Эссе на тему: "Проблемы формирования системы управления эффективностью на государственной службе в современной России"

Проблемы формирования системы управления эффективностью на государственной службе в современной России
Эффективность государственной гражданской службы во многом зависит от качества её кадрового корпуса, которое, в свою очередь, зависит от сложившейся системы формирования кадрового состава.
Отметим, что в системе органов государственной власти создана прочная организационно-правовая и методическая основа формирования кадрового состава. Так, в Федеральном законе от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» (далее – «Закон о гражданской службе») имеется специальная глава 13 «Формирование кадрового состава гражданской службы».
Следует признать, что кадровый состав государственной гражданской службы в целом укомплектован. Так, на начало 2019 года численность работников государственных органов составила: в федеральных государственных органах – 1438,4 тысяч человек; в государственных органах субъектов РФ – 262,2 тысяч человек.
Основополагающее значение для применения норм правовых актов, регулирующих формирование кадрового состава гражданской службы, имеет статья 60 «Закона о гражданской службе». Органы государственной власти, формируя собственный кадровый состав, должны исходить из законодательно установленных принципов.
Согласно п.1 ст. 60 «Закона о гражданской службе» формирование кадрового состава гражданской службы в государственном органе обеспечивается на основе следующих принципов:
1) назначение на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств;
2) совершенствование профессионального мастерства гражданских служащих.
Данные принципы являются базовым началом при формировании кадрового состава, т.е. именно на основе этих принципов и формируется кадровый состав гражданской службы.
В п. 2 ст. 60 «Закона о гражданской службе» закреплены приоритетные направления формирования кадрового состава гражданской службы. Дадим им более подробную характеристику.
В качестве первого приоритетного направления формирования кадрового состава гражданской службы определена подготовка кадров для гражданской службы и профессиональное развитие гражданских служащих.
Согласно п. 1 ст. 61 «Закона о гражданской службе» подготовка кадров для гражданской службы осуществляется в профессиональных образовательных организациях и образовательных организациях высшего образования в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Следует обратить внимание на то, что ранее в основе данного направления формирования кадрового состава лежал институт дополнительного профессионального образования гражданских служащих. В 2017 году было решено использовать более широкое понятие – «профессиональное развитие гражданского служащего», которое, включает, помимо дополнительного профессионального образования, иные мероприятия по профессиональному развитию. При этом в новой редакции п.2 ст. 62 «Закона о гражданской службе» закреплено, что профессиональное развитие гражданского служащего осуществляется в течение всего периода прохождения им гражданской службы.
Тем самым, акцент сделан на обеспечении непрерывного процесса роста профессионализма и компетентности государственных служащих.
При этом сохранены основные формы дополнительного профессионального образования гражданских служащих – профессиональная переподготовка и повышение квалификации (п. 9 ст. 62 «Закона о гражданской службе»).
Важной новеллой этой части законодательства о государственной гражданской службе стало введение такого механизма организации дополнительного профессионального образования гражданских служащих, как государственный образовательный сертификат.
Ко второму приоритетному направлению формирования кадрового состава отнесено содействие должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе. Это способствует при продвижении по службе в качестве основного критерия использовать объективную оценку профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствие установленным квалификационным требованиям для замещения должности гражданской службы.
Должностной рост гражданских служащих лежит в основе служебной карьеры в системе государственной гражданской службе.
Третьим приоритетным направлением формирования кадрового состава является ротация гражданских служащих. Вместе с тем, определив ротацию в качестве приоритетного направления формирования кадрового состава, законодатель не создал механизма её осуществления. Ситуация изменилась лишь с принятием в конце 2011 года соответствующих изменений в служебное законодательство, касающихся введения ротации на государственной гражданской службе.
Согласно ч. 1 ст. 60.1 «Закона о гражданской службе» ротация гражданских служащих проводится в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции путем назначения гражданских служащих на иные должности гражданской службы в том же или другом государственном органе.
Ротация федеральных гражданских служащих проводится в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции. Ротации подлежат федеральные гражданские служащие, замещающие в указанных органах должности федеральной гражданской службы категории «руководители», исполнение должностных обязанностей по которым связано с осуществлением контрольных или надзорных функций (ч. 2 ст. 60.1 «Закона о гражданской службе»).
Согласно ч. 6 ст. 60.1 «Закона о государственной гражданской службе РФ» должность гражданской службы в порядке ротации гражданских служащих замещается на срок от трех до пяти лет. При этом в соответствии с подп. 7.1. ч. 4 ст. 25 «Закона о государственной гражданской службе РФ» в таких случаях предусматривается заключение срочного служебного контракта.
Отметим, что введение ротации породило ряд проблем, прежде всего финансово-экономических. Действительно, в связи с тем, что ротация предполагает назначение на должности гражданской службы, как правило, в другом регионе, необходимо обеспечить ротируемых служащих жильем на новом мете и оплатить расходы на переезд. Для этого, в частности, перечень государственных гарантий гражданским служащим был расширен за счет дополнения статьи 52 «Закона о государственной гражданской службе РФ» подп. 9.1 и 9.2. Поэтому закономерно возник вопрос о том, оправдывает ли себя столь дорогостоящая кадровая технология. На наш взгляд, не случайно она не нашла своего места в системе мероприятий, определённых в Указе Президента РФ от 11 августа 2016 г. № 403 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016-2018 годы».
К четвертому приоритетному направлению формирования кадрового состава в системе государственной гражданской службы отнесено формирование и эффективное использование кадрового резерва. При этом законодательно определено четыре вида кадрового резерва: федеральный кадровый резерв, кадровый резерв субъекта РФ, кадровый резерв федерального государственного органа и кадровый резерв государственного органа субъекта РФ.
Согласно п. 6 ст. 64 «Закона о гражданской службе» «включение в кадровый резерв государственного органа производится:
− граждан – по результатам конкурса на включение в кадровый резерв государственного органа;
− граждан – по результатам конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы с согласия указанных граждан;
− гражданских служащих для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста – по результатам конкурса на включение в кадровый резерв государственного органа;
− гражданских служащих для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста – по результатам конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы с согласия указанных гражданских служащих;
− гражданских служащих для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста – по результатам аттестации в соответствии с пунктом 1 части 16 статьи 48 настоящего Федерального закона с согласия указанных гражданских служащих;
− гражданских служащих, увольняемых с гражданской службы в связи с сокращением должностей гражданской службы в соответствии с пунктом 8.2 части 1 статьи 37 настоящего Федерального закона либо упразднением государственного органа в соответствии с пунктом 8.3 части 1 статьи 37 настоящего Федерального закона, – по решению представителя нанимателя государственного органа, в котором сокращаются должности гражданской службы, либо государственного органа, которому переданы функции упраздненного государственного органа, с согласия указанных гражданских служащих;
− гражданских служащих, увольняемых с гражданской службы по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 39 настоящего Федерального закона, с согласия указанных гражданских служащих».
В настоящее время уделяется особое вниманию подготовке кадрового резерва на всех уровнях власти. Об этом, в частности, свидетельствует проведение открытого конкурса для руководителей нового поколения – «Лидеры России».
Вместе с тем, в работе с кадровым резервом имеется ряд проблем. Основная проблема, по мнению С.В. Аржанухина, порождена организационными патологиями, не обеспечивающими должный отбор и подготовку резервистов, и, тем самым, снижающими эффективность управления кадровым резервом на гражданской службе.
Нами разделяется мнение о том, что нормативно-правовая основа формирования и практического использования кадрового резерва нуждается в дальнейшем совершенствовании.
Пятым приоритетным направлением формирования кадрового состава является оценка результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих посредством проведения аттестации или квалификационного экзамена.
Актуализация аттестации на государственной службе пришлась на 2005-2006 годы в связи с принятием Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» и Указа Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих в Российской Федерации».
В данных нормативных правовых актах закреплено, что аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы. Аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.
Несомненно, аттестация по-прежнему остаётся основной кадровой технологией оценки результатов профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих. Но, при этом, при её проведении сохраняются ставшие уже традиционными недостатки. Нами разделяется мнение Ю.В. Ростовцевой о том, что, аттестация, как правило, носит формальный характер, а потому не способствует достижению тех целей, ради которых проводится. Также существует проблема объективной оценки аттестационных комиссий, влекущая за собой подверженность влиянию личных интересов сторон.
Преодолению недостатков аттестационной процедуры будет способствовать, как представляется, внедрение такой кадровой технологии, как комплексная оценка профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих.
Шестым приоритетным направлением формирования кадрового состава является применение современных кадровых технологий при поступлении и прохождении гражданской службы.
Вместе с тем, до практического воплощения данного направления формирования кадрового состава длительное время дело не доходило. И лишь с принятием Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 в системе государственной гражданской службы начали внедряться новые принципы кадровой политики. В частности, был реализован ряд пилотных проектов (направленных на внедрение института наставничества, системы комплексной оценки деятельности гражданских служащих и др.). По итогам их реализации были разработаны соответствующие методические инструментарии для использования в практической деятельности органов власти.
В настоящее время меры, направленные на повышение качества формирования кадрового состава на государственной гражданской службе РФ, предусмотрены в Указе Президента РФ от 24 июня 2019 года № 288, в котором утверждены основные направления развития государственной гражданской службы РФ на 2019-2021 годы.
При этом более качественному формированию кадрового состава будут способствовать такие меры, как совершенствование отбора кандидатов на замещение должностей в органах власти, внедрение единой методики прохождения испытания на гражданской службе, выработка единых методологических подходов порядка проведения аттестации гражданских служащих и др.
Таким образом, формирование кадрового состава гражданской службы обеспечивается на основе закреплённых в законодательстве принципов и приоритетных направлений.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79 - ФЗ (ред. от 16.12.2019) // Собрание законодательства РФ. –2004. – № 31. – Ст. 3215.
О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 22. – Ст. 2053.
О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 г. № 110 (ред. от 07.03.2020) // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 6. – Ст. 437.
Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016-2018 годы: Указ Президента РФ от 11 августа 2016 г. № 403 // Российская газета. 2016. 17 августа.
Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. – М.: МЦФЭР, 2005. – 388 с.Аржанухин С.В. Организационные патологии управления кадровым резервом на государственной гражданской службе / С.В. Аржанухин, Т.Е. Зерчанинова // Вопросы управления. – 2012. – № 1. – С. 14-17.
Ростовцева Ю.В. Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации: правовые и организационные проблемы: дис. ... канд. юрид. наук / Ю.В. Ростовцева. – М., 2017. – 26 с.