Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности должностных лиц

СОДЕРАЖНИЕ
ВВЕДЕНИЕ3
ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЕ О ПРОКУРОРСКОМ НАДЗОРЕ5
1.1. Становление и развитие прокурорского надзора5
1.2. Понятие, признаки и принципы прокурорского надзора131.3. Отрасли и способы реализации прокурорского надзора 19
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ252.1. Основы полномочий прокурора по надзору за исполнением законов25
2.2. Практика осуществления прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности должностных лиц30
ЗАКЛЮЧЕНИЕ36СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ38
ВВЕДЕНИЕ
Прокуратура является мощной опорой Конституции Российской Федерации, действенным инструментом правового демократического государства. Обеспечение эффективной деятельности государства невозможно без реализации контрольной функции. Различные виды контроля реализуются во всех сферах государственного управления. Однако ни один из них не содержит в себе правовой оценки соблюдения и исполнения законов, эта деятельность остается прерогативой прокурорского контроля, который представляет собой самостоятельное правовое явление.
Основной смысл деятельности прокуратуры – осуществление высшего государственного надзора за точным и единообразным исполнением действующих на территории России законов. Несмотря на то, что прокурорскому надзору присущ ряд признаков, идентичных другим видам контрольной деятельности, его содержание, назначение и принципы не позволяют рассматривать его как один из обычных видов контроля.
В связи с повышением правозащитной роли прокуратуры возрастает значение надзора за соблюдением законности в деятельности должностных лиц. Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности должностных лиц не только обеспечивает защиту прав и свобод человека и гражданина от незаконных действий с их стороны, но и способствует решению еще одной прямо связанной с этим задачи - должной организации борьбы с преступностью. Ввиду широкой распространенности нарушений законности в административной практике, прокуроры, в основном, стараются глубоко и всесторонне анализировать положение дел, и своевременно реагировать на выявленные нарушения.
Развитие государственности и правовой системы неотделимо от усиления прокурорского надзора и совершенствования деятельности прокуратуры. Соответственно, не остается сомнений в актуальности анализа прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности должностных лиц.
Целью работы является правовой анализ положений законодательства, посвященных прокурорского надзора, а также изучение теоретических и практических аспектов данного правового явления.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
рассмотрение становления и развития прокурорского надзора;
изучение понятия, признаков и принципов прокурорского надзора;
рассмотрение отраслей и способов реализации прокурорского надзора;
изучение основ полномочий прокурора по надзору за исполнением законов;
анализ практики осуществления прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности должностных лиц.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в институте прокурорского надзора.
Предметом исследования выступают нормы законодательства, регулирующие прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности должностных лиц, практика их применения, научная и учебная литература по теме курсовой работы.
Методологическую базу для написания данной работы составили общие и частные научные методы познания. В качестве общих методов использовались: метод системного анализа, метод синтеза, методы восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретному к абстрактному. Также, использовались частно-научные методы: формально-юридический и логико-теоретический методы, сравнительно-правовой метод, историко-правовой метод.
Теоретические основы исследования, использованные при написании работы, составляют работы таких авторов как Б.В. Коробейникова, О.Н.Коршуновой, Е.Л.Никитина, А.Я. Сухарева и других.
Структура работы обусловлена поставленными задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих в общей сложности четыре параграфа, заключения, а также списка использованных источников.
ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ПРОКУРОРСКОМ НАДЗОРЕ
Становление и развитие прокурорского надзора
Надзор - одна из форм деятельности государственных органов по обеспечению законности. Первоначально в России функции надзора выполнял институт фискалов, учрежденный указом Петра 1 «О порядке заседаний и делопроизводства в Правительствующем Сенате, и о должности обер-фискала» от 5 (16) марта 1711 года, согласно этому указу функцией фискалов являлся тайный надзор за деятельностью государственных органов и должностных лиц государства. Функции фискалов были уточнены и приобрели окончательный облик в указе от 17(28) марта 1714 года «О должности фискалов», а именно: тайный надзор за исполнением законов, обличение, преследование, донос и пресечение казнокрадства, взяточничества и других антиобщественных и антигосударственных преступлений со стороны должностных лиц государства. В 1719 – 1721 гг. надзор за сенаторами и исполнением сенатских указов концентрируется в руках дежурных гвардейцев при Сенате. Этот этап развития надзора характеризуется неопределенностью в распределении ролей главы надзорной власти в государстве, которую осуществляли фискалы, генерал, ревизор, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры Сената.
К 1722 году окончательно назревает необходимость в учреждении такого института, который бы осуществлял высший надзор за органами Российской Империи (Сенат, фискалат), в результате чего по указу Петра I от 12.01.1722 года «Об учреждении должности генерал-прокурора Российской империи» при Сенате была создана прокуратура и учреждена должность генералпрокурора. В соответствии с указом Петра I от 18.01.1722 «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах и по доносам фискальским и прочих людей», в дополнение была учреждена должность прокурора в надворных судах, полномочия которого были уточнены в указе Петра I от 27.04.1711 «О должности Генерал-прокурора». Функцией прокуратуры на данном этапе являлся надзор за законностью деятельности Сената, иных государственных органов и их должностных лиц, и издаваемых ими правовых актов для обеспечения порядка и законности в государстве. Вместе с тем, компетенция прокурора продолжала оставаться обширной и неопределенной, кроме того, надзорные полномочия распределялись между различными государственными органами, такими как генерал - прокурор, Сенат, а на местах - генералгубернаторы.
К 1864 году в системе прокурорского надзора назрела необходимость коренного упорядочения и организации системы государственных органов.
Так, в соответствии с Учреждениями о судебных установлениях, устанавливалась строгая иерархичность органов прокуратуры и определялось содержание прокурорской деятельности, состоявшее из надзорной функции и функции уголовного преследования. Происходит изъятие у прокуратуры функции общего надзора. Надзорная функция прокуратуры ограничивалась судебной властью с возложением на прокуратуру функций поддержки государственного обвинения в суде.
В Уставах о гражданском и уголовном судопроизводстве 1864 года раскрываются функции прокуратуры. В гражданском процессе за прокурором сохраняется надзорная функция, но этому противопоставляется, в целом, снижение роли прокурора в гражданском процессе, который по Уставу о гражданском судопроизводстве не выступал активной стороной в процессе, а мог лишь давать заключение по рассматриваемому спору и опротестовывать незаконное решение суда. В уголовном процессе прокурор осуществлял уголовное преследование, а также поддержку государственного обвинения в суде, и при этом сохранил надзор за предварительным следствием и дознанием.
Таким образом, в условиях коренного перелома общественной жизни в результате Великих реформ Александра II прокуратура лишилась своей основной функции общего надзора за государственными органами и должностными лицами в государстве. Снизилась роль прокурора в гражданском процессе. В целом период реформ характеризуется смещением акцента деятельности прокуратуры с правоохранительной на правозащитную.
Такой порядок деятельности прокуратуры сохранился до октябрьской революции 1917 года.
С приходом к власти Большевиков прокуратура по Декрету о суде №1 от 24.11.1917 г. была упразднена, ее функции стали исполнять особые комиссары, избираемые местными Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, а также иные органы, начиная от ВЦИКа и его президиума и кончая губернскими и уездными отделами юстиции.
Прокуратура была возрождена в составе Наркомата юстиции Постановлением ВЦИК от 28.05.1922 года, принятым на третьей сессии ВЦИК. Ее функциями являлись:
- надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и граждан;
- опротестование противоречащих закону постановлений и распоряжений;
- возбуждение уголовного преследования против лиц, нарушающих уголовные законы;
- наблюдение за деятельностью органов, производящих расследование;
- поддержка государственного обвинения в суде;
- наблюдение за правильностью содержания заключенных.
Важным этапом в развитии прокуратуры в советский период является утверждение постановления ЦИК СССР и СНК СССР от 20.06.1933 г. «Об учреждении прокуратуры Союза ССР». В рамках данного постановления, в целях укрепления социалистической законности прокуратура СССР учреждалась как самостоятельный орган, подотчетный только ЦИК и СНК СССР, а также устанавливались такие функции прокуратуры, как:- надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств СССР и союзных республик, и местных органов власти - Конституции и постановлениям правительства СССР;
- наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик с правом истребования любого дела в любой стадии производства, опротестовывания приговоров и решений судов в вышестоящие судебные инстанции и приостановления их исполнения;
- возбуждение уголовного преследование и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории СССР;
- надзор, на основе особого положения, за законностью и правильностью действий ОГПУ милиции, уголовного розыска и исправительно-трудовых учреждений;
- общее руководство деятельностью прокуратуры союзных республик.
Впервые конституционное закрепление основы прокурорского надзора получили в Конституции СССР 1936 года. Так, в статье 113 устанавливалось, что прокурор СССР осуществляет высший надзор за деятельностью всех государственных органов в СССР.
Следующим значимым этапом в развитии прокуратуры явилось принятие Указа Президиума Верховного Совета СССР от 24.05.1955 «Положение о прокурорском надзоре в СССР». Принятие этого указа было вызвано либерализацией советского законодательства, а именно, так называемого «укрепления социалистической законности». За прокуратурой сохранялись ее прежние функции. В результате проведенной консолидации советского законодательства, регулировавшего структуру и деятельность прокуратуры, складываются условия для формальной автономизации прокуратуры от прочих органов и учреждений, завершившейся формированием в 1979 году самостоятельной централизованной системы органов Прокуратуры СССР.
30 ноября 1979 был принят Закон СССР «О прокуратуре СССР», в котором закреплялось подчинение прокуратуры не органам юстиции СССР, а Верховному Совету СССР. Устанавливались четыре отрасли прокурорского надзора такие как: общий надзор, надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, надзор за исполнением законов органами предварительного следствия и дознания, надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Таким образом, к концу 1970-х гг. был сформирован советский тип прокуратуры, суть которого заключалась в том, что основным видом деятельности прокуратуры являлся надзор, все остальные функции прокуратуры вытекали из общей надзорной деятельности прокуратуры, представляя собой разновидности прокурорского надзора, касающиеся отдельных сфер общественной и государственной жизни. Именно в таком виде прокуратура предстала в 1991 году.
Современный этап развития прокуратуры прокурорского надзора условно можно разделить на два этапа: доконституционный (1992 - сентябрь 1993) и конституционный (сентябрь 1993 - н. в.). В соответствии с Законом РФ «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г. на прокуратуру была возложена функция надзора за законностью деятельности государственных органов и должностных лиц, из объектов надзора были исключены поведение граждан и вся судебная деятельность. Предмет прокурорского надзора определялся следующим образом: надзор за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления, контроля и т. д., надзор за соответствием издаваемых НПА законам, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, предварительное следствие, дознание, надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, надзор при исполнении наказания и других мер, назначаемых судом.С принятием Конституции РФ возрастает роль такой функции прокуратуры, как уголовное преследование, нашедшее закрепление в редакции от 1995 года ФЗ «О прокуратуре РФ» и получившее развитие после принятия УПК РФ в 2001 г.
Существенные изменения в деятельности прокуратуры связаны с реформами 2007 и 2011 годов. Цель реформы 2007 года – повышение самостоятельности в деятельности следственного аппарата прокуратуры, отделение функций следствия прокуратуры от функций надзора. Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»». Этот закон существенно изменил систему органов прокуратуры РФ: - у прокуроров были изъяты полномочия с участием на досудебных стадиях уголовного процесса; - изъяты полномочия руководства органами предварительного следствия. В составе прокуратуры был создан самостоятельный орган – «Следственный комитет при прокуратуре РФ». Председатель СКП РФ являлся заместителем Генерального прокурора РФ. Работники СКП оставались сотрудниками прокуратуры. В уголовных процессах происходило разделение компетенций между СКП и Прокуратурой. Функция возбуждения уголовного дела и предварительное следствие принадлежала СКП.
В 2011 году назревает необходимость полного разделения следственных и надзорных функций между Прокуратурой и СКП РФ для эффективной реализации надзорных функций прокуратуры за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и повышения объективности следствия. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) выделил СК РФ в самостоятельный и независимый от прокуратуры орган. Следственные функции полностью переходят в СК РФ, за прокуратурой сохранились функции надзора и поддержки государственного обвинения и уголовное преследование в борьбе с преступностью, возбуждение дел об административных правонарушениях.
На современном этапе не утихают дискуссии относительно объема полномочий прокурора. В литературе можно встретить следующие позиции. Так, А.В. Рагулин отмечает несовершенство российского законодательства в сфере взаимодействия органов дознания, органов, осуществляющих предварительное следствия и прокуратуры. По действующему законодательству РФ прокурор может давать дознавателю письменные указания, касательно направления расследования и осуществления процессуальных действий и требовать от органов предварительного следствия и устранения нарушений законодательства в процессе предварительного расследования, однако на практике возникает ситуация, когда формально - закрепленная роль прокурора не соответствует фактической роли в уголовном процессе. Корень этой проблемы исходит из проведенных в РФ реформ Прокуратуры и создания Следственного Комитета, которые заметно сократили надзорные полномочия прокуратуры, ввиду отчуждения от прокуратуры функций уголовного преследования. Несмотря на частичное возвращение полномочий прокуратуры процессуальное неравенство органов следствия, дознания и прокуратуры не способствует обеспечению эффективного осуществления прокурорского надзора. Достижение этой цели возможно лишь с помощью возврата или предоставления дополнительных полномочий прокуратуре, например, возбуждение уголовного дела прокурорами, соответствовавших статусу прокуратуры, установленному законодательством о прокуратуре.
Поддерживает сохранение за прокуратурой только надзорных полномочий Е.А. Буслаева. В своей работе она оценивает изменения, произошедшие с прокуратурой за последние годы как полностью оправдавшие себя. Автор отмечает, что произошел общий подъем уровня эффективности как прокурорского надзора, так и предварительного следствия, осуществляемого органами предварительного следствия. Этот подъем обуславливается определением новых акцентов в деятельности прокуратуры, а именно, отчуждения следственных функций от прокуратуры с сохранением за ней лишь надзорных функций. Представляется, что за прокуратурой необходимо сохранить ее нынешние надзорные полномочия поскольку, для повышения законности и эффективности деятельности необходима концентрация на одном определенном направлении деятельности.
Таким образом, на современном этапе прокурорский надзор является основным направлением в деятельности прокуратуры. С развитием общества, государства развивается и прокуратура РФ как важнейшая государственноправовая структура в сфере укрепления законности и правопорядка, призванная защитить права и свободы граждан и законные интересы государства и юридических лиц. На протяжении истории органы прокуратуры оказывались в эпицентре конституционных перемен и сопровождающих их общественнополитических процессов. В самые драматические периоды новейшей истории прокуратура стояла на принципах защиты государственности и правопорядка. В российских условиях прокуратура, не входя ни в одну из систем власти, выполняет функцию одного из элементов системы сдержек и противовесов и путем применения мер к устранению нарушений закона обеспечивает деятельность каждой ветви власти в рамках своего конституционного поля.
Понятие, признаки и принципы прокурорского надзора
На современно этапе в целом функции прокуратуры как государственного органа – это определяемые её правовым статусом, местом и назначением в государственном механизме обязанности по решению поставленных перед нею законом задач, для выполнения которых прокуратура наделена специфическими властными полномочиями. Прокурорский надзор в свою очередь является основной функцией отечественной прокуратуры.
В настоящее время в положениях отечественной правовой доктрины не представлено единообразного подхода к определению дефиниции «прокурорский надзор», что, отчасти, обусловлено отсутствием ее легального толкования на законодательном уровне.
Так, например, известный правовед О. В. Воронин, в своих научных трудах предлагает понимать под рассматриваемым термином «единственный вид публичной проверочной деятельности, предполагающий правовую оценку соблюдения и исполнения законов максимально возможным кругом поднадзорных лиц, включающим в себя подавляющее большинство публичных органов, учреждений и должностных лиц».
В свою очередь, другой российский ученый в области правосудия и прокурорского надзора Ю. П. Якубина приводит следующее определение рассматриваемой дефиниции: «это самостоятельный обособленный вид государственной деятельности, реализуемый особым субъектом - централизованной единой системой органов прокуратуры путем осуществления от имени Российской Федерации надзора за соблюдением законности на всей территории Российской Федерации».
О.С. Бабина отмечает, что на современном этапе под прокурорским надзором понимается самостоятельный вид государственной деятельности, который заключается в соблюдении конституции, исполнение требований закона, соответствие правовым актам, принятие мер устранения выявленных нарушений с помощью средств, предусмотренных законом.
Критически оценивая приведенные определения, отметим, что они не охватывают всех признаков, присущих прокурорскому надзору, в связи с чем не раскрывают содержание его сущности. Указанное обуславливает необходимость научного осмысления признаков прокурорского надзора с целью формулирования собственного авторского определения рассматриваемой дефиниции, в полном объеме отражающего их совокупность.
Так, к числу сущностных признаков прокурорского надзора традиционно принято относить следующие:
Вид государственной деятельности.
Данный признак означает, что прокурорский надзор осуществляется от имени российского государства, специально учрежденными и уполномоченными на то органами - органами прокуратуры. Частичная или полная передача полномочий по осуществлению прокурорского надзора иным государственным органам недопустима.
Всеобъемлющий характер.
Обозначенная черта, присущая прокурорскому надзору, означает, что он распространяется на все сферы общественных отношений, урегулированных нормами права (в частности, на процессуальную деятельность органов правоохранительной и уголовно-исполнительной системы, на деятельность федеральных и региональных органов государственной власти, на деятельность органов муниципальной власти (местного самоуправления), иное).
При этом, важно отметить, что исходя из буквального толкования положений статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» прокуратура не осуществляет надзор за исполнением и соблюдением действующего российского законодательства гражданами, что, ранее было предусмотрено в положениях ныне утратившего юридическую силу Закона СССР «О прокуратуре СССР».
Осуществляется в пределах и рамках, установленных законом.
Указанный признак означает, что полномочия прокуроров, при реализации функции прокурорского надзора строго предопределены на законодательном и подзаконном (ведомственном) уровне, и не могут выходить за их рамки (об этом прямо указано в ч. 1 ст. 129 Основного закона Российской Федерации).
Осуществление надзора за соблюдением конституционных положений, а также положений принятых во их исполнение федеральных конституционных и федеральных законов.
Рассматриваемый признак прямо установлен в ч. 1 ст. 1 Закона № 2202-1, однако, здесь возникает спорный вопрос о том, осуществляют ли органы прокуратуры надзор за соблюдением норм международного права. Так, ч. 4 ст. 15 Основного российского закона провозглашает международные договоры, а также общепризнанные нормы и принципы международного права составными элементами правовой системы РФ, что, как следствие, обуславливает тот факт, что органы прокуратуры должны осуществлять надзор и за их исполнением и соблюдением также .Направленность на установление, поддержание и укрепление режима законности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина на территории российского государства.
Обозначенный признак означает, что, в целом, реализация прокурорского надзора направлена как на обеспечение режима законности в стране, за счет неукоснительного исполнения действующего российского законодательства всеми органами государственной власти, органами правоохранительной системы, органами местного самоуправления, так и на обеспечение соблюдения ими прав и основных свобод человека и гражданина.
Анализ сущностных характеристик прокурорского надзора позволяет сформулировать его наиболее полное и точное определение: так, по мнению Барановой В.А. под ним следует понимать специфический вид государственной деятельности, реализуемый специально учрежденными и уполномоченными органами прокуратуры, в пределах установленных действующим законодательством, носящий всеобъемлющий характер и направленный на обеспечение исполнения конституционных положений, положений федеральных конституционных и федеральных законов, установление, поддержание и укрепление режима законности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина на территории государства.
Прокурорский надзор зачастую называют четвертой ветвью власти. Он содержит в себе функциональные признаки исполнительной, законодательной, судебной ветви власти, но при этом не относится ни к одной из них.
В современных условиях специфика каждого конкретного типа государства установлена на основе изучения организационного устройства, особенностей осуществления государственной власти.
Являясь отельной ветвью государственной власти прокурорский надзор уравновешивает действие законодательной, исполнительной и судебной власти, оптимизируя их функционирование.
В качестве предмета прокурорского надзора выступает законность, в структуру которой входит три ключевых элемента:
- законы и подзаконные акты;
- исполнение законов;
- надзор за точностью и единообразием их исполнения.
Большую роль в раскрытии содержания прокурорского надзора играют его принципы, к числу которых можно отнести следующие:
- принцип законности. Отражением этого принципа выступает реализация надзорной деятельности в соответствии с требованиями законодательства. Применительно к прокуратуре законность рассматривается в двух аспектах. Во-первых, в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ она закреплена как цель прокурорского надзора, заключающаяся в обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Во-вторых, законность рассматривается как метод реализации прокурорского надзора. В этом аспекте она означает обеспечение режима законности путем осуществления наблюдения за соблюдением, исполнением и применением норм права при одновременном обеспечении соблюдения прав и свобод человека и гражданина со стороны поднадзорных органов, учреждений и должностных лиц. В независимости от того как рассматривать законность, она может быть достигнута только благодаря выполнению задач прокурорского надзора.- принцип гласности, который отражает открытость деятельности прокуратуры как для населения, так и для средств массовой информации. Соблюдение этого принципа оказывает положительное влияние на укрепление законности. Принцип гласности содержит в себе принцип информирования, который подразумевает закрепленную в законодательстве обязанность прокуратуры информировать население, органы государственного управления о состоянии законности.
Рассмотренные выше принципы можно отнести к общеправовым, наравне с ними можно выделить ряд специфических принципов, таких как:
- принцип централизации, который выражается в подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим прокурорам, а так же отражает полномочия вышестоящего прокурора по отмене любого решения нижестоящего прокурора;
- принцип единства, содержанием которого выступает объединение специализированных прокуратур, прокуратур городов, районов, субъектов РФ и других структурных элементов в единую систему, этот принцип проявляется в том, что на территории РФ не могут быть созданы органы прокуратуры, не входящие в единую систему прокуратуры РФ, его содержанием так же выступает наличие единых требований к органам прокуратуры; - принцип независимости. Отражением данного принципа выступает независимость прокурора в реализации его функций и необходимость руководствоваться в деятельности исключительно законами и издаваемыми в соответствии с ними приказами и указаниями Генерального прокурора РФ.
Рассмотренные признаки и принципы прокурорского надзора характеризуют его содержание на современном этапе.
Таким образом, можно отметить, что в силу отсутствия легального определения термина «прокурорский надзор» на законодательном уровне, не сформировано единообразного подхода к его толкованию и в доктрине. Большинство из существующих авторских определений не охватывают в полном объеме всех признаков прокурорского надзора, в виду чего, предлагается понимать под ним специфический вид государственной деятельности, реализуемый специально учрежденными и уполномоченными органами прокуратуры, в пределах установленных действующим законодательством, носящий всеобъемлющий характер и направленный на обеспечение исполнения конституционных положений, положений федеральных конституционных и федеральных законов, установление, поддержание и укрепление режима законности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина на территории государства.
На современном этапе содержание прокурорского надзора заключается в проверке соблюдения Конституции РФ, исполнения иных законов, соответствия закону иных правовых актов и принятии мер к устранению выявленных правонарушений с помощью средств, представленных законом исключительно прокуратуре.
Отрасли и способы реализации прокурорского надзора
В поле зрения прокуроров находятся десятки тысяч законодательных и подзаконных актов. На современном этапе законы Российской Федерации представляют собой двухуровневую систему, элементами которой выступают федеральные законы и законы субъектов. В связи с этим предметом прокурорского надзора является исполнение, как федеральных законов, так и законов субъектов Федерации. Если какие-либо законы не соответствуют федеральному законодательству, то они не подлежат применению. Также прокурор осуществляет надзор за исполнением вступивших в установленном порядке в законную силу международных договоров. В связи с тем, что Закон о прокуратуре не содержит прямого указания на это, данный вывод можно сделать исходя из положений Конституции РФ. Согласно ей, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Надзорные функции прокуратуры тесно связаны между собой, находятся в системной взаимосвязи и обусловленности, поэтому они составляют единый прокурорский надзор, осуществляемый прокурорами от имени Российской Федерации на всей ее территории.
Несмотря на то, что прокурорский надзор принято считать единым, практически все авторы выделяют в нём отдельные отрасли. Под отраслью прокурорского надзора необходимо понимать самостоятельное направление прокурорского надзора, характеризующееся родовым объектом и предметом надзора, определенным объемом полномочий прокурора, необходимым ему для решения специфичных задач, стоящих перед данной отраслью надзора. Из приведенного понятия можно выделить критерии деления прокурорского надзора на отрасли. Такими критериями являются объект, предмет, задачи надзора, полномочия прокуроров. В настоящее время в литературе идут дискуссии об определении родового объекта и предмета надзора. Приведем примеры некоторых определений объекта надзора: 1) объект – это деятельность поднадзорных органов и лиц; 2) объект как поднадзорные органы, учреждения, предприятия и организации, а также должностные лица; 3) объект – общественные отношения, складывающиеся в ходе деятельности поднадзорных органов и лиц. Позиция о том, что объект – это деятельность поднадзорных органов и лиц, наиболее подходящая, так как в законе четко определен круг таких органов и лиц.
Что же касается предмета, то существуют следующие распространенные определения: 1) предмет как часть объекта; 2) предмет равен объекту; 3) предмет – это деятельность поднадзорных лиц; 4) предмет – это акты, за соблюдением которых надзирает прокурор. Анализируя вышеназванные точки зрения, под предметом нужно понимать поведение поднадзорных органов и лиц, и издаваемые ими нормативно-правовые акты. При этом предмет определяется для каждой отрасли отдельно путём уточнения пределов надзора. Существует три основных предела надзора. Первый предел по кругу лиц, он заключается в ограничении наблюдения за деятельность четко определенных органов, учреждений и их должностных лиц. Второй предел по кругу актов, который выражается в группе нормативно-правовых актов, за исполнением которых надзирает прокуратура. Третий предел по кругу правоотношений определяется с помощью прямого указания в законе на конкретный круг общественных отношений. Таким образом, благодаря всем этим пределам формируется самостоятельный предмет каждой отрасли прокурорского надзора.
Что же касается задач отраслей, то они тоже устанавливаются для каждой из них самостоятельно, с учётом особенностей каждой отрасли. Учитывая вышеизложенные критерии, Закон о прокуратуре РФ выделяет следующие отрасли прокурорского надзора:
- надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина указанными выше органами;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- надзор за исполнением законов судебными приставами;
- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
В настоящее время актуальным является вопрос о соотношении отраслей прокурорского надзора. Если раньше прокурорский надзор представляли в виде пирамиды, в которой базисом был общий надзор, то сейчас такое мнение вряд ли является правильным. Так как на современном этапе нельзя выделить какую-то отрасль прокурорского надзора как превалирующую, потому что содержание каждой отрасли различно и их невозможно сопоставить по каким-либо критериям. В этой связи правовое регулирование прокурорской деятельности в рамках конкретных отраслей должно носить полностью самостоятельный характер, т.е. предмет, пределы и правовые средства надзора должны в каждом случае определяться исчерпывающим способом отдельно применительно к каждой отрасли прокурорского надзора. В литературе существует позиции о том, что в ходе прокурорской деятельности существует отраслевое преломление. То есть в ходе фактической деятельности одна отрасль надзора может переходить в другую. Однако такая позиция является ошибочной, так как отрасль является абстрактным понятием и поэтому в ходе фактической деятельности отраслевого преломления не происходить, просто одно производство переходит из одной отрасли в другую.
Также следует рассмотреть способы реализации прокурорского надзора. Основным способом реализации является наблюдение, которое включает в себя выявление и реагирование на выявленные правонарушения. Если с выявлением все понятно – оно происходит с помощью слежения и обнаружения, то с реагированием не так все просто.
Реагирование осуществляется путем восстановления нарушенной законности, предполагающего ликвидацию (устранение) негативных последствий и возвращение нарушенных общественных отношений в прежнее правомерное состояние. При этом восстановление нарушенной законности может осуществляться посредствам применения обязывания (позитивного либо негативного) поднадзорных лиц устранить правонарушения и вернуть общественные отношения в первоначальное правомерное состояние. В такой ситуации принято считать, что восстановление происходит в простой форме. Существует также сложная форма, её содержание сводится к тому, что в тех случаях, когда прокурор не может с помощью простой формы восстановить законность, ему приходится возбуждать судебные производства. При этом у прокурора нет административных полномочий, то есть он не может принимать меры по прямому устранению правонарушений. Как уже было сказано выше, прокурор может только обязать орган или должностное лицо устранить эти нарушения, но как их устранять будет решать уже сам орган или лицо. Тем самым, с одной стороны, достигается цель сохранения в подобных ситуациях независимого положения прокурора, а с другой – обеспечения профессионального подхода к решению вопросов восстановления законности.
Помимо функций прокуратуры существует еще такое понятие как: основные направления деятельности органов прокуратуры. В литературе существует такая точка зрения, что понятие направления и отрасли прокурорского надзора это одно и то же. Однако, следует отметить, что это является неправильным, так как направления являются частью отрасли. Согласно законодательству, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не должны подменять иные государственные органы. На практике этого и не происходит, так как для прокурорской деятельности изначально расставлены приоритеты (направления), благодаря обеспечению которых соблюдается законность в стране. Такие направления осуществляются с помощью названных выше средств реализации прокурорского надзора. В прокурорском надзоре за исполнением законов существуют направления в экономической, социальной, оборонной и других сферах общественной жизни. В свою очередь направления могут делиться на поднаправления. К примеру, в социальной сфере существует надзор за исполнением законодательства о здравоохранении, о пенсиях, о социальном страховании. Таким образом, направление прокурорского надзора представляет собой отдельный вид прокурорского надзора в рамках определённой отрасли.
Таким образом, обобщив все вышесказанное можно сделать вывод, что прокурорский надзор нельзя относить к контрольной деятельности, так как он является самостоятельным правовым явлением. Это единственный вид публичной деятельности, обладающий своим особым содержанием. Так как в прокурорском надзоре в настоящее время нет определяющей отрасли, то каждая из них не зависит друг от друга, является самостоятельной и имеет свои особенности. Вся суть прокурорского надзора сводится к проверке соблюдения законов, выявлению нарушений и принятию мер по их устранению. Надзор за исполнением законов оказывает существенное влияние на политическую и социально-экономическую ситуацию в обществе, способствует нейтрализации негативных явлений и поддержанию законности в стране.

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ
2.1. Основы полномочий прокурора по надзору за исполнением законов
Как уже отмечалось ранее, положения Закона о прокуратуре закрепляют, что главной и важнейшей функцией прокурора является осуществление надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории страны. Указанный надзор осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Отметим, что реализация механизма в правовом государстве возложена на органы прокуратуры и определяется постоянным надзором за соблюдением законности и правопорядка, что создаёт условия для осуществления указанных выше целей органов прокуратуры.
В соответствии с компетенцией прокуроры для осуществления надзора за исполнением законов наделены определёнными полномочиями, которые реализуются в результате конкретных действий, принятия решений, внесения разнонаправленных актов.
Данная особенность закреплена в п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, согласно которой прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 данного Федерального закона, а именно федеральных органов исполнительной власти, Следственного комитета Российской Федерации, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, субъектов осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органов управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.Сегодня интересы упорядочивания и стабилизации правовых отношений в сферах социально – экономической, национальной и общественной безопасности, в области государственного управления и контроля (надзора) требуют совершенствования прокурорского надзора, определения наиболее актуальных его составляющих и их путей развития, а в отдельных случаях – необходимости расширения полномочий.
Представляется интересным вывод Н.Д. Бут о том, что «в настоящее время прокуратура доказала возможность перехода и перешла от репрессивных методов недалекого прошлого к защите прав хозяйствующих субъектов и свободы экономической деятельности, подтвердив успех работы прокуроров в новых социально-правовых условиях». Это подтверждается также и тем, что с недавнего времени прокуратура наделена качественно новыми полномочиями по защите прав предпринимателей, свободы их экономической деятельности.
Как обоснованно отмечает О.С. Капинус «на эффективность деятельности органов прокуратуры отрицательно влияет ограниченность полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, общества, государства в различных сферах».
Решение вопросов наделения прокурора теми или иными полномочиями невозможно в отрыве от соответствующей теоретической основы.
В связи с этим указанные выводы показывают, что в теории прокурорской деятельности до настоящего времени не вполне проработаны и остаются спорными вопросы природы ряда полномочий прокурора по надзору за исполнением законов. Отметим, что также актуальны исследования правовых и теоретических основ определения понятий «полномочия прокурора», «средства прокурорского надзора», «акты прокурорского реагирования» и установления их соотношения.
Видится довольно интересной и правильной точка зрения О.Н. Коршуновой, где, по ее мнению, на первый взгляд эти понятия давно и широко используемые в науке и в практической деятельности органов прокуратуры, однако, результаты более тщательного анализа используемых учеными подходов свидетельствуют о том, что при исследовании актуальных вопросов использования тех или иных отдельных средств подходы разнятся и весьма существенно.Так, Б.В. Коробейников во многих своих работах фактически отождествляет понятие средств прокурорского надзора с полномочиями прокурора. Такую же точку зрения разделяли Н.А. Селиванов и К.Ф. Скворцов, а также Л.Н. Никитин, В.И. Рохлин и Е.Л. Никитин, и другие. Однако, позже Е.Л. Никитин стал не просто различать указанные понятия, но и подчеркивает необходимость дифференцированного подхода к определению содержания указанных понятий. Аналогичный подход используется в работах других авторов.
С учётом повышения прогрессивной роли прокуроров в сфере защиты и охраны прав граждан, интересов государства и общества, актуальными и требующими внимания остаются вопросы укрепления правового статуса российской прокуратуры. С точки зрения научнопрактического содержания полномочий прокурора по надзору за исполнением законов имеют место вопросы определения значения и объёма полномочий прокуроров
Реализуя обозначенный подход понимания деятельности прокуратуры как взаимосвязанное осуществление ненадзорных и надзорных полномочий, в науке прокурорской деятельности можно определить направления исследования актуальных проблем, которые в юридической науке в должной мере не изучались.
Представляется интересным изучить и проанализировать такие основные категории как цель, задачи, предмет, пределы реализации прокурорами полномочий в изучаемой сфере, виды полномочий прокурора и формы их реализации.
Предполагается, что в настоящее время вопросы о содержании и объёме полномочий прокурора, в том числе с практической точки зрения относятся к числу спорных в связи с несовершенством их законодательного регулирования.
Проиллюстрируем актуальность исследуемой проблемы следующими примерами: так, неоднозначно расценивается практика реализации прокурорами права свободного доступа на территорию объектов проверок. Зачастую, хозяйствующие субъекты умышленно «чинят» препятствия с целью избежание фиксации возможных нарушений закона. Причина данных обстоятельств как нам видится – правовой нигилизм и в какой-то степени узкий спектр воздействия проверяющего. В данном контексте конкретизация полномочий прокуроров необходима для реализации и осуществления названного права.
По требованию прокурора руководители и должностные лица поднадзорных объектов обязаны предоставить ему на безвозмездной основе необходимые документы, материалы, статистические и иные сведения. Наличие в документах сведений закрытого характера обусловливает обязанность прокурора соблюдать соответствующие правила работы с такими документам (включая наличие допуска определённой категории) и отнюдь не может рассматриваться как основание отклонения его требований.
Таким образом, исходя из вышесказанного можно придти к выводу, что практика последних лет показывает, что наравне с судом прокурорский надзор стал одним из основных гарантий прав и законных интересов. Прокуроры в рамках своих полномочий незамедлительно реагируют на нарушения закона в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, требуя привлечения к установленной законом ответственности должностных лиц, допустивших данные нарушения.
Представляется, что ряд законодательных норм и неоднозначность их применения на практики, различные мнения учёных и практических работников, а также органов государственной власти и местного самоуправления побуждает к всестороннему исследованию данных вопросов.
Несмотря на наличие у прокурора весомого круга полномочий при осуществлении надзорной деятельности, можно сделать вывод о том, что на современном этапе отсутствует должным образом работающий механизм по реализации этих полномочий, что отрицательно сказывается на эффективности и оперативности надзора за исполнением законов.
Видится потребность в поиске путей урегулирования основных теоретических основ полномочий прокурора, что в должной мере позволит выйти на более высокий и качественный уровень прокурорского надзора и сконцентрировать внимание на реализации главной задачи – обеспечении законности и правопорядка.
Вместе с тем результаты анализа научных источников, действующего федерального законодательства, организационно - распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации позволяют констатировать, что некоторые аспекты рассматриваемой проблемы ввиду неполноты и противоречивости теории, не всегда согласованных и четких нормативной правовой базы породили правовые коллизии в современных условиях, что негативно отражается на результатах надзора и обуславливает необходимость теоретического исследования полномочий прокурора, на основании выводов которого появится возможность совершенствовать теоретико-правовую основу и практику прокурорского надзора.
2.2. Практика осуществления прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности должностных лиц
Для более полного рассмотрения вопроса прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности должностных лиц, представляется необходимым приведение примеров осуществления данной деятельности на практике.
В качестве примера осуществления прокурорского надзора можно привести Постановление Верховного Суда РФ от 19 марта 2019 года № 206-АД19-1.
По данному делу Шкиря В.Ю. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 2500 (двух тысяч пятисот) рублей. Защитником Шкиря В.Ю. - Матрос В.С. была подана жалоба в Судебную коллегию по делам военнослужащих Верховного Суда Российской Федерации, где он просит состоявшиеся судебные постановления по данному делу в связи с отсутствием состава административного правонарушения отменить, а производство по делу прекратить. В обоснование своей позиции автор жалобы, анализируя обстоятельства дела, приводит доводы о том, что в ходе производства по данному делу факт умышленного совершения административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, начальником Управления и его защитником отрицался, а в судебных постановлениях не приведено ни одного доказательства, свидетельствующего об умышленном невыполнении начальником Управления требований военного прокурора. По материалам дела 29 марта 2018 г. военным прокурором Абаканского гарнизона по результатам проведенной прокурорской проверки в соответствии с полномочиями, установленными ст. 6, 22 и 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», начальнику Управления внесено представление (исх. № 7дсп), содержащее требование в месячный срок принять меры по устранению выявленных нарушений закона и снять наложенное на подчиненного военнослужащего дисциплинарное взыскание, о чем сообщить в письменной форме. Представление поступило в Управление 12 апреля 2018 г.
26 апреля 2018 г. Шкиря В.Ю., являясь должностным лицом - начальником Управления, по результатам рассмотрения указанного представления сообщил в военную прокуратуру Абаканского гарнизона (исх. 21/605/7/3519) о том, что разбирательство по факту совершения старшим прапорщиком Ц. дисциплинарного проступка (нарушения, связанного с порядком несения службы) в форме Заключения проведено в соответствии с законодательством Российской Федерации и является законным. Указанные в представлении требования прокурора Шкиря В.Ю. не исполнил.
Судом установлено, что Шкиря В.Ю., как должностное лицо, в отношении которого внесено представление, полагающий, что оно нарушает его права и свободы, создает препятствия к осуществлению его прав и свобод либо незаконно возлагает какие-либо обязанности, своим правом на оспаривание представления в суде, в порядке гл. 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не воспользовался.Как следует из содержания представления при проведении проверки установлено, что старшим прапорщиком Ц. нарушены правила несения пограничной службы, что содержит признаки грубого дисциплинарного проступка, но при этом должностными лицами Управления не соблюден порядок привлечения Ц. к дисциплинарной ответственности, предусмотренный положениями п. 2 ст. 28.5 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и ст. 81 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации.Служебное разбирательство по данному дисциплинарном проступку должно заканчиваться составлением протокола о грубом дисциплинарном проступке.Законность требований прокурора установлена судами на основании исследованных и приведенных в судебных постановлениях доказательств: материалов прокурорской проверки, служебного разбирательства, объяснений должностных лиц, которые получили оценку в совокупности с другими материалами дела об административном правонарушении, в соответствии с требованиями ст. 26.11 КоАП РФ.Следовательно, начальник Управления, не приняв решения об отмене дисциплинарного взыскания, тем самым умышленно не выполнил требования прокурора, вытекающие из его полномочий, которые судьей гарнизонного военного суда при рассмотрении данного дела об административном правонарушении признаны соответствующими закону.
Таким образом, по данному делу, Судом жалоба была оставлена без удовлетворения, при этом он ссылался на такие нормы как ст. 17.7 КоАП РФ в соответствии с которой умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, влечет административное наказание; часть 3 ст. 22 Закона о прокуратуре, где сказано, что прокурор или его заместитель, в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 данного Закона, вносит представление об устранении нарушений закона; абз. 2 п. 1 ст. 24 данного Закона, в соответствии с которой в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.Следовательно, прокурором при осуществлении прокурорской деятельности и обнаружении существующих нарушений законно было вынесено представление по устранению выявленных нарушений закона. Однако данные нарушения должностным лицом устранены не были, и, следовательно, было законно применено административное наказания.
Примером осуществления надзорной деятельности прокурора может послужить формы участия прокуратуры в производстве по делам об административных правонарушениях. К примеру, как отмечается в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 29 октября 2019 по делу № 303-ЭС19-5986, А73-5350/2018, следует иметь в виду, что прокуроры, указанные в ч. 3 ст. 30.12, имеют право на принесение протеста на постановление по делу об административном правонарушении, вступившее в силу, и иные прокуроры – на постановление, не вступившее в законную силу, независимо от их участия в рассмотрении дела об административном правонарушении.
В законодательстве установлены и случаи особого порядка привлечения должностных и иных лиц, обладающих публичным статусом, к административной ответственности при наличии специального иммунитета либо неприкосновенности, при котором инициатором снятия иммунитета или неприкосновенности будет выступать прокуратура Российской Федерации.
Соответственно, особый интерес представляет Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 01.10.2019 № АПЛ19-395, согласно которому исполняющий обязанности Генерального прокурора Российской Федерации обратился в Верховный Суд Российской Федерации с представлением о даче согласия на привлечение к административной ответственности судьи в отставке в связи с наличием в его действиях признаков административного правонарушения. Следовательно, необходимо отметить, что указанными полномочиями прокурор обладает в отношении как действующего судьи, так и в отношении судей в отставке.
Как отмечается в п. 2.1 Приказа Генеральной прокуратуры России от 23 ноября 2015 г. № 645 «О порядке реализации прокурорами полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом», согласие прокурора на назначение административного наказания должно быть оформлено в виде отдельного документа.
Таким образом, на основании рассмотрения судебной практики, а также литературные источников можно отметить наличие перспектив правового регулирования в данной сфере.
На практике в последние пять-шесть лет идет активное обсуждение вопроса о принятии нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Новшества внесения в данный нормативный акт касаются и деятельности прокурора. Во-первых, в новом КоАП РФ необходимо расширить процессуальные права прокурора посредством закрепления, как минимум, существующих в настоящее время форм его участия в производстве по делам об административных правонарушениях: осуществление прокурорского надзора; осуществление функции административного преследования; участие в рассмотрении дела; опротестование процессуальных действий и административно-процессуальных актов в ходе производства; внесение представлений о привлечении к административной ответственности лиц, обладающих иммунитетом или специальным статусом.
Во-вторых, необходимо разрешить ситуацию правовой неопределенности относительно заключения прокурора по делу об административном правонарушении посредством внесения разъяснений либо рекомендаций в ведомственные акты прокуратуры по вопросам порядка дачи заключений, его формы и правовых последствий дачи заключения прокурором.
В-третьих, необходимо предусмотреть в новом КоАП РФ норму, согласно которой при наличии определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенного уполномоченным органом исполнительной власти или его должностным лицом, и несогласии прокурора с указанным решением прокурор обязан вынести протест на такое определение.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основании изучения теоретических разработок и законодательных норм, регламентирующих полномочия прокурора в рамках указанной функции прокуратуры, а также прокурорской практики, обоснован вывод о том, что имеется необходимость исследования цели, задач, пределов реализации прокурорами полномочий в изучаемой сфере, видов полномочий и форм их реализации, содержания и объема полномочий прокурора.
Практика последних лет показывает, что наравне с судом прокурорский надзор стал одним из основных гарантий прав и законных интересов. Прокуроры в рамках своих полномочий незамедлительно реагируют на нарушения закона в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, требуя привлечения к установленной законом ответственности должностных лиц, допустивших данные нарушения.
Несмотря на наличие у прокурора весомого круга полномочий при осуществлении надзорной деятельности, можно сделать вывод о том, что на современном этапе отсутствует должным образом работающий механизм по реализации этих полномочий, что отрицательно сказывается на эффективности и оперативности надзора за исполнением законов.
Видится потребность в поиске путей урегулирования основных теоретических основ полномочий прокурора, что в должной мере позволит выйти на более высокий и качественный уровень прокурорского надзора и сконцентрировать внимание на реализации главной задачи – обеспечении законности и правопорядка.
В отношении надзорной деятельности прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях предполагается необходимым внесение определенных изменений, посредством принятия нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В новом КоАП РФ необходимо расширить процессуальные права прокурора посредством закрепления, как минимум, существующих в настоящее время форм его участия в производстве по делам об административных правонарушениях: осуществление прокурорского надзора; осуществление функции административного преследования; участие в рассмотрении дела; опротестование процессуальных действий и административно-процессуальных актов в ходе производства; внесение представлений о привлечении к административной ответственности лиц, обладающих иммунитетом или специальным статусом.
Во-вторых, необходимо разрешить ситуацию правовой неопределенности относительно заключения прокурора по делу об административном правонарушении посредством внесения разъяснений либо рекомендаций в ведомственные акты прокуратуры по вопросам порядка дачи заключений, его формы и правовых последствий дачи заключения прокурором.
В-третьих, необходимо предусмотреть в новом КоАП РФ норму, согласно которой при наличии определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенного уполномоченным органом исполнительной власти или его должностным лицом, и несогласии прокурора с указанным решением прокурор обязан вынести протест на такое определение.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Нормативные правовые акты
Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.
Федеральный закон от 17.01.1992 № 2201–1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 366.
Федеральный закон от 05.06.2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.
Федеральный закон от 28.12.2010 № 403 – ФЗ «О Следственном Комитете Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 15.
Приказ Генеральной прокуратуры России от 23.11.2015 № 645 «О порядке реализации прокурорами полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом». Документ опубликован не был [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс». - URL: https:// consultant.ru. Дата обращения: 08.05.2021.
Конституция (основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. № 283. 06.12.1936.
Именной указ Петра I от 05.03.1711 «О порядке заседаний и делопроизводства в Правительствующем Сенате, и о должности обер-фискала» // Полное Собрание Законов Российской Империи: Собрание первое: С 1649 по 12 декабря 1825 года. - СПб. : Тип. II Отд-ния собств. Е. И. В. канцелярии, 1830. - 48 т.: указ. Т. 4 : 1700-1712. – 1830 – C. 635 – 636.
Именной указ Петра 1 от 12.01.1722 «Об учреждении должности генерал-прокурора Российской империи» // Полное Собрание Законов Российской Империи: Собрание первое: С 1649 по 12 декабря 1825 года. - СПб.: Тип. II Отд-ния собств. Е. И. В. канцелярии, 1830. - 48 т.: указ. Т. 6 : 1720-1722. – 1830 – C. 479 – 480.
Декрет СНК РСФСР от 24.11.1917 «О суде» // СУ РСФСР. 1917. № 4. Ст. 50.
Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 20.06.1933 «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР» // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1933. № 155.
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 24.05.1955 «Об утверждении Положения о прокурорском надзоре в СССР» // Сборник законов СССР. 1968. № 2.
Закон от 30.11.1979 № 1162– Х «О прокуратуре СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 843.
Основная и специальная литература
Абинов И. О. Становление и развитие прокурорского надзора как основного направления деятельности прокуратуры // Трибуна ученого. – 2019. – № 3. – С. 4-14.
Бабина О.С. О сущности современного прокурорского надзора // Эволюция государства и права: проблемы и перспективы. -2020. – С. 444-446.
Баранова В. А. Понятие, признаки, значение прокурорского надзора // Colloquium-journal. – 2019. – № 16-7(40). – С. 15-16.
Воронин О. В. О сущности современного прокурорского надзора // Уголовная юстиция. - 2018. - № 11. - С. 183-189.
Воронин О.В. Теоретические основы современной прокурорской деятельности / под ред. докт. юрид. наук А.Г. Халиулина. – Томск: Изд-во НТЛ, 2016. – 164 с.
Гудилов С. И. Сущность прокурорского надзора, а также составляющие его отрасли // Юность и знания - гарантия успеха. - 2020. – С. 31-34.
Дицевич Я.Б., Исламова Э.Р. Особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан в свете законодательных новелл // Вопросы российского и международного права. -2019. -Том 9. -№ 9А. -С. 274-283.
Капинус О.С. Прокурорский надзор за исполнением законов: состояние и перспективы развития // Законность. - 2017. -№ 7. -С. 3-9.
Коробейников Б.В. Прокурорский надзор – важное средство защиты прав человека и гражданина // Вестник Костромского государственного университета имени Н.А. Некрасова. -2016. -№ 1. -С. 197-201.
Прокурорская проверка. Методика и тактика проведения: учебное пособие / коллектив авторов; под ред. О.Н. Коршуновой. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва : ЮСТИЦИЯ, 2019. - 417 с.
Маматов М. В. Прокурорский надзор за исполнением законов: актуальные проблемы и перспективы развития // Таврический научный обозреватель. - 2016. - № 11. –С. 1-8.
Мартынов А.В. Вопросы правового регулирования полномочий прокуратуры в производстве по делам об административных правонарушениях: история, современность и перспективы правового регулирования // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. – 2019. – № 6. – С. 132-152.
Никитин Е.Л. Правовые средства прокурорского надзора и акты прокурорского реагирования // Прокурорский надзор: Учебное пособие. Изд. 2-е / Под общей редакцией д.ю.н., проф. Коршуновой О.Н.—СПб.: Изд-во «Юридический центр» , 2018. - С. 136-159.
Плотникова А.В. Понятие формы государства // Личность, общество, государство: проблемы прошлого и настоящего. - 2017. - С. 321-235.
Прокурорский надзор / О. Н. Коршунова, И. И. Головко, Е. Л. Никитин [и др.]. – 2-е издание. – Санкт-Петербург: Общество с ограниченной ответственностью. Издательство «Юридический центр», 2018. – 480 с.
Рагулин. А. В. О необходимости расширения полномочий прокурора как участника уголовного судопроизводства в Российской Федерации // Евразийская адвокатура. – 2017. – № 4(29). – С. 52-65.
Сеидов В. О. К вопросу о теоретических основах полномочий прокурора по надзору за исполнением законов // Вопросы российского и международного права. – 2020. – Т. 10. – № 1-1. – С. 388-394.
Сухарев А.Я. Прокурорский надзор: учебник / под ред. А.Я. Сухарева. — 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2017. — 480с.
Цицинская Ю. И. Прокурорский надзор как основная функция Российской прокуратуры // Моя профессиональная карьера. – 2019. – Т. 2. – № 5. – С. 124-131.
Шаршеналиев Ж. А. Понятие направления в прокурорской надзорной деятельности // Modern Science. – 2019. – № 5-4. – С. 301-306.
Якубина Ю.П. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности // Проблемы правоохранительной деятельности. - 2016. - № 2. - С. 55-59.
Материалы судебной и иной практики
Постановление Верховного Суда РФ от 19.03.2019 № 206-АД19-1 [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.правовой системы «СудАкт: Судебные и нормативные акты РФ». - URL: https://sudact.ru. Дата обращения: 10.05.2021.
Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 01.10.2019 № АПЛ19-395 [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.правовой системы «СудАкт: Судебные и нормативные акты РФ». - URL: https://sudact.ru. Дата обращения: 09.05.2021.
Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 29.10.2019 по делу № 303-ЭС19-5986, А73-5350/2018 [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.правовой системы «СудАкт: Судебные и нормативные акты РФ». - URL: https://sudact.ru. Дата обращения: 10.05.2021.