Особенности и уровни управления административной реформы

СОДЕРЖАНИЕ
Введение…………………………………………………………………………..3
1. Теоретические основы административной реформы......................................5
1.1. Понятие и сущность административной реформы....................................5
. Этапы проведения административной реформы.………………………..8
2. Трансформация органов исполнительной власти в рамках административной реформы………………………………………….….…...14
2.1. Структурные изменения федеральных и региональных органов исполнительной власти…………………………………………..…………….14
2.2. Эффективность деятельности органов государственной власти в контексте административной реформы.........................................................23
Заключение ……………………………………………………………………..27
Библиографический список …………………………………………………….29
ВВЕДЕНИЕ
В последние годы главные должностные лица нашей страны часто говорят о развитии в стране всех сфер общественной жизни: экономической, политической, социальной и духовной. Однако в силу множества факторов, которые этому препятствуют, Россия находится далеко от состояния социального, развитого государства.
Актуальность исследования обусловлена тем, что государственное управление в нашей стране нуждается в реформировании и оптимизации. Теоретики административной реформы пишут, что государственная власть в России сегодня стремится осуществлять глобальные преобразования в различных сферах общественной жизни, сообразуясь с современными вызовами. Для эффективного осуществления данной деятельности государственные органы должны быть логично и рационально устроены, исключены пробелы и дублирование в распределении компетенций и соответствующей ответственности. На деле все происходит не всегда так. Все, вышеизложенное обусловило актуальность темы курсового исследования.
Объект исследования – общественные отношения, которые возникают при проведении, и реализации административной реформы в Российской Федерации.
Предмет исследования курсовой работы составляют законодательство Российской Федерации, научная и учебная литература, характеризующие порядок проведения административной реформы.
Цель курсовой работы заключается в том, чтобы дать правовую характеристику особенности и уровни управления административной реформы. В ходе работы необходимо решение следующих задач:
- рассмотреть понятие, сущность и содержание административной реформы;
- анализировать этапы развития концепции административной реформы в России;
- раскрыть структурные изменения федеральных и региональных органов исполнительной власти;
- охарактеризовать эффективность деятельности органов государственной власти в контексте административной реформы.
Методологической основой исследования являются общенаучные методы познания (анализ, синтез, дедукция и др.) и специальные методы научного исследования (исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой).
Научная и практическая значимость исследования состоит в том, что работу могут использовать студенты и преподаватели в рамках изучения курса административного права.
Структура курсовой работы состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения и библиографического списка.
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
1.1. Понятие и сущность административной реформы
Административная реформа  – явление непрерывное, постоянное, поэтому, дискуссия об основных проблемных моментах, тенденциях развития административной реформы не теряет свою актуальность. «Администрация находится в состоянии постоянной реформы, что является одним из признаков её здоровья».
Для начала необходимо определиться с сущностью административной реформы. С целью совершенствования системы органов исполнительной власти в России на протяжении всей её истории проводилась административная реформа, которая призвана усовершенствовать структуру органов исполнительной власти и процесс их деятельности. Само по  себе понятие административной реформы трактуется по-разному в доктрине административного права. Т. Я. Хабриева, например, предлагает понимать административную реформу как «преобразования в системе органов исполнительной власти, целью которых является создание реально действующей системы исполнительной власти, работающей в «автоматическом режиме» в интересах всего общества». И.А.Василенко, в свою очередь, определяет административную реформу как «процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений». Для целей настоящей статьи под административной реформой предлагается понимать комплекс мер по совершенствованию системы органов исполнительной власти и созданию условий для эффективного выполнения ими своих функций.
У каждой страны имеется свой опыт в проведении административных реформ, и заимствование этого опыта имеет колоссальное значение при разработке и проведении соответствующих преобразований в России.
На данный момент можно выделить три группы стран по направлению проведения административной реформы. Первая группа  – страны англо-саксонской правовой семьи: Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия. В странах этой группы ключевое значение имеет направленность на транспарентность органов государственной власти по отношению к обществу. Вторая группа – страны континентальной правовой семьи, такие как Франция и Германия. Здесь административные реформы направлены в  основном на повышение эффективности деятельности органов государственной власти, совершенствование института государственной службы. «Так, в результате объединения министерства экономики и министерства труда в Германии в 2002 году образовалось министерство по вопросам труда и экономики. Его основной задачей было сокращение уровня безработицы в  стране». Третья группа  – постсоветские страны, в которых целью преобразований является снижение вмешательства государства в экономическую, и иные сферы общества. Россию можно отнести к третьей группе, что является вполне логичным.
Представленные группы отражают разные этапы административного реформирования со своими задачами:
1. Процесс «антибюрократической революции» или современный виток административного реформирования начинается с того, что в ходе реформ снижается давление государства на экономику и иные сферы жизни общества (в случае с Россией актуальной проблемой остается сокращение административных барьеров для предпринимательской деятельности);
2. Затем административные реформы направлены на  совершенствование работы органов государственной власти, повышение их эффективности;
3. В итоге – транспарентность государственных структур, открытость их перед обществом. В сфере государственного управления в России актуальны все три перечисленные задачи, поэтому правильным является всестороннее административное реформирование, направленное как на сокращение давления государства на экономику, так и на повышение эффективности деятельности органов государственной власти, на создание транспарентной системы, которая бы позволяла гражданам эффективней отстаивать свои права.
На официальном сайте административной реформы (совершенствование государственного управления) большое внимание уделено растущему количеству МФЦ, повышению граждан удовлетворённостью качеством государственных услуг, повышением межведомственного взаимодействия, повышению эффективности надзорной деятельности . Но, к сожалению, ничего не известно о реализации таких мероприятий концепции, как:
- формирование системы стимулирования чиновников, основанных на показателях результативности;
- создание единой государственной информационной системы планирования и мониторинга эффективности деятельности органов власти в целях достижения ключевых показателей социальноэкономического развития;
- внедрение системы внутреннего аудита эффективности расходов бюджета;
- внедрение элементов управленческого учёта, позволяющих получить достоверную информацию на обеспечение деятельности.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что России стоит обратить внимание на успешный опыт ряда западных стран, где административные реформы привели к совершенствованию деятельности и большей транспарентности органов исполнительной власти.
1.2. Этапы проведения административной реформы
Инициативы по совершенствованию органов исполнительной власти выдвигаются, прежде всего, Президентом РФ. Основополагающим для понимания тенденций административной реформы является Послание Президента Федеральному Собранию РФ 1998 года. Именно в этом послании было впервые сказано, что необходимо отграничить собственно управление и оказание государственных услуг. «Прежде всего, потребуется разграничить функции собственно управления и функции оказания государственных услуг. Последними, должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на основе самоокупаемости»16. На основе этой идее были созданы Федеральные агентства, которые как раз и занимаются оказанием государственных услуг.
Если же говорить об официальной концепции административной реформы, то она изложена в Указе Президента Российской Федерации 2003 года. Указ Президента является, по сути, единственным нормативным правовым актом, определяющим приоритетные направления этой реформы, причем, как следует из  названия, только на два года. В этом Указе названы приоритетные направления административной реформы: 1. Прекратить избыточное государственное регулирование в экономике (снизить административное давление для предпринимателей); 2. Решить вопрос с дублированием полномочий и функций федеральных органов исполнительной власти; 3. Разделить функции, касающиеся регулирования экономической деятельности, надзор и контроль и так далее; 4. Завершить разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Значительный интерес представляет также Концепция административной реформы в Российской Федерации на 2006–2010 годы. В Концепции также изложены основные цели административной реформы: «Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах являются: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти».
Однако, несмотря на имеющиеся инициативы и ряд мероприятий, которые были проведены в ходе административной реформы, остается ряд вопросов, которые подлежат скорейшему разрешению. Прежде всего, это сохраняющееся давление органов исполнительной власти на предпринимательские структуры, совершенствование механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, завершения процесса разграничения функций между органами исполнительной власти в целях исключения дублирования, работа над совершенствованием государственного контроля и надзора, а также противодействие коррупции.
Административную реформу предполагается проводить в несколько этапов. Ряд ученых, специализирующихся на административном праве, предлагают обратить внимание на совершенствование системы федеральных органов исполнительной власти. В ходе реформы уже была проведена их систематизация, возникло деление на федеральные министерства (которые определяют государственную политику в определенной сфере), федеральные агентства (которые занимаются оказанием государственных услуг и  управлением государственным имуществом) и федеральные службы (контрольная и надзорная функции). В результате этих мероприятий удалось сформировать прозрачную систему федеральных органов исполнительной власти, разграничить компетенцию различных органов исполнительной власти.
Помимо совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти необходимо также совершенствовать институт государственной службы.
Во исполнение этой задачи была принята Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)», которая была утверждена Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №133621. Цель преобразований в этой сфере: «достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг».
Кроме того, следует отметить указ президента от 11.08.2016 года №403 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016–2018 годы», в котором, определяются основные направления развития государственной гражданской службы РФ.
Помимо этого предприняты шаги по совершенствованию эффективности выполнения органами исполнительной власти своих функций. В достижении этой цели Правительством РФ была утверждена Концепция развития административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах. Были введены административные регламенты (исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг). Главным итогом внедрения административных регламентов стало: «сокращение сроков представления гражданам и  организациям государственных услуг; уменьшение количества документов, подаваемых гражданином для получения услуги; установление исчерпывающего и четкого перечня оснований для отказа в предоставлении услуги; четкая регламентация процессов, включенных в административную процедуру.
Таким образом, можно отметить, что административная реформа – это составное явление, которое требует серьезного осмысления в доктрине административного права.
Очевидно, что административная реформа должна представлять собой комплекс мер в различных сферах: не только в сфере совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти, но также в сфере совершенствования института государственной службы, улучшения взаимодействия между органами исполнительной власти и гражданским обществом, исключения излишнего государственного регулирования предпринимательства (административные барьеры).
2020  год ознаменовался масштабной конституционной реформой: 4 июля ряд поправок к Конституции Российской федерации вступили в силу. В частности, появилась новая статья  – 75.1 «В  Российской Федерации создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества, гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность».
В рамках появления этой статьи в Конституции РФ вновь актуальным становится вопрос об административной реформе, определяющей каркас и принципы деятельности органов исполнительной власти (с целью достижения задач, перечисленных в статье 75.1 Конституции РФ).
Именно каркас органов исполнительной власти определяет политико-правовую систему страны, создаёт условия для эффективного или (в случае несовершенной организации) неэффективного воплощения в жизни законодательных норм.
Наша страна, как и другие, целенаправленно совершенствующиеся державы, не смогла полностью победить коррупцию. Особенно вызывают тревогу проблемы взяточничества на нижних уровнях госсистемы. Оно существует на самом низком и среднем уровнях, там, где возникает непосредственный контакт государства с людьми. Наиболее масштабными каналами коррупции этого типа являются сборы штрафов, предоставление виз, выдача водительских удостоверений, оформление разрешений на ведение определённых видов деятельности, санкционирование строительства и выделение земельных участков. Эксперты выражают обеспокоенность масштабами коррупции и по их мнению, необходимо проведение специальной госполитики.
Взяточничество отрицательно сказывается и на законотворчестве. И главная опасность – его легальная основа. В сложившемся положении необходимы первоочередные меры: разработка юридических способов предупреждения использования в личных целях властных полномочий и ликвидация законодательных ошибок, способствующих распространению коррупции. Принятый в декабре 2008 года закон «О противодействии коррупции» позволил активизировать борьбу с такими негативными явлениями во власти. Однако необходимо дальнейшее усиление мер. Например, руководствуясь успешным опытом ряда стран, в законодательстве РФ следует ввести запреты, касающиеся перехода госслужащих в коммерческие структуры, занимающиеся определёнными видами деятельности.
Кроме того, к числу главных направлений, ориентированных на преодоление проблем административной реформы, следует отнести информационную открытость.
Служащие госаппарата должны обладать высоким профессионализмом, а их уровень квалификации должен соответствовать рыночным условиям. Поэтому в реформе, направленной на рост эффективности госуправления, особое внимание должно уделяться информационно-пропагандистской составляющей. Она должна повышать, прежде всего, заинтересованность госслужащих во внедрении изменений, принося им осознание задач и целей реформирования. А для информирования граждан о целях и прогнозируемых итогах реформы необходимо широко задействовать средства массовой информации. Ведь они являются главным каналом, транслирующим важные для общества сведения. Для активизации информационной составляющей существуют все предпосылки, однако фактически административная реформа информационно не сопровождается.
На основании изложенного можно сделать вывод о целесообразности принятия отдельного федерального закона, регулирующего систему федеральных органов исполнительной власти.
2. ТРАНСФОРМАЦИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РАМКАХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
2.1. Структурные изменения федеральных и региональных органов исполнительной власти
В рамках нового этапа административной реформы 15 января 2020 года Президентом РФ В.В. Путиным было объявлено об отставке Правительства РФ. На следующий день, 16 января 2020 года после согласования с Государственной Думой Федерального Собрания РФ председателем Правительства РФ был назначен М.В. Мишустин.
Указом Президента РФ от 21 января 2020 года № 21 была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти. Данным нормативным правовым актом устанавливалось, что Председатель Правительства РФ имеет 9 заместителей, в том числе одного Первого заместителя Председателя Правительства РФ, Заместителя Председателя Правительства РФ – полномочного представителя Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе и Заместителя Председателя Правительства РФ – Руководителя Аппарата Правительства РФ (пункт 1 Указа Президента РФ № 21). Указом Президента РФ от 9 ноября 2020 г. количество заместителей Председателя Правительства РФ было увеличено до десяти.
21 января 2020 года Президентом РФ были назначены новые члены Правительства РФ (заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры).
Президентом РФ В.В. Путиным были обозначены три стратегические цели для нового правительства: повышение благосостояния граждан России, укрепление государственности и позиций России в мире [33].
Очевидно, что разносторонние мнения о целях, задачах и содержании административной реформы, озвученные в СМИ, свидетельствуют об отсутствии единого нормативного документа, утверждающего целевые установки и параметры новой административной реформы, как это было ранее в недавней истории нашего государства (например, Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах»; Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. №1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах» и др.). При этом нормативную основу для начала административной реформы составляют два постановления Правительства РФ: Постановление Правительства РФ от 16 ноября 2020 г. №1829 «О структуре центральных аппаратов федеральных министерств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации» (далее – Постановление Правительства РФ №1829) и Постановление Правительства РФ от 16 ноября 2020 г. №1830 «Об оптимизации структуры и численности федеральных государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы, федеральных министерств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации» (далее – Постановление Правительства РФ № 1830). Фактически именно эти два постановления Правительства РФ раскрывают основные направления новой административной реформы. При этом мы не можем быть окончательно уверенными, что не будут приняты и другие нормативно-правовые акты, определяющие новые направления реформирования в сфере исполнительной или публичной власти.
Обращаясь непосредственно к Постановлению Правительства РФ № 1829, отметим, что оно содержит следующие мероприятия по упорядочиванию структуры центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Правительству РФ:
1) устанавливаются нормативы штатной численности структурных подразделений центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Правительству РФ, применяемые для определения максимального количества департаментов (управлений) в структуре федеральных органов исполнительной власти, а именно: а) в федеральном министерстве, независимо от его численности, устанавливается обязательный норматив, согласно которому департамент должен включать не менее 40 штатных единиц (государственных служащих), самостоятельный отдел (структурное подразделение федерального органа исполнительной власти по вопросам государственной службы и кадров, по осуществлению внутреннего финансового аудита, по защите государственной тайны, а также по организации мероприятий по мобилизационной подготовке и мобилизации) – не менее 10 штатных единиц, отдел в составе департамента (управления) – не менее 5 штатных единиц.
Рекомендуемые нормативы: в федеральном министерстве, в котором от 1000 до 1500 штатных единиц, департамент должен включать не менее 45 штатных единиц, самостоятельный отдел – не менее 10 штатных единиц, а отдел в составе департамента (управления) – не менее 5 штатных единиц. В федеральном министерстве, в котором насчитывается более 1500 штатных единиц, департамент должен включать не менее 50 штатных единиц, самостоятельный отдел – не менее 10 штатных единиц, а отдел в составе департамента (управления) – не менее 5 штатных единиц; б) для федеральных служб и федеральных агентств установлены следующие обязательные нормативы: независимо от численности ФОИВ управление должно насчитывать не менее 25 штатных единиц, в самостоятельном отделе – не менее 10 штатных единиц, а в отделе в составе управления – не менее 5 штатных единиц.
Рекомендуемые нормативы: в федеральной службе или федеральном агентстве, в котором от 200 до 500 штатных единиц, управление должно включать не менее 30 штатных единиц, в самостоятельном отделе – не менее 10 штатных единиц, а в отделе в составе управления – не менее 5 штатных единиц. В ФОИВ, в котором насчитывается более 500 штатных единиц, управление должно включать не менее 35 штатных единиц, в самостоятельном отделе – не менее 10 штатных единиц, а в отделе в составе управления – не менее 5 штатных единиц; 2) регламентируются по-новому управленческие связи внутри федерального органа исполнительной власти, а именно: а) заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти осуществляет координацию и контроль деятельности не менее 2 структурных подразделений (департаментов, управлений) центрального аппарата соответствующего федерального органа исполнительной власти; б) количество должностей федеральной государственной гражданской службы категории «помощники (советники)» в федеральном органе исполнительной власти, предельная численность федеральных государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы, центрального аппарата, которого не превышает 1000 единиц, не может составлять более 5 единиц, а в федеральном органе исполнительной власти, предельная численность работников центрального аппарата которого свыше 1000 единиц, – более 10 единиц; в) количество отделов, координация и контроль деятельности которых возлагается на одного заместителя руководителя структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, не может составлять менее 2 единиц; г) должность федеральной государственной гражданской службы «референт» предусматривается в штатном расписании департамента вне его отделов. Введение второй должности «референт» допускается при штатной численности департамента, превышающей 45 единиц (пункт 2 Постановления Правительства РФ № 1829);
3) устанавливается, что численность гражданских служащих и работников в типовых подразделениях центрального аппарата федерального органа исполнительной власти (при условии осуществления типовых функций в типовом подразделении) составляет не более 30 процентов предельной численности гражданских служащих и работников центрального аппарата этого органа.
Под типовыми подразделениями федерального органа исполнительной власти понимаются структурные подразделения, на которые возложено исполнение типовых функций по обеспечению деятельности федерального органа исполнительной власти в сфере кадровой работы и организации прохождения федеральной государственной гражданской службы в органе, профилактики коррупционных и иных правонарушений, юридического (правового), бухгалтерского (финансового), документационного (делопроизводство, контроль, архив), информационно-технологического, организационно-технического и хозяйственного обеспечения органа, закупочной деятельности, а также защиты государственной тайны, мобилизационной подготовки и мобилизации.
Не относятся к типовым функциям центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти функции, реализуемые в рамках основных сфер деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти (пункт 3 Постановления Правительства РФ № 1829); 4) в Постановлении Правительства РФ № 1829 делается оговорка о том, что в случае наличия существенных обстоятельств и (или) особенностей деятельности федерального органа исполнительной власти, препятствующих выполнению мероприятий, предусмотренных Постановлением Правительства РФ № 1829, решение об установлении иных требований может быть принято на основании соответствующего решения подкомиссии по вопросам оптимизации структуры и численности федеральных органов исполнительной власти Правительственной комиссии по проведению административной реформы;
5) предполагается, что мероприятия, предусмотренные административной реформой, должны также распространиться и на территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Правительству РФ. В частности, руководителям федеральных органов исполнительной власти, имеющих территориальные органы, до 1 февраля 2021 г. установить нормативы штатной численности территориальных органов, их структурных подразделений и отдельных категорий должностей, количества заместителей руководителя территориального органа и численности типовых подразделений с учетом Постановления Правительства РФ № 1829;
6) и наконец, Постановлением Правительства РФ № 1829 отменено Постановление Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. № 1094 «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти» и пункт 3 Постановления Правительства РФ от 22 мая 1998 г. № 481 «О расширении прав руководителей федеральных органов исполнительной власти в использовании средств на содержание этих органов при сокращении численности работников». Первоначально предполагалось, что указанные мероприятия в рамках административной реформы позволят из 329 должностей заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти сократить несколько десятков, в том числе 25 должностей заместителей министров.
28 декабря 2020 года на сайте Правительства РФ появилась информация, что «реформа государственного аппарата затронет 45 министерств и ведомств, чью деятельность курирует Правительство РФ. В результате оптимизации станет меньше подразделений, которые выполняют обеспечивающие функции. Сокращению подлежат 74, таких структурных подразделения. Кроме этого, при проведении реформы государственного аппарата планируется сократить 37 заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти. Освободившиеся средства при этом останутся в фондах оплаты труда» .
Постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2020 г. № 2293 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» фактически произведены сокращения аппаратов федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Правительству РФ, в частности, были внесены изменения в нормативные правовые акты, регламентирующие структуру и управленческий аппарат конкретного федерального органа исполнительной власти. Так, изменения коснулись Федеральной службы по труду и занятости; Федерального агентства водных ресурсов; Федерального агентства по недропользованию; Федерального агентства воздушного транспорта; Федерального дорожного агентства; Федерального агентства железнодорожного транспорта; Федерального агентства морского и речного транспорта; Федеральной службы по надзору в сфере транспорта; Министерства финансов РФ; Федеральной антимонопольной службы; Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору; Министерства транспорта РФ; Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии; Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федерального агентства по государственным резервам; Федеральной службы в сфере природопользования; Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральной таможенной службы; Федеральной налоговой службы; Федерального казначейства; Министерства энергетики РФ; Министерства природных ресурсов и экологии; Федерального агентства по делам молодежи; Федеральной службы государственной статистики; Федерального агентства по управлению государственным имуществом; Министерства экономического развития РФ; Министерства промышленности и торговли; Федерального агентства по рыболовству; Министерства сельского хозяйства РФ; Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка; Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций; Федеральной службы государственной статистики, кадастра и картографии; Федерального агентства лесного хозяйства; Министерства культуры РФ; Федеральной службы по аккредитации; Федеральной службы по интеллектуальной собственности; Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики; Министерства труда и социальной защиты РФ; Министерства спорта РФ; Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ; Федерального агентства по делам национальностей; Министерства науки и высшего образования РФ; Министерства просвещения РФ; Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки; Федеральной пробирной палаты.
20 ноября 2020 года Президентом РФ издается Указ № 719, которым в целях совершенствования государственного управления в сфере цифрового развития, связи и массовых коммуникаций, решения приоритетных задач в области цифровой экономики, сокращения административных барьеров, оптимизации полномочий федеральных органов исполнительной власти и численности федеральных государственных служащих, упраздняются Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям.Вторая часть мероприятий административной реформы зафиксирована в Постановлении Правительства РФ № 1830. Все мероприятия, перечисленные в этом нормативном правовом акте, направлены на сокращение общей численности государственных служащих.
Таким образом, оптимизация затронула 45 из 51 федерального органа исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства), руководство деятельностью, который осуществляет Правительство РФ. Административная реформа не коснулась лишь 6 ведомств: Министерства здравоохранения РФ; Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения; Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ; Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия населения; Федерального медико-биологического агентства; Федерального агентства по туризму.
2.2. Эффективность деятельности органов государственной власти в контексте административной реформы
Повышение эффективности государственного управления в Российской Федерации с 1996 года реализуется «через инструменты административной реформы, создавая условия для успешного функционирования исполнительной власти страны» (напомним, что административная реформа в Российской Федерации прошла в своем развитии несколько этапов: 1996 – 1999, 2004 – 2005, 2006 – 2010 гг.). Несмотря на то, что административная реформа дала свои определенные положительные результаты, система государственного управления не достигла оформившейся стадии требуемой эффективности. Можно согласиться с тем, что деятельность по реформированию государственного управления находится в правовом тупике. В этом направлении идет активный поиск путей решения проблем эффективной организации системы публичной власти. Проблемы эффективной организации государственного управления решаются через рациональную системно-властную организацию, где оптимально используются все виды материальных и нематериальных ресурсов государства созидающего для достижения целевых установок общественного развития. Системно-властная эффективность как величина интегральная складывается из системных параметров, то есть уровень эффективности зависит от рациональности организации и деятельности несущих системных элементов, существенные проблемные аспекты в которых снижают уровень эффективности системы российского государственного управления. Из них можно выделить:
1. Целеполагание – основа успеха управления, а также основа успеха в любых стратегических инициативах. Оптимальное выстраивание, «древо» целей государственного управления обеспечивается «коллективным интеллектом», воплощенным в систему стратегического планирования: целеполагание, прогнозирование и программирование. Наилучшая результативность в целедостижении государственного управления, по принципу причинно-следственной связи, обеспечивается взаимосвязью элементов: реальности целей, соответствующих форм реализации, обеспеченности материальными и нематериальными средствами, контролем и анализом процесса выполнения, внесением управляющих корректировок.
2. Отсутствие должной контрольно-надзорной системы в государственном управлении, обремененной юридической ответственностью. Для ее создания Правительством РФ было принято решение о проведении реформы посредством «регуляторной гильотины». Весь массив норм, устанавливающих обязательные требования, к 01 января 2021 г. должен быть полностью заменен на новые. На замену упраздненным вновь созданные нормативные акты анализируются рабочими группами по проведению «регуляторной гильотины». Но при этом далеко не всегда федеральные органы исполнительной власти придерживаются новой процедуры принятия решений по вновь созданным актам. Значительный объем нормативно-правовых актов проходит регистрацию в Минюсте, минуя «гильотинный фильтр». Участилось недопонимание вокруг ведомственных приказов, не прошедших экспертизу при участии Аналитического центра рабочих групп, созданных при Правительстве РФ, но, тем не менее, поданных на регистрацию в Минюст.
3. Результаты проведения административной реформы и смежных с ней направлений реформирования государственного управления за прошедшие годы отвечают, скорее всего, идейным требованиям реформирования, чем реальным ее целям.
4. За последнее десятилетие в России дважды проводились сокращения государственных служащих: в 2011-2013 годах и в 2016 г. В обоих случаях установленные цели не были достигнуты, а их число только увеличивалось. Государственный аппарат обладает свойствами живучести – «прирастать сокращением», а секвестр неминуемо заканчивается его приростом.
5. В период административной реформы административно-управленческие процессы преимущественно оптимизировались посредством регламентации внутреннего взаимодействия по выполнению функций, а также государственных и муниципальных услуг. По состоянию на 11 марта 2021 г. в Федеральный реестр государственных услуг Минэкономразвития России включена 691 федеральная услуга. При этом «по многим из них (около 93) административные регламенты не приняты», в нарушение российского законодательства об оказании государственных услуг. По мнению экспертов, это будет сохраняться на уровне 10-15% в последующие 2-3 года, что оказывает негативное влияние на уровень эффективности государственного управления.
6. Укоренившаяся системная властная коррупция в Российской Федерации на современном этапе, в том числе и в судебной системе, которая призвана обеспечить правовую защиту, стала острой национальной проблемой, серьезно угрожающей не только эффективности управления государством, но и национальной безопасности. Кроме огромных прямых экономических и ресурсных потерь, в том числе и просто хищений денежных средств, захвата собственности, коррупция подрывает доверие к власти, принципам государственного управления, равенства и социальной справедливости, препятствует конкуренции, затрудняет экономическое развитие и угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества.
7. Ряд проблем эффективности государственного управления призвана была решить Государственная программа «Информационное общество (2011-2020 годы)», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313. Она была направлена на создание в стране эффективной и целостной системы использования информационных технологий. Значимой проблемой цифровой трансформации государственного управления является незаконченность административных реформ (неоптимальность распределения полномочий, их дублирование, избыточность государственных полномочий, отсутствие взаимосвязи между закрепляемыми функциями и материальными, кадровыми и финансовыми ресурсами, проблемы обеспечения отечественным программным обеспечением).
С устранением вышеперечисленных системных недостатков в государственном управлении будет повышаться уровень эффективности системы государственного управления. Здесь необходима последовательность в проведении реформаторских мероприятий).ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом, можно сделать вывод, что современное состояние административной реформы органов государственной власти ещё очень далеко от своей успешной реализации. Сделаны впечатляющие успехи в области повышения качества государственных услуг, их доступности, возможности получить государственный услуги в электронной форме не выходя из дома, улучшена ситуация с межведомственным взаимодействием.
Следующим вектором развития административной реформы, на наш взгляд, должно стать повышение эффективности государственного управления.
Сегодня мы наблюдаем ситуацию, когда численность государственного аппарата растёт одновременно с расходами на его содержание, а многие программы социально-экономического развития, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях не выполняются. Проваливаются целые проекты, но кадровые решения не принимаются, высок уровень коррупции, возрастает недоверие населения к органам власти.
Создание гибкой и эффективной системы государственного управления, способной легко адаптироваться к быстро меняющейся внешней среде и предоставляющей руководителям большую свободу действий, – сложная и нетривиальная задача для российского государства, быстрому решению не поддается. Сложности в усилиях реформирования разных по стилю (регулятивно-коллегиального, императивно-ручного и иного характера) управленческих решений на различных системных уровнях обуславливаются рядом неопределенностей, учет которых обязателен. Прежде всего, нужно досконально изучить все происходящие процессы в государственном управлении и их взаимосвязи и взаимозависимости. На основе такого анализа сформулировать концепцию реформы государственного управления с учетом адаптации собственного и зарубежного опыта к существующим реалиям.
Преодолевая инерцию системы государственного управления, следует воздействовать на систему специально разрабатываемыми внедренческими технологиями комбинированного подхода в «ключевых» точках, принуждая систему к реформированию, при этом необходимо периодически проводить мониторинг изменений в системе государственного управления и своевременно проводить коррекцию. Для этих целей необходимо сформировать специальную структуру по реформированию государственного управления с соответствующими полномочиями и компетентным персоналом, способную комплексно выполнять на всех властных уровнях эту важную и трудную задачу.
Позитивно оценивая данные высказывания Председателя Правительства РФ М. Мишустина, можно предположить, что мы находимся лишь в начале системных преобразований государственного управления и широкомасштабной административной реформы, которые будут, не только связаны с оптимизацией деятельности органов исполнительной власти, но и насыщены мероприятиями, направленными на существенное повышение эффективности всех уровней публичной власти.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Рос. газ. – 2020. - № 144.
Указ Президента Российской Федерации от  23  июля 2003  г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» //СЗ РФ. - .2003. - № 30. - Ст. 3046.
Указ Президента РФ от  19.11.2002 № 1336 «О  Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005  годы)» //СЗРФ. – 2002. - № 47. - Ст. 4664.
Указ Президента РФ от 15 января 2020 г. № 14 «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2020. - № 3. - Ст. 244.
Указ Президента РФ от 16 января 2020 г. № 16 «О Председателе Правительства Российской Федерации». - URL: http://www.kremlin.ru/events/ president/news/62593 (дата обращения: 22.06.2021).
Указ Президента РФ от 21 января 2020 г. № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. - 2020. - № 4. - Ст. 346.
Распоряжение Правительства РФ от  25.10.2005 № 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О  Концепции административной реформы в  Российской Федерации в  2006–2010  годах» //СЗ РФ. – 2005. - № 46. - Ст. 4720.
Постановление Правительства РФ от 16 ноября 2020 г. № 1829 «О структуре центральных аппаратов федеральных министерств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2020. - № 47. - Ст. 7532.
Постановление Правительства РФ от 16 ноября 2020 г. № 1830 «Об оптимизации структуры и численности федеральных государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы, федеральных министерств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2020. - № 47. - Ст. 7533.
Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2020 г. № 2293 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. - URL: http://pravo.gov.ru (22.06.2021).
Постановление Правительства РФ от 22 мая 1998 г. № 481 «О расширении прав руководителей федеральных органов исполнительной власти в использовании средств на содержание этих органов при сокращении численности работников» // СЗ РФ. - 1998. - № 22. - Ст. 2454.
Бутрин, Д. Заместительская терапия. Правительство реализует программу оздоровления структуры министерств и ведомств // Газета «Коммерсантъ». - 2020. - № 209.
Василенко, И.А. Государственное и  муниципальное управление: Учебник. - М.: Юрайт, 2019. – 415 с.
Винокуров. В.А. Тупик административной реформы и пути выхода из него // Административное право и процесс. - 2017. - № 10. - С. 11-14.
Зайцев, В.Е. Институциональный анализ административных реформ // Молодой ученый. - 2019. - № 6 (65). - С. 415-419.
Капогузов, Е.А. Институциональные аспекты оценки результатов административных реформ // ЭКО. - 2020. - № 11 (473). - С. 188-189.
Нарышкин, С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в  России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. – 2006. - №11. – С. 34-37.
Мартынов, А. В. Новый этап административной реформы в российской федерации: условия, факторы и мероприятия, направленные на оптимизацию структуры органов исполнительной власти // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. - 2021.- № 1. - С. 120–139.
Официальный сайт Президента России: Встреча с членами Правительства. 21.01.2020 г. - URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/62 626 (дата обращения: 22.06.2021).
Официальный сайт Правительства России: Правительство утвердило параметры оптимизации штатов федеральных органов власти. 28.12.2020 г. - URL: http://government.ru/news/41232/ (дата обращения: 22.06.2021).
Печерская, Е.В. «Зарубежный опыт административного реформирования и  российская практика». Государственное и  муниципальное управление. Учётные записки СКАГС. - 2019. - №1. - С. 218-220.
«Полный текст поправок в  Конституцию: что меняется?». - URL: http://duma.gov.ru/news/48045/(дата обращения 22.06.2021).
Цифровая трансформация государственного управления: мифы и реальность: докл. к XX Апр. междунар. науч. конф. по проблемам развития экономики и общества / под общ. ред. Н.Е. Дмитриевой; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2021. - 1234 с.
Чепунов, О. И. Проблемы эффективности системы российского государственного управления// Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. - 2020. - № 12 (127). - С. 45-47.