Муниципальная служба как правовой институт

Введение
Как известно, местное самоуправление в Российской Федерации признаётся и гарантируется Конституцией РФ. Одним из главных инструментов организации деятельности местного самоуправления является муниципальная служба.
На современном этапе идет активный процесс развития правового регулирования муниципальной службы, формируются и внедряются новые подходы к различным его аспектам.
В силу этого институт муниципальной службы, его признаки, взаимодействие с институтом государственной службы, а также вопросы, касающиеся нормативно-правового обеспечения муниципальной службы в РФ и правового статуса муниципальных служащих требуют научного осмысления.
Актуальность данного вопроса заключается в крайней необходимости предметного реформирования системы муниципальной службы, а также искоренения существующих длительное время ключевых недостатков, имеющих место быть, как в самой структуре системы муниципальной службы, так и на законодательном уровне, наличие которых является фундаментом стагнации развития системы муниципальной службы.
Цель данной работы – охарактеризовать институт муниципальной службы в Российской Федерации.
Исходя из цели в работе решаются следующие задачи:
- описать муниципальную службу как правовой институт;
- охарактеризовать правовой статус муниципального служащего;
- выявить проблемы и перспективы муниципальной службы в Российской Федерации.
Муниципальная служба как правовой институтМуниципальная служба - достаточно новый вид службы в органах публичной власти Российской Федерации. Понятие муниципальной службы до введения местного самоуправления в качестве самостоятельной формы народовластия не существовало в РФ до начала 90-х годов прошлого столетия и в законодательстве не использовалось, так как служащие местных органов власти - местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими.
Сегодня муниципальную службу рассматривают как вид профессиональной деятельности, имеющий свои специфические особенности, конкретизирующие содержание прав, обязанностей, ответственности муниципальных служащих.
Категория «муниципальная служба» включает в себя несколько аспектов: это профессиональная деятельность граждан, сложный социально-организационный институт публично-правовой власти, одна из основ местного самоуправления в виде совокупности определенных общественных отношений.
В объективном смысле муниципальная служба представляется в виде особого комплексного правового института, нормы которого направлены на регулирование общественных отношений, возникающих в процессе поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения.
Определение муниципальной службы содержится в ст. 2 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», под ней понимается «профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)».
Муниципальной службе свойственны определённые признаки, которые напрямую связаны с конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия.
Основные характеристики муниципальной службы:
1) учреждается и функционирует в сфере публично-властной деятельности;
2) обеспечивает реализацию самостоятельных задач по обеспечению полномочий местного самоуправления в пределах муниципального образования и гарантированию его самостоятельности;
3) регулирование организации и функционирования муниципальной службы осуществляется муниципальными образованиями самостоятельно на основе федерального и местного законодательства;
4) финансирование муниципальной службы осуществляется из местного бюджета.
Муниципальная служба функционирует в сфере публичной власти и является разновидностью публичной службы в РФ. Эта черта сближает её с государственной службой, которая также относится к публичной власти.
Схожесть проявляется и в наличии общих принципов, исходящих из взаимных предмета и характера деятельности служащих, объектов и методов воздействия, прав и обязанностей.
Взаимосвязь рассматриваемых видов служб проявляется также через общие основания освобождения от замещаемой должности, увольнения со службы и правила служебного поведения. Однотипные правила служебного поведения устанавливаются федеральным законодательством и направлены на укрепление авторитета страны, добросовестное выполнение должностных обязанностей, недопущение совершения проступков, порочащих честь и достоинство государственных и муниципальных служащих.
Как муниципальная, так и государственная служба направлены, прежде всего, на решение задач обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Поэтому законодательно для муниципальных служащих предусмотрена возможность перехода на государственную службу с включением в стаж срока муниципальной службы.
При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и соответственно не подчиняются им. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в единую систему государственной службы, так как они отделены от органов государственной власти. В связи с этим, законодательство о государственной и муниципальной службе разграничено.
Отличие между государственной и муниципальной службой состоят в том, что задачи государственной службы более масштабны. Они требуют значительно больше усилий и более высокий уровень компетентности. Муниципальная служба требует больше оперативности. Муниципальный служащий должен очень быстро реагировать на сложные и проблемные ситуации. От скорости принятия решения муниципального служащего может зависеть многое. Кроме того, задачи, которые стоят перед муниципальными служащими намного сильнее социально ориентированы и обострены.
Таким образом, схожесть государственной и муниципальной службы очевидна, но благодаря различиям в концептуальных подходах к правовому регулированию этих двух самостоятельных видов публичной службы, служащих органов местного самоуправления относить к государственным не представляется возможным.
Муниципальная служба регламентируется нормативно-правовыми актами, главными среди которых является Конституция Российской Федерации, Федеральный Закон №131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" от 02.03.2007 N 25-ФЗ.
В субъектах РФ действуют базовые законы, регламентирующие организацию муниципальной службы в них. Так, в Тамбовской области им является Закон о муниципальной службе в Тамбовской области. Стоит отметить, что название «О муниципальной службе» присутствует в большинстве субъектов, например, в Пензенской, Ростовской, Рязанской областях и др. Однако в некоторых регионах предусматриваются и разные наименования. Например, в Республике Калмыкии, Новгородской области базовый закон о муниципальной службе именуется как «О некоторых вопросах правового регулирования муниципальной службы».
Безусловно, формирование правовых основ по вопросам, связанным с муниципальной службой в Российской Федерации, не ограничивается только федеральным и региональным уровнями. На современном этапе активно формируются и совершенствуются правовые основы муниципальной службы и на местном уровне.
Функции муниципальной службы призваны подчеркивать важность и многозначность муниципальной службы. Функции муниципальной службы направлены на реализацию целей и задач МСУ. Помимо этого, все функции муниципальной службы направлены на решение социальных проблем. Все функции муниципальной службы можно разделить на исполнительные и распорядительные.
Функции муниципальной службы можно также классифицировать в соответствии со сферой, в которой они реализуются. Так в сфере финансов муниципальная служба выполняет следующий спектр функций:
- разработка и организация социально-экономических программ развития территории и обеспечение их реализации;
- разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения;
- управление и распоряжение муниципальной собственностью.
Таким образом, задачи муниципальной службы связаны с обеспечением самостоятельного решения населением вопросов местного значения, а также осуществления органами муниципального образования отдельных государственных полномочий.
Правовой статус муниципальных служащихМуниципальный служащий – это гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Субъектами муниципальной службы являются граждане Российской Федерации и граждане иностранного государства – участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе. Важно учитывать то, что муниципальная служба, как правило, осуществляется на должностях, которые не являются выборными. Поэтому выборные должностные лица этих органов не являются муниципальными служащими.
Также ими не являются работники муниципальных учреждений и предприятий, лица, которые, исполняют обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления.
Лиц, которые являются муниципальными служащими, важно разграничивать с лицами, замещающими муниципальные должности.
К последним относятся депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса.
Должности муниципальной службы представляют собой должности в органе местного самоуправления либо аппарате избирательной комиссии муниципальных образований и устанавливаются муниципально-правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта РФ.
К примеру, должности муниципальной службы в избирательной комиссии муниципального образования подразделяются на главную группу должностей (руководитель аппарата), ведущую группу должностей (начальник отдела, главный бухгалтер), старшую группу должностей (главный специалист, ведущий специалист, юрисконсульт, бухгалтер) и младшую группу должностей (специалист 1 разряда, специалист).
Правовой статус муниципального служащего представляет собой установленную законодательством совокупность прав, обязанностей, гарантий, ограничений, запретов и ответственности муниципального служащего, определяющего его положение в различных общественных отношениях. Все они закрепляются в главе 3 Закона о муниципальной службе в Российской Федерации.
К основным правам муниципального служащего относятся право на ознакомление с документами, в которых регламентированы его права и обязанности, право на защиту своих персональных данных, оплату труда и другие вы-платы, установленные законодательством и пр.
Обязанности муниципального служащего подразумевают под собой меру юридически должного поведения муниципального служащего. К их числу относятся соблюдение законодательства, поддержание уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных обязанностей, представление в установленном порядке предусмотренных законодательством РФ сведений о себе и членах семьи и др.
Ограничения и запреты, которые входят в муниципальную службу, выражают правовые пределы действий прав и свобод муниципальных служащих.
Так, гражданин не может находиться на муниципальной службе вследствие признания его недееспособным или ограниченно дееспособным; наличия заболевания, препятствующего осуществлению муниципальной службы; близкого родства или свойства с главой муниципального образования, который возглавляет местную администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчинённостью или подконтрольностью этому должностному лицу и др.
Как и на государственной службе, на муниципальной службе также предусмотрена ответственность, которая наступает за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
Муниципальные служащие могут нести несколько видов ответственности:
1. Дисциплинарная ответственность – независимый вид ответственности, который заключается в наложении на муниципального служащего, совершившего должностное (дисциплинарное) правонарушение, дисциплинарных взысканий властью представителей администрации (дисциплинарное взыскание накладывается руководителем соответствующего органа местного самоуправления). Видами дисциплинарных взысканий являются: замечание; выговор; увольнение с муниципальной службы.
2. Административная ответственность – ответственность за совершенное административное правонарушение в рамках исполнения своих должностных обязанностей и полномочий. Выделяются виды административных взысканий: предупреждение; штраф (в зависимости от тяжести административного правонарушения).
Уголовная ответственность – лишение и ограничение прав и свобод лиц, совершивших преступления. Муниципальные служащие могут привлекаться к данному виду ответственности в нескольких случаях: злоупотребление и превышение своих должностных полномочий; присвоение полномочий другого должностного лица; служебный подлог (преступление), получение или дача взятки; халатность и др.
Социальная ответственность – совокупность правового, морального, социального отношения к обществу и государству в целом.
Проблемы и перспективы развития муниципальной службы в РФОбозначившиеся в последнее время в государственной политике Российской Федерации тенденция к усилению роли местного самоуправления свидетельствует о понимании государством того, что без эффективного местного самоуправления не решить задач, стоящих перед государством и обществом как в экономической, социальной, политической, так и в других сферах. Однако предпринятые в последние годы усилия руководства страны по правовому и финансовому обеспечению органов местного самоуправления мало что изменили к лучшему. Значительная часть населения недовольна деятельностью местных должностных лиц и органов власти. Необходимо отметить, что современному правовому регулированию муниципальной службы свойственны следующие проблемы:
- во многих муниципальных образованиях недостаточно реализуются заложенные законодательством механизмы управления по результатам;
- недостаточно развиты механизмы стимулирования деятельности служащих, а потому не получают широкого распространения заложенные в законодательстве принципы оплаты по результатам;
- остаются проблемными вопросы совершенствованию системы регламентации и оценки профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих, как следствие деятельность муниципальных служащих слабо ориентирована на оказание качественных услуг гражданам;
- недостаточно применяются современные технологии подбора кадров при поступлении на муниципальную службу и работы с кадрами при ее прохождении, особенно в сельских поселениях. Например, отсутствуют единые методические рекомендации по организации системы наставничества на муниципальной службе.
Кроме того, повторение норм федерального и регионального законодательства стало одной из характерных черт муниципальных правовых актов, при этом, нередко остаются неурегулированными существенные вопросы, что неизбежно требует распространения лучшей муниципальной практики в сфере организации муниципальной службы и совершенствования системы подготовки и переподготовки муниципальных служащих.
Обозначенные выше проблемы муниципальной службы Российской Федерации имеют определенные причины: несовершенство системы государственного и муниципального управления; пробелы в области нормативно - правового регулирования государственного и муниципального управления.
В действующую Конституцию РФ внесена поправка, касающаяся данного вопроса. Так, согласно Закону РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» внесены изменения в ст. 132 Конституции, где появилось прямое указание на то, что «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» .
Данная поправка принята с целью подчеркнуть то, что суверенный народ РФ реализует свою власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако важно понимать, что органы местного самоуправления по-прежнему не будут входить в систему органов государственной власти. Соответственно, несмотря на единую систему публичной власти, муниципальная служба и государственная служба не могут быть равнозначными друг другу, хоть и являясь составляющими публичной службы.
Для того, чтобы преодолеть проблемы в системе муниципальной службы Российской Федерации необходимо:
1. Оптимизировать структуры муниципальной службы по функциям, что поможет сделать управление не только на государственном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации более эффективным и сократит численность муниципальных служащих, упростив аппарат муниципального управления;
2. Повысить качество подготовки и повышения квалификации кадров муниципальной службы в Российской Федерации, поскольку на сегодняшний день в системе государственного и муниципального управления далеко не все государственные и муниципальные служащие соответствуют занимаемым должностям;
3. Повысить уровень организационной культуры муниципального управления в Российской Федерации и реализовывать меры антикоррупционной политики, так как коррупция необходимо жестко пресекать посредством финансовых штрафных санкций, понижения в должностях или увольнения сотрудников за нарушения действующего законодательства.
4. В целях повышения престижа муниципальной службы, представляется необходимым, внедрение и развитие новых механизмов социальных гарантий и страхования муниципальных служащих, а также необходимость постоянной работы, направленной на повышение престижа муниципальной службы, и становления позитивного отношения и доверия населения к муниципальным служащим, путем разработки соответствующих программ с помощью средств массовой информации.
Обозначенные выше направления являются перспективными в системе муниципальной службы Российской Федерации. Благодаря их активному внедрению в ближайшей перспективе, можно устранить имеющиеся пробелы и сделать муниципальное управление более совершенным и рациональным.
Таким образом, в системе муниципальной службы Российской Федерации имеются некоторые проблемы, для решения которых требуется приложить максимум усилий, чтобы сделать муниципальное управление и муниципальную службу результативными.
ЗаключениеМуниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Муниципальная служба, по сути, является инструментом осуществления органами местного самоуправления своих полномочий.
Отличия муниципальной службы и государственной гражданской службы связаны, прежде всего, с тем, что это различные уровни публичной власти. Муниципальная служба осуществляется в органах местной власти, а государственная гражданская служба - на уровне региональных и федеральных структур.
Компетенция муниципальных служащих связана с вопросами непосредственной жизнедеятельности граждан, проживающих на территории муниципального образования, а также с наделением отдельными государственными полномочиями.
Таким образом, муниципальная служба в РФ, составляя наряду с государственной службой систему публичной службы, имеет собственные особенности. Муниципальные органы и муниципальные служащие составляют основное звено местного самоуправления в целом и позволяют населению решать вопросы, связанные с муниципальными образованиями.
Всё это находит отражение во многих нормах сложившегося законодательства в сфере местного самоуправления и муниципальной службы, процесс совершенствования которого имеет немаловажное значение для государства в целом. Чтобы муниципальная служба была эффективной, следует усилить контроль за реализацией закрепленных законодательством функций. Помимо этого, необходимо пересмотреть некоторые аспекты правового регулирования финансовых функций. Нужно расширить понятийный аппарат в сфере муниципальной службы и уточнить в законодательстве организационный и правовой статус.
Список использованной литературыКонституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020)
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 27.10.2020) "О муниципальной службе в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 5 марта 2007 г. N 10 ст. 1152.
Васильев, В.И. Муниципальное право России. - М.: Юстицинформ, 2016. – 680 с.
Городницкий П.С. Институт муниципальной службы на современном этапе: сравнительно-правовой аспект // Актуальные проблемы государства и права. - 2020. - Т. 4. № 16. - С. 463-476.
Елисеева И. В. Понятие «муниципальная служба»: терминологический аспект // Концепт. - 2019. - №5. - С. 151-158.
Ладыко, А. Г. Проблемы в регулировании прохождения муниципальной службы в РФ // Молодой ученый. - 2020. - № 48 (338). - С. 274-275.
Плаксин Н.В., Михайлова О.В. Совершенствование системы государственной гражданской и муниципальной службы // Теория и практика эффективности государственного и муниципального управления. - 2019. - С. 279-281.
Реунова, Т. С. Критерии единства государственной и муниципальной службы в Российской Федерации / Т. С. Реунова. - Текст: непосредственный // Молодой ученый. - 2019. - № 49 (287). - С. 124-126.
Яхонтов Е.Н. К вопросу о перспективах муниципальной службы в России / Е.Н. Яхонтов // Молодой ученый. – 2018. – № 5. – С. 119 – 122.