История Государственного и муниципального управления в России

Введение
Особое внимание в пособии уделяется важной роли государства в жизни страны и общества, которое во все времена активно влияло на основные аспекты социального прогресса. Последовательно показаны особенности и этапы становления российской государственности, процессы модернизации общества с учетом конкретно-исторических условий. Кроме того, в пособии подчеркивается крайняя противоречивость в отношениях между властью и населением, зачастую приводившая к появлению кризисных тенденций в процессе государственного строительства и на уровне местного самоуправления. Вниманию читателя представлены государственные учреждения, их внутренняя организация, направления деятельности, юридическая регламентация, а также их значение и место в государственном аппарате.Специфика формирования российского государства, его аппарата, а так же и самого общества, позволяет выделить ряд основных принципов, предопределявших направление и содержание процессов формирования государства, государственной службы и государственного управления:Целью работы является рассмотрение основных этапов развития государственной и муниципальной службы с момента возникновения до настоящего времени. Задачи работы: 1. Рассмотреть понятие государственной и муниципальной службы.2. Рассмотреть этапы становления государственной службы.3.Осветить проблемы реформирования государственной службы.4. Раскрыть историю развития муниципальной службы.1. Становление государственного управления1.1. Этапы становления государственного управленияИстория становления государственного управления в России – это этапы организации государственной власти в российском государстве в соответствии с его устройством и действующим политическим строем в различные периоды времени.Основы российской государственности формируют два источника: - Византийско-христианский;- Татаро-монгольский. Наличие несовместимости европейских и восточных ценностей во многом стало причиной неудачного реформирования государственной власти в России. Либеральные реформы вели к столкновениям с восточными менталитетом населения. Западные страны рано освободили общество и личность от влияния государственной власти, сформировали гражданское общество и развивались снизу-вверх, в российской же практике государственного управления государство оказалось над обществом и личностью. Становление государственной власти в России не обеспечило формирования индивидуальной ответственности, личность была подчинена коллективу, экономические отношения не разделяли власть и собственность. Собственность выступала прерогативой власти. Особенностью становления российской государственности выступило то, что ее основу составляли отношения власти, а не отношения собственности. Власть выступала основным собственником, что сформировало особенности русского феодализма и выделения сословий в российском обществе. Существуют разные взгляды на историю зарождения государственной власти на Руси, с одной точки зрения ее рассматривают как результат распада первобытнообщинного хозяйства, имущественной дифференциации и формирования классовых отношений, с другой стороны, существует мнение о принесении государственности извне. Для российского государства было характерно привлечение правителей со стороны, поскольку система государственного устройства характеризовалась огромным беспорядком. Местные правители, пригласившие князей со стороны, сохраняли за собой государственные доходы.В XVIII веке немецкими учеными было высказано мнение о неспособности славянских народов самостоятельно формировать государство, о влиянии на становление российской государственности германского народа.В истории становления государственного управления в России можно выделить следующие этапы: - Киевская Русь. Этот этап становления государственной власти в Российской Федерации знаменуется наличием во главе государства князя, принадлежавшего к роду Рюриковичей. Управление отдельными городами осуществляли местные князья. При этом на власть князя накладывало ограничение вече. Смерть князя обеспечивало продвижению государственного управления по всей лестнице на одну ступеньку вверх. На князя возлагалось обеспечение внутренней безопасности, издание законов, управление высшим судом. Князь возглавлял администрацию. Помимо этого его обязанности включали осуществление сборов и формирование дружины. На население возлагалась обязанность уплачивать дань. Для этих целей чиновники, именуемые численниками, осуществляли перепись населения. Каждое княжество характеризовалось своими особенностями государственного управления и организации. Появление нового звания в лице бояр стало причиной политических интриг, поскольку бояре часто оспаривали права князей. Этот период становления государственной власти был достаточно нестабильным. Так, например, в XXII-XIII веках смена князей осуществлялась достаточно часто – 68 раз; - Объединение русских земель, сформировавшее единое государство, именуемое Россией. Это объединение стало причиной смены социально-экономической структуры государства. Во главе государства также находился князь, но при нем действовала Дума, состоявшая из бояр и окольничих. В системе государственного управления имеют место такие подразделения как дворец, осуществляющий управление землями князя, и Казна, хранившая государственные деньги, документы и драгоценности; - Правление Ивана IV. Этот этап характеризуется новой сменой системы государственного управления в России. Проводимые реформы формируют Ближнюю Думу, систему приказов. В системе местного управления на уровне городов действует Излюбленные головы, на уровне деревень Губные старосты. В 1549 году создается Земский собор, в 1551 году Стоглавый собор, осуществивший реформы церковного управления. Иваном IV было осуществлено разделение страны на опричнины и земщины; - Этап перехода от монархии к самодержавию, начинающийся с XVII века. Этот этап осуществил изменения в военной части государственного управления, произошло усиление вооруженных сил. Петр I провел множество реформ по отношению к аппарату государственного управления, европеизировав его. Реформы Петра I затронули многие стороны общественной жизнедеятельности, способствовали просвещению российского общества; - Этап ввода ограничений в отношении царской власти. Для XVIII века были характерны успешные и неуспешные попытки государственных переворотов, способствующие формированию органов, призванных ограничить власть государя. С 1725 по 1730 год действовал Верховный Тайный совет, 1730 1740 год Кабинет министров, с 1740 по 1762 Конференция при высочайшем дворе. Это время ознаменовалось созданием гражданских и уголовных судов. Проводимые реформы государственного управления заняли несколько столетий. В начале XX века была сформирована Государственная дума, 1917 год стал годом провозглашение республики под управлением Временного правительства; - Советский этап становления государственного управления в России. Этот период государственном управление осуществлялось на основе идеологической концепции власти народа. Советский союз просуществовал 1991 года;- Современный этап становления государственного управления в России. Причиной данного этапа стала смена государственного строя, отказ от коммунистических идеалов.1.2. Проблема реформирования государственного управленияПоскольку государственное управление призвано обеспечить стабильное и упорядоченное развитие общества, вполне естественно, что оно осуществляется в отношении огромного количества проявлений общественной жизни. Признание этой особенности помогает лучше понять динамический, сложный и мозаичный характер субъекта регулирования административного права и адекватно объяснить тот факт, что научные исследования в области административного права всегда сталкиваются с определенными трудностями.Очевидно, что феномен государственного управления носит универсальный характер. В этом смысле отдельные исследователи даже утверждают тезис о том, что практически все ветви государственной власти без исключения реализуют функции государственного управления. Сегодня становится очевидным, что в условиях административной реформы на первый план выходит проблема реформирования всей системы управления государственной службой, как в центре, так и на местах.Необходимость переосмысления ее модели, организационной перестройки, кадрового обновления обусловлены потребностью более эффективной реализации функций государства, обеспечения эффективного функционирования государственной службы, ее единства и целостности.Действующая система государственного и муниципального управления имеет серьезные недостатки — налицо подмена общественного интереса корпоративными интересами чиновничества, бюрократизм, формализм и карьеризм.Следует также упомянуть полное отсутствие стремления государственной и муниципальной бюрократии к экономии бюджетных средств.Выделяются следующие проблемы.- Дерегуляция. Принятые до сих пор меры меркнут по сравнению с масштабами проблемы, хотя условия вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО) помогли. России следует подумать о том, чтобы последовать примеру Мексики, и назначить омбудсмена по вопросам регулирования, который может пометить контрпродуктивную политику.- Борьба с коррупцией. Акцент здесь должен быть смещен в сторону предотвращения, а не наказания. Необходимо предпринять шаги для выявления потенциальных конфликтов интересов, обеспечения соблюдения кодексов этического поведения и повышения прозрачности и подотчетности. Функции выработки политики и регулирования должны быть отделены от функций надзора и предоставления услуг.- Бюджетирование. Агентства должны быть награждены за выдающуюся работу, которая послужит для бюрократии более ориентированной на результат. Некоторые функции могут быть переданы на конкурсной основе. - Права потребителей. Права граждан как потребителей социальных услуг должны быть защищены. В частном секторе предоставление товаров и услуг на основе спроса уже является нормой; Теперь это должно быть переведено в государственный сектор. Пособия могут быть переданы министерствам, чтобы были понятны индивидуальные и коллективные обязанности. Федеральный реестр платных государственных услуг должны быть введены.- Вознаграждение. Заработная плата государственных служащих должна быть выше, более конкурентоспособной и связанной с производительностью.- Практика управления. Политика занятости должна позволять привлекать кадры высокого уровня из частного сектора. Принятие решений в настоящее время чрезмерно централизовано и должно быть делегировано на максимально низкий уровень, хотя приоритет должен быть направлен на снижение дискреционной способности любого человека вмешиваться в экономику. Таким образом, была разработана новая реформа, нацеленная на улучшение эффективность федеральной системы и обозначение конкретных полномочий и функций государственного управления. Но и тут возникли проблемы: отсутствие должного сообщения между государством и обществом, «шаткость» нормативной базы административного управления, также неправильный выбор органа, которым проводиться реформа, показатели международных рейтингов, свидетельствующих о снижении показателя веры народа и показателя эффективности работы государственного управления, а также недочеты в методологии и организационном процессе в целом. Те же самые проблемы испытывала и реформа государственной службы.2. Развитие муниципальной службы2.1. История развития муниципальной службыИстория развития муниципальной службы в РФ – это процесс становления и развития института профессиональной деятельности лиц, обеспечивающих функционирование механизма управления местными делами, для обеспечения социально-экономического развития территорий.В качестве исходной точки становления системы местного самоуправления и формирования института муниципальной службы обычно называют земскую реформу 1864 г., которая во многом была обусловлена антисамодержавными и антикрепостническими настроениями в обществе, из-за которых Александр II был вынужден пойти на ряд послаблений. Необходимо отметить, что до отмены крепостного права более 80% населения находилось в крепостной зависимости, и поэтому функционирование местного управления фактически представляло собой реализацию воли центральных органов на местах.После отмены крепостного права фактически на местах были образован прототип органов местного самоуправления – городские управы и земства, тогда же получил регламентацию правовой статус их должностных лиц – выборных или осуществляющих свои полномочия по найму. Земские и волостные должностные лица, которые избирались, реализовывали свои полномочия в течение 3 лет, лица, которые привлекались на условиях найма, осуществляли свои полномочия без установления конкретного срока. При этом выборные служащие не могли отказаться от вверяемой должности, если отсутствовали уважительные причины для такого отказа. Важно подчеркнуть, что формируемые в указанный период органы муниципального управления не представляли собой самостоятельных, автономных институтов публичного управления, они во многом были порождением противоречий государственных и общественных начал. Однако в указанный период начинают закладываться основы для последующего разделения государственной и муниципальной службы, которое заключалась в том, что оформилась структура органов муниципального управления и утвердилась процедура их формирования.Фактически последняя группа представляет собой прототип современных органов местного самоуправления. Реформа предусматривала демократическую процедуру формирования земских учреждений на основе выборов.Важным аспектом рассматриваемой реформы с точки зрения становления института муниципальной службы является определение ответственности подчиненных земским управам лиц самими управами. В отношении указанных должностных лиц применялась ответственность за должностные преступления в соответствии с правилами привлечения к ответственности государственных служащих. Кроме того, введены были дополнительные ограничения в отношении местных должностных лиц – городскому голове и подчиненными лицам без уважительных причин нельзя было покидать город. На указанном этапе начинают формироваться принцип недопустимости осуществления оплачиваемой деятельности муниципальными служащими: должностные лица городской управы не должны были участвовать в хозяйственной деятельности города. Кроме того, в процессе реформы были определены предметы ведения органов муниципального управления. При этом необходимо отметить, что, несмотря на формирование отдельных принципов муниципальной службы, муниципальное управление было по-прежнему подконтрольно системе государственной власти.Бурное развитие общественных отношений предопределило необходимость расширения компетенции и формирование новой структуры муниципального управления – советов, которые активно участвовали в политическом управлении, что привело к ограничению их полномочий. В последующем система местного управления советского государства проводила на местах партийные решения.2.2. Современный этап муниципальной службыНачалом современного этапа развития муниципальной службы следует считать закрепление Конституцией 1993 г. принципа самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации нс использует понятия "муниципальная служба". Одно из первых упоминаний о муниципальной службе в федеральном законодательстве было закреплено в Федеральном законе от 06.12.1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».Впервые законодательная норма о муниципальной службе появилась в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-Φ3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Надежды на то, что субъекты РФ своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия муниципальных служащих, не оправдались, поскольку региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов, по причине объективно существующей конкуренции в борьбе за полномочия и ресурсы.Статья 60 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Φ3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установила, что впредь до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные для государственных служащих. В развитие данного закона был издан Федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», установивший общие принципы организации муниципальной службы и основы правового статуса муниципальных служащих в Российской Федерации как лиц, обладающих полномочиями по решению вопросов местного значения на основе замещения муниципальной должности.Первоначально реформирование муниципальной службы происходило в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 19.11.2002 № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)», по результатам реализации которого было принято решение о дальнейшем проведении административной реформы.Основной этап муниципальной реформы в современной России начался с принятия в 2003 г. Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Φ3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определены государственные гарантии его осуществления.Нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы переходного периода, отражает его противоречивость, незавершенность и неопределенность многих процессов и решений.Муниципальная служба является неотъемлемой частью муниципального управления, развивающегося в соответствии с этапами развития гражданского общества и государства. Многогранность такого явления, как муниципальная служба, предполагает неоднозначность его понимания, что предполагает, как минимум определение муниципальной службы в широком и в узком смысле.В широком смысле муниципальная служба есть социально значимая, общественно-полезная деятельность, направленная на успешное функционирование и развитие муниципального образования. В Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» понятие муниципальная служба определяется как "профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения договора. Основными задачами муниципальной службы являются:а) обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;б) обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;в) подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;г) защита прав и законных интересов муниципального образования.При этом необходимо отметить, что основы муниципальной службы, заложенные в дореволюционной России, были восприняты современной российской практикой публичного управления. На сегодняшний момент перспективными направлениями развития института муниципальной службы выступает: - Преодоление коррупционных явлений в системе муниципальной службы посредством совершенствования инструментов предотвращения конфликта интересов; - Повышение профессионализма лиц, замещающих должности муниципальной службы, за счет реализации современных кадровых технологий в системе отбора и развития муниципальных служащих.На основании указанных признаков можно констатировать, что муниципальные служащие образуют в современной России отдельную профессиональную общность, которая существует в органах местного самоуправления. В соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ о муниципальной службе не все работники местного самоуправления являются муниципальными служащими. К муниципальным служащим не относятся выборные муниципальные должности, такие как глава города или депутаты местного самоуправления, а также лица, исполняющие обязанности но техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, которые не замещают должности муниципальной службы.
Заключение
Ознакомившись с терминами, что такое государственная и муниципальная служба, рассмотрели этапы формирования государственной и муниципальной службы. Из этого можно сделать вывод, что государственная гражданская и муниципальная службы образуют публичную службу, то есть службу, связанную с обеспечением реализации публичной власти. Государственные гражданские служащие и муниципальные служащие взаимодействуют при реализации полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Муниципальные служащие выполняют отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления органами государственной власти в соответствии с законодательством. Также федеральный законодатель установил принципы взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы.В заключении подчеркнём, что современный нам период реформирования системы государственного управления в достаточной степени научно не осмыслен. В его оценках превалирует эмоциональность современников. Перспективы развития государственности в РФ чётко не просматриваются. С достаточной степенью убеждённости можно утверждать, что они зависят от общего уровня политической, юридической и исторической культуры высших управленцев России и российского общества.
Список использованных источников
1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.01.2022).2. Багян, Г. А. Пути решения актуальных проблем государственного управления в Российской Федерации / Г. А. Багян, В. И. Лукащук // Modern Science. – 2020. – № 5-1. – С. 450-454.3. Барабашев, А. Г. Государственное и муниципальное управление. Технологии научно-исследовательской работы : учебник для вузов / А. Г. Барабашев, А. В. Климова. – Москва : Издательство Юрайт, 2021. – 194 с.4. Васильева, В. М. Государственная политика и управление : учебник и практикум для вузов / В. М. Васильева, Е. А. Колеснева, И. А. Иншаков. – Москва : Издательство Юрайт, 2021. – 441 с.5. Государственная и муниципальная служба : учебник для вузов / Е. В. Охотский [и др.] ; под общей редакцией Е. В. Охотского. – 2-е изд., перераб. и доп. – Москва : Издательство Юрайт, 2021. – 409 с.6. Зелинская, М. В. Проблемы модернизации инструментов государственного и муниципального управления / М. В. Зелинская // Проблемы развития современного общества: Сборник научных статей 5-й Всероссийской научно-практической конференции, Курск, 23–24 января 2020 года / под редакцией: Кузьминой В.М.. – Курск: Юго-Западный государственный университет, 2020. – С. 240-243.7. Местное самоуправление : учебник для вузов / Н. С. Бондарь [и др.] ; под редакцией Н. С. Бондаря. – Москва : Издательство Юрайт, 2021. – 386 с.