Правовое регулирование в сфере строительства и на транспорте от науки к практики

В условиях формирования и развития комплексной системы законодательства о
строительной деятельности, изучения градостроительного права как комплексной отрасли
права исследование вопросов правового регулирования строительной деятельности
является актуальным и своевременным.
Строительная деятельность, являясь разновидностью предпринимательской
деятельности, регулируется нормами гражданского и предпринимательского права.
Вместе с тем строительство является одним из основных видов градостроительной
деятельности и регулируется нормами градостроительного права.
Соотношение понятий «градостроительная деятельность», «строительство» и
«строительная деятельность».
Под градостроительной деятельностью согласно п. 1 ст. 1 ГрдК РФ следует
понимать деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений,
осуществляемую в виде территориального планирования, градостроительного
зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования,
строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального
строительства.
Под строительством согласно п. 13 ст. 1 ГрдК Рф понимается создание зданий,
строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального
строительства).
Вместе с тем в современном законодательстве отсутствует определение понятия
«строительная деятельность».
Как видно из указанных выше определений, строительство является
разновидностью градостроительной деятельности. Очевидно, что указанные понятия не
являются равнозначными, так как помимо строительства градостроительная деятельность
включает в себя, например, планировку территорий, градостроительное зонирование и др.
Правовое регулирование строительства осуществляется с помощью норм
гражданского и градостроительного законодательства. Например, нормами Гражданского
кодекса Российской Федерации (далее - сокращенно ГК Рф) закрепляются общие
положения о договорах строительного подряда (ст. ст. 740-757 ГК РФ) и др.
Вместе с тем только нормами гражданского права нельзя обеспечить
всестороннюю регламентацию сложных общественных отношений, складывающихся по
поводу строительства. например, при строительстве отдельных разновидностей зданий
необходимо учитывать нормы градостроительного права и требования следующих
основных строительных норм и правил (СНиП):
а) СНиП 31-01-2003 «Здания жилые многоквартирные», утвержденные
постановлением Госстроя России от 23 июня 2003 г № 109 (введены в действие с 1
октября 2003 г.);
б) СНиП 31-02-2001 «Дома жилые одноквартирные», утвержденные
постановлением Госстроя России от 22 марта 2001 г № 35 (введены в действие с 1 января
2002 г);
в) СНиП 31-03-2001 «Производственные здания», утвержденные постановлением
Госстроя России от 19 марта 2001 г № 20 (введены в действие с 1 января 2002 г.);
г) СНиП 31-05-2003 «Общественные здания административного значения»,
утвержденные постановлением Госстроя России от 23 июня 2003 г. № 108 (введены в
действие с 1 сентября 2003 г.);
д) СНиП 31-04-2001 «Складские здания», утвержденные постановлением Госстроя
России от 19 марта 2001 г. № 21 (введены в действие с 1 января 2002 г.) и др.
Лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию, капитальный ремонт
объектов капитального строительства (далее - лицо, осуществляющее строительство),
могут являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или заказчиком на
основании договора физическое или юридическое лицо, имеющие выданные
саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ.

Заметим, что в настоящее время вместо лицензирования строительной
деятельности законодательством предусмотрено получение в саморегулируемой
организации свидетельства о допуске к видам работ по строительству, реконструкции,
капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние
на безопасность объектов капитального строительства. Виды работ по строительству,
реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые
оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утверждены
Приказом Министерства Регионального развития РФ от 9 декабря 2008 г №274 «Об
утверждении перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной
документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов
капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов
капитального строительства».
В понятиях «строительство» и «строительная деятельность» много общего.
Строительство, как и строительная деятельность, осуществляется особым субъектом
градостроительного права - застройщиком. Результатом строительной деятельности, как и
результатом строительства, является объект капитального строительства (здание,
строение, сооружение, объект незавершенного строительства), права на который подлежат
государственной регистрации. Однако по содержанию понятие «строительная
деятельность» шире понятия «строительство».
Строительство, как видно из самого понятия, непосредственно связано с созданием
зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального
строительства).
Строительная деятельность включает в себя не только непосредственное
строительство, но и выполнение застройщиком определенных обязанностей и требований
градостроительного законодательства, связанных с подготовкой к строительству,
оформлением и согласованием необходимой документации, а также оформлением прав на
результат строительства.
В общем виде строительная деятельность включает в себя:
1) подготовку к строительству, включая оформление необходимой документации
на землю, предназначенную для застройки, осуществление инженерных изысканий,
проектирование, оформление разрешительной документации и др.;
2) непосредственное строительство, то есть создание зданий, строений, сооружений
(в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства);
3) оформление прав на результат строительства, включая оформление и
согласование документации, связанной с получением разрешения
1 Согласно ст. 1 п. 16 ГрдК РФ застройщиком является физическое или
юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке
строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального
строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной
документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.
Заметим, что строительство является одним из основных этапов строительной
деятельности, непосредственно связанной с созданием объекта капитального
строительства.
Таким образом, под строительной деятельностью следует понимать совокупность
последовательных, обязательных действий застройщика, связанных с подготовкой к
строительству, с оформлением и согласованием необходимой документации, с
непосредственным строительством, а также с оформлением предусмотренных
градостроительным законодательством прав на результат строительства.
При этом в правовом регулировании строительной деятельности одновременно
участвуют нормы гражданского и градостроительного права. Так, нормами ГК РФ
установлены общие положения о юридических и физических лицах как основных
субъектах строительной деятельности, а также закреплены общие положения о договоре

строительного подряда. нормы же градостроительного права конкретизируют правовое
положение указанных субъектов (например, определяя понятие такого субъекта как
«застройщик»), устанавливают особенности их правового статуса (например, порядок
получения в саморегулируемой организации свидетельства о допуске к видам работ по
строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального
строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального
строительства), а также закрепляют технические регламенты, строительные нормы и
правила (СНиПы), обязательные для соблюдения при осуществлении строительства.
Наиболее наглядно взаимодействие норм гражданского и градостроительного
права в регулировании строительной деятельности можно проиллюстрировать на примере
п. 1 ст. 222 ГК РФ.
Основные этапы строительной деятельности и источники их правого
регулирования.
Анализ действующего законодательства о градостроительной деятельности
позволяет выделить следующие основные этапы строительной деятельности:
1) подготовка и оформление документов, связанных с земельным участком,
предназначенным для строительства, с учетом правил землепользования и застройки (ст.
30 ГрдК РФ);
2) осуществление инженерных изысканий для подготовки проектной
документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства (ст.
47 ГрдК РФ);
3) осуществление идентификации зданий или сооружений застройщиком или
лицом, осуществляющим подготовку проектной документации, в порядке,
предусмотренном ст. 4 Федерального закона «Технический регламент о безопасности
зданий и сооружений»;
4) осуществление архитектурно-строительного проектирования путем подготовки
проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их
частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику
земельного участка, а также в случаях проведения капитального ремонта объектов
капитального строительства, если при его проведении затрагиваются конструктивные и
другие характеристики надежности и безопасности таких объектов (ст. 48 ГрдК РФ);
5) осуществление государственной экспертизы проектной документации и
результатов инженерных изысканий, государственной экологической экспертизы
проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт
которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской
Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских
водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых
природных территорий в случаях, когда проведение такой экспертизы предусмотрено
законодательством (ст. 49 ГрдК РФ);
6) осуществление негосударственной экспертизы проектной документации и
негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий в случаях, когда
проведение такой экспертизы предусмотрено законодательством (ст. 50 ГрдК РФ);
7) получение разрешения на строительство в случаях, когда это предусмотрено
законодательством (ст. 51 ГрдК РФ);
8) направление в уполномоченные на осуществление государственного
строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной
власти субъекта Российской Федерации (далее - органы государственного строительного
надзора) извещения о начале работ, которое должно быть отправлено застройщиком или
заказчиком не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства в случае, если в
соответствии с ГрдК РФ при осуществлении строительства, реконструкции, капитального
ремонта объекта капитального строительства предусмотрен государственный
строительный надзор (п. 5 ст. 52 ГрдК РФ);

9) осуществление строительства, то есть непосредственное осуществление
строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства
(ст. 52 ГрдК РФ);
10) получение разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (ст. 55 ГрдК РФ);
11) государственная регистрация прав на вновь созданный объект капитального
строительства на основании документов, подтверждающих его создание.
В системе российского права существует целый блок специальных правовых
норм, которые непосредственно регулируют организацию и деятельность транспортных
организаций. В юридической литературе этот блок правовых норм объединяется
специалистами в понятие транспортного права. Конституционные основы формирования
правового регулирования рассматриваемой экономической отрасли заложены
Конституцией РФ в ст. 71, согласно которой в ведении Российской Федерации находятся:
федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе.
Вопросы создания и деятельности транспортных организаций, регулируются
Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации», в следующем объеме:
– организуется осуществление транспортной деятельности в виде транспортного
обслуживания населения такими видами транспорта как, воздушный, водный,
автомобильный (в том числе легковое такси), в границах межмуниципального и
пригородного сообщения, а также и железнодорожным транспортом (далее ж/д транспорт)
в пригородном сообщении;
– организуется надзор в виде осуществления регионального государственного
контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси, а также в виде
осуществления регионального государственного надзора за сохранностью автомобильных
дорог регионального и межмуниципального значения;
– проводится дорожная деятельность в виде осуществления дорожных работ в
части автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и
обеспечивается безопасность дорожного движения на них.
Анализ и разрешение проблем правового регулирования транспортной
деятельности представляют особый интерес для различных отраслей права, и прежде
всего предпринимательского, гражданского, административного и уголовного. Перечень и
анализ базовых нормативных правовых актов в сфере транспорта позволяет сделать вывод
о том, что спецификой регулируемых отношений на транспорте является оказание услуг,
связанных с использованием транспортных средств в целях осуществления перевозки
пассажиров и материальных объектов (грузов, багажа), поэтому в предмет транспортного
права включаются: – общественные отношения между транспортными организациями и
их контрагентами, возникающие при оказании услуг по использованию транспортных
средств в связи с перевозкой грузов, пассажиров и багажа; – общественные отношения,
связанные с организацией деятельности транспортных предприятий и
функционированием транспортной инфраструктуры; – общественные отношения,
направленные на обеспечение транспортной деятельности (транспортно-
экспедиционные услуги, погрузочно-разгрузочные работы, работы по техническому
обслуживанию транспортных средств, иные вспомогательные услуги и работы). Также
необходимо учитывать отношения, регулируемые гражданским правом, а именно
обязательственные отношения в сфере перевозок и оказания транспортных услуг.
Помимо этого, нормы транспортного права взаимодействуют с нормами
административного права (административное управления транспортом, лицензирование
отдельных видов транспортной деятельности, обеспечение функционирования
транспортной инфраструктуры, административная ответственность), с нормами

уголовного права (виды преступлений на транспорте, уголовная ответственность), с
нормами конституционного права (федеральный транспорт и т.д.).
В качестве источника права принято понимать юридическую форму выражения
воли государства, с помощью которой она становится обязательной для исполнения.
Важнейшими источниками транспортного права являются федеральные законы. Особое
место в системе источников транспортного права занимают специализированные
транспортные уставы и кодексы, основанные на положениях гл. 40 ГК РФ, принятые в
форме федеральных законов и детально регламентирующие отношения, возникающие при
перевозке грузов, пассажиров и багажа, а также при обеспечении транспортной
деятельности и деятельности транспортных организаций. К числу названных источников
транспортного права относят: Воздушный кодекс Российской Федерации; Кодекс
торгового мореплавания Российской Федерации; Кодекс внутреннего водного транспорта
Российской Федерации; Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации;
Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта.
Особенностью перечисленных документов является то, что они носят комплексный
характер и воздействуют на определенные виды публичных отношений, возникающих при
осуществлении деятельности на различных видах транспорта.
Таким образом, система транспортных кодексов и уставов не образуют единства
нормативного правового регулирования осуществления транспортной деятельности.
Поэтому можно заключить, что необходим единый кодифицированный акт в виде
Транспортного кодекса, что в принципе предлагается и активно обсуждается
исследователями.
По нашему мнению, принятие единого кодифицированного акта о транспорте
(Транспортного кодекса), является нецелесообразным и излишним. Нецелесообразность
обусловлена тем, что в транспортном праве объем регулируемых отношений столь велик,
что, несмотря на их очевидную предметную обособленность и целый ряд единых
признаков, объединение в один законодательный акт важнейших из общих положений
представляется одновременно и бесперспективным, и лишенным всякого смысла.
Исторически процесс кодификации транспортного законодательства идет по пути
подготовки целого ряда законов, регламентирующих специфику отдельных, сложных,
межотраслевых функциональных правовых институтов, а именно: железнодорожного,
морского, автотранспортного и воздушного права в структуре отрасли транспортного
права.
Для законодателя, теоретически возможно, осуществить разработку проекта и
последующее принятие такого единого акта о транспорте, однако в такой ситуации
управление рассматриваемым массивом законодательства будет сведено всего лишь к
установлению только самых общих принципов транспортного права и закреплению
перечня законов, которые регламентируют отдельные блоки транспортного права. В
конечном итоге это сделало бы единый для транспортного права закон малоэффективным.
Преждевременность такого шага очевидна ввиду того, что, во-первых,
регулятивные возможности применения действующих в настоящее время в системе
транспортного законодательства кодексов и уставов не исчерпаны; во-вторых, еще не
завершено проведение различных государственных экономических реформ, без итоговых
результатов которых нецелесообразно проводить работу по кодификации всего
транспортного законодательства; в-третьих, в некоторых транспортных отраслях остаются
не урегулированными на законодательном уровне многие существенные вопросы
организации и функционирования транспортных организаций, а это первоочередная
задача для законодателя. Помимо Конституции РФ, Кодексов и Уставов систему
источников транспортного права составляют и подзаконные нормативные акты. В системе
федеральных подзаконных источников транспортного права наибольшей юридической
силой обладают указы Президента Российской Федерации, содержащие нормативные
правовые положения по важнейшим вопросам транспортной деятельности.

Подзаконными нормативными актами, входящими в систему транспортного права,
являются в частности, Указ Президента Российской Федерации от 31 марта 2010 г. № 403
«О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте»,
Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2011 г. № 272 «Об
утверждении Правил перевозок грузов автомобильным транспортом» и др.
В сфере формирования системы источников транспортного права существенную
роль выполняет Министерство транспорта РФ, которому в соответствии с Положением,
утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395,
предоставлено право самостоятельно принимать нормативные правовые акты в
установленной сфере деятельности, относительно вопросов регулирования правил
перевозок пассажиров, багажа, груза, грузобагажа на основании и во исполнение
транспортных уставов и кодексов; правила формирования и применения тарифов,
взимания сборов в области транспорта: правила продажи билетов, выдачи грузовых
накладных и других перевозочных документов и пр.
Таким образом, определив основные источники транспортного права и его систему
необходимо, в качестве вывода, обозначить следующие основные особенности
транспортного законодательства: стабильность отрасли транспортного законодательства;
наиболее систематизированная (кодифицированная) отрасль права в российском
законодательстве.