьюритизации и принуждения. Однако еще неизвестно, как этот договор будет реализован на практике.
Иногда содействие Испании и ЕС региональному развитию и свободному передвижению людей в Африке наталкивается на политику, которая препятствует таким усилиям - иногда политика также имеет испанское или европейское происхождение. Например, протокол Экономического сообщества западноафриканских государств (ЭКОВАС) был разработан в Западной Африке в 1975 году с мандатом на обеспечение свободного передвижения людей в этом регионе. На протяжении многих лет Испания и Европейская комиссия оказывали финансовую и техническую поддержку странам ЭКОВАС, чтобы облегчить легальную миграцию в регионе. Однако недавно инициативы по обеспечению безопасности границ, например, в рамках EUCAP Sahel Niger, привели к принятию закона о борьбе с контрабандой в Нигере в 2015 году и криминализации трансграничных перемещений в стране.75-процентное сокращение миграционных потоков через нигерийский город Агадес в Алжир и Ливию. Это имело два непредвиденных последствия. Во-первых, Сахель, особенно северный Нигер, имеет долгую историю внутрирегиональной миграции, которая имеет важное значение для местной экономики. После секьюритизации границы с Нигером не было альтернативных видов деятельности, приносящей доход для тех, кто полагался на трансграничную деятельность в качестве источника средств к существованию, что привело к атмосфере повсеместного разочарования и нестабильности. Во-вторых, суданские контрабандисты создали новые потенциально более опасные маршруты, особенно через Чад и Дарфур в сторону Ливии.
Негативные последствия секьюритизации границ Нигера работают против многих целей ЭКОВАС и Сахельского регионального плана действий ЕС на 2015-2020 годы, который направлен на извлечение выгоды из миграции в целях развития путем облегчения законной миграции и обеспечения стабильности в нестабильных регионах. Забота о безопасности границ не только препятствует развитию, но и увеличивает риск гибели людей в результате попыток незаконного пересечения границы как в Африке, так и на европейской границе.
Как показывает этот пример, потенциальные выгоды для развития от внутрирегиональной миграции часто подрываются серьезной заботой о безопасности миграции и границ. Тем не менее, есть признаки того, что у испанских властей есть политическая воля для поддержки внутрирегиональной миграции в Африке в своем новом Африканском плане.
План для Африки на 2019 год включает три аспекта. Во-первых, он стремится выйти за рамки восприятия Африки как просто пассивного получателя гуманитарной помощи и рассматривать континент как экономический партнер за счет расширения торговли и инвестиций. Во-вторых, план поддерживает создание рабочих мест для мигрантов в экономических центрах Южной Африки, Нигерии и Эфиопии. Он признает, что у?