Эссе на тему: «Понятие и место административно-деликтного производства в структуре административного процесса»

ЭССЕ

на тему:

«Понятие и место административно-деликтного производства в структуре административного процесса»

Введение. В теории административной ответственности, в последнее двадцатилетие, многими учеными-административистами достаточно широко в различных вариантах употребляются термины: «административные деликты», «административно-деликтное законодательство», «административно-деликтное право», «административно-деликтное производство». Однако, до настоящего времени, отсутствует предметная взаимосвязь и взаимозависимость содержательного структурирования теории административной ответственности и нормативной регламентации «деликтной» терминологии в законодательстве об административных правонарушениях.

Длительные дискуссии в отечественной правовой науке: о содержании и структуре административного процесса, не привели пока к выработке «единообразного теоретического объяснения» данного правового феномена. Так, интегрированное понимание административного процесса, содержащего различные виды административных производств, разделяетcя в настоящее время значительной частью ученых-административистов. Основным же результатом изысканий и научных cпоров по этому вопросу следует признать сам факт активного развития административного процесса и даже постановку вопроса о нем как отрасли права. Административный процесс является правовой реальностью, что концептуально не оспаривается представителями различных направлений научного знания.

Основная часть. Активизация научных разработок административного процесса началась в шестидесятых годах прошлого столетия. В это время появились две традиционно противопоставляемые концепции административного процесса. «Юрисдикционная» концепция (узкого толкования административного процесса) и наиболее научное ее изложение отражено в монографии Н. Г. Салищевой [8], «управленческая» концепция широкого толкования административного процесса была обоснована в работе В. Д. Сорокина [9].

Концепция узкого понимания административного процесса («юрисдикционная»), предложенная Н.Г. Салищевой, определяла процесс, как установленную законом деятельность по разрешению возникающих cпоров между сторонами, не находящимися в служебном подчинении, а также по применению мер административного принуждения.

Представители «юрисдикционной» концепции определяли административный процесс, согласовывая его сущность с существовавшими традиционными процессами: гражданским и уголовным. Юрисдикционная природа этих процессов была взята за основу, в этой связи административный процесс представлялся ими как порядок разрешения споров, затрагивающих компетенции органов управления, и как порядок применения мер административного принуждения. По мнению О.В. Иванова целью такой деятельности было достижение принудительной реализации норм материального права с применением мер принуждения, которые являются санкциями этих норм. В то же время А.В. Самойленко, утверждал, что пределы административного процесса должны ограничиваться порядком применения мер административного принуждения.

Широкое толкование административного процесса сформулировал Г.И. Петров, писавший, что «административный процесс в широком смысле представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность органов государственного управления; административный процесс в узком смысле есть деятельность органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных подведомственных дел».

Соглашаясь с ним, Ю.М. Козлов под административным процессом понимал деятельность органов государственного управления по исполнению требований норм материального административного права, при разрешении конкретных индивидуальных дел, существующих как внутренняя деятельность аппарата управления, так и внешняя [5].

Аналогичные определения административного процесса можно найти и у других сторонников широкого толкования этой категории административного права. Так, В.М. Манохин считал, что административный процесс проявляется в двух направлениях: как деятельность государственных органов по рассмотрению индивидуальных дел и как порядок применения административных правовых норм [6].

Однако разное суждение выражалось не только по поводу содержания административного процесса, но и в тождестве понятий «процесс» и «производство». Представители «юрисдикционной» концепции считали, что категория «производство» шире категории «процесс», оно охватывает практически все стороны деятельности аппарата государственного управления. Критикуя такую позицию, Ю.М. Козлов утверждал, что процесс несопоставим с производством; процесс есть форма деятельности, а производство есть содержание этой деятельности. Другими словами процесс выражается в осуществлении производства.

Производство по делам об административных правонарушениях (административно-деликтное производство) является составной частью административно-юрисдикционного процесса, а, следовательно, обладает всеми признаками юрисдикционного производства [1].

Современные научные исследования содержат такие правовые категории, как: «административно-деликтное право», «административноделиктный процесс», «административно-деликтное законодательство», «административно-деликтное производство», «административно-деликтное судопроизводство». Следует заметить, что значительная часть ученых-административистов, разделяют научные взгляды А.П. Шергина, который признает определенную равнозначность понятий «административноделиктное производство» и «производство по делам об административных правонарушениях». Термин «Деликт» происходит от лат. delictum – проступок, правонарушение (поясняется в справочных изданиях). Словосочетание «административно-деликтные» было введено в научный оборот еще в советский период. Выдающиеся ученые Ю.М. Козлов и А.П. Шергин использовали данную терминологию к отношениям, возникающим в связи с совершением административных правонарушений. В своем монографическом исследовании А.В. Кирин критикует использование «латинских и вообще иностранных терминов» в научных публикациях, однако применение слова «деликт» (прим. авт. С.А. – и производные «деликтный», «деликтное» и т.д.) считает обоснованным и допустимым, поскольку это облегчает восприятие терминологических характеристик юридических понятий и категорий [4].

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что производство по делам об административных правонарушениях и есть административноделиктное производство.

В первую очередь, важным в определении сущности административноделиктного производства является вопрос об определении правовой природы данного производства. Яркой спецификой административно-деликтного производства в настоящее время является применение унифицированных норм КоАП РФ, как судебными органами, так и органами административной юрисдикции.

По справедливому суждению А.П. Шергина есть две проблемы, требующие разведения. Это проблема кодификации норм административной ответственности и проблема административной юстиции [11]. Под проблемой кодификации норм административной ответственности профессор понимает объединенную регламентацию процессуальных норм, регулирующих порядок и условия рассмотрения дел об административных правонарушениях судебными и административными органами, под проблемой административной юстиции – вопросы обжалования решений, действий (бездействия) должностных лиц и самой публичной администрации. По этому поводу Ю.Н. Старилов, размышляя о дуализме производства по делам об административных правонарушениях, очень четко определяет его природу как «двойственную процессуально-правовую» и отмечает, что данное производство есть административная юрисдикция конкретных должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях, и, в то же время, может быть деятельностью по осуществлению судебной власти. На первый взгляд авторы говорят об одном и том же, только разными словами, но это лишь внешнее сходство. Содержательно научные взгляды этих ученых далеко не тождественны. При внимательном прочтении просматриваются три проблемы. Во-первых, необходимость кодификации процессуальных норм, регулирующих административно-деликтное производство, осуществляемое органами административной юрисдикции. Во-вторых, систематизация, а возможно и кодификация (как высшая форма систематизации) процессуальных норм, регулирующих административно-деликтное производство, осуществляемое судебными органами. В-третьих, инкорпорация процессуальных норм, регулирующих административное судопроизводство на основе Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Следует заметить, что принятие КАС РФ по многом решает существующие проблемы, но последовавшие поправки, вносимые в этот документ, свидетельствуют об упущениях законодателя, неизбежных в решении этой крупной научной и практической проблемы. Такова на сегодня российская правовая действительность. Перманентные изменения происходят не только административном законодательстве, но и гражданском, налоговом, уголовном и целом ряде других.

Рассматривая проблему понимания сущности административно-деликтного производства следует обратить внимание на различия в восприятии учеными его содержания. Так, Ю.Н. Старилов административно-деликтное производство выводит за рамки административного судопроизводства, разграничивая отношения по рассмотрению дел об административных правонарушениях и отношения правовой защиты прав и свобод физических и юридических лиц [10]. Сторонником такой позиции является А.Ф Ноздрачев, который отрицает возможность рассмотрения дел, возникающих из административных правонарушений, в порядке административного судопроизводства. Т.К. Андреева также считает невозможным отождествление дел об административных правонарушениях с административным судопроизводством. Причинами такой предосудительности она считает отсутствие в законодательстве об административных правонарушениях реальной системы гарантий процессуальных прав и интересов «слабой стороны», неразработанность правового инструментария, что свойственно лишь судопроизводству.

Вместе с тем, в науке административного права, ряд ученых выделяют определенные разновидности административных дел. При этом дела об административных правонарушениях они относят к административным делам, рассматриваемым судами в рамках административного судопроизводства, и считают, что это деятельность судей, осуществляемая по особым правилам производства, основанная на принципах, присущих административному судопроизводству. По мнению П.И. Кононова административное судопроизводство включает в себя два вида судебной процессуальной деятельности: пересмотр в порядке судебного контроля административных дел, полностью или частично разрешенных административно-публичными органами, и непосредственное правоприменение в рамках возбуждаемых судами административных дел.

С этим утверждением вполне можно согласиться, поскольку административное судопроизводство действительно осуществляется в разных процессуальных формах. Административное судопроизводство объединяет в себе как деятельность по привлечению лиц к административной ответственности, так и деятельность по разрешению административно-правовых споров, к последней можно отнести пересмотр в порядке судебного контроля административных дел, перечень которых закреплен в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации. Соответственно, рассмотрение судами дел об административных правонарушениях – есть специфическая разновидность административного судопроизводства.

Административно-деликтное производство это самостоятельный вид административно-юрисдикционной деятельности органов, обладающий присущими ему признаками, назначением, обособленностью нормативной регламентации и системой таких органов.

Рассматривая базовые характеристики административно-деликтного производства и обозначая функции данного производства, следует говорить о реально-существующей иерархии между понятием право и административная юрисдикция, что позволяет сделать вывод о том, что функции административной юрисдикции являются производными от функций права [3]. Соответственно, административно-деликтное производство как вид административно-юрисдикционной деятельности органов фактически обладает схожими по форме функциями, но наполненными специфическим содержанием. В административном праве основными функциями принято считать: регулятивную, охранительную, контрольно-надзорную, превентивную, воспитательную. Соответственно они присущи как административной юрисдикции, так и административно-деликтному производству.

Обратим внимание на воспитательную функцию административно-деликтного производства. Об утрате актуальности и целесообразности воспитательной функции в русле происходящих в стране коренных изменений государственной политики, как не предполагающих проведение работы по исправлению и воспитанию правонарушителя, утверждает А.С Дугенец. Другого мнения по этому поводу придерживается Л.Л. Попов, ссылаясь при этом на ст. 2 Конституции Российской Федерации. Функция воспитания нарушителей, полагает Л.Л. Попов, не утратила своей актуальности и в настоящее время, что дает основание закрепить в КоАП РФ в качестве цели административного наказания воспитание нарушителей и иных граждан, нуждающихся в этом [7].

К сожалению, разработанные проекты Кодекса об административных правонарушениях и Кодекса об административной ответственности, цели воспитания правонарушителя не предусматривают, ограничиваясь лишь целями общей и частной превенции, известными по действующему КоАП РФ.

В дополнение к названным ранее, профессор А.П. Шергин особое внимание акцентирует на двух функциях: административного преследования и защиты. При этом отмечает, что в кодексе обязательно должны быть обозначены субъекты осуществления этих двух функций.

Действительно, неоспоримое единство составляют эти две функции и сосуществуют в режиме состязательности. Им присущи основные признаки процессуальных функций: они реализуются на разных стадиях производства и сохраняют внутренний режим, но, в то же время, имеют временный характер; к их исполнению могут привлекаться лица, не являющиеся представителями органа государственного управления (прокурор, адвокат, защитник).

Рассматривая принципы административно-деликтного производства, возьмем за основу утверждение А.П. Шергина о том, что принципы должны быть общими для всего административно-юрисдикционного процесса, а не для отдельных его стадий или институтов. По мнению С.С. Алексеева, принцип объективной истины является общим принципом юридического познания, для реализации которого недостаточно одних деклараций [2]. Процесс исследования включает в себя сбор информации и установление фактических обстоятельств дела. Оценка фактических обстоятельств дела с точки зрения достоверности и полноты осуществляется при помощи юридических доказательств, главной функцией которых является установление объективной истины.

Универсальные принципы законодательства об административных правонарушениях изложены в действующем КоАП РФ и как следует из названия главы 1 Кодекса, они распространяют свое действие и на административно-деликтное производство. К числу таких принципов законодатель относит: принцип равенства перед законом; презумпцию невиновности; обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением; действие законодательства об административных правонарушениях во времени; действие законодательства об административных правонарушениях в пространстве. Их содержательная часть в целом не вызывает противоречий. Исключением является лишь ремарка законодателя к принципу презумпции невиновности, изложенная в примечании к ст. 1.5 КоАП РФ. Действие данного принципа не распространяется на субъектов, совершивших административное правонарушение в области безопасности дорожного движения, которое зафиксировано специальными техническими средствами, работающими в автоматическом режиме. Не останавливаясь детально на общей и отраслевой характеристике данного принципа, отметим, что при всей дискуссионности этой новеллы кодекса в качестве аргумента можно указать следующее. Вопервых, данная поправка не противоречит положениям ст. 49 Конституции Российской Федерации, поскольку норма Конституции распространяется исключительно на уголовные преступления. Во-вторых, не противоречит Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В-третьих, бремя доказывания невиновности для лица в данном случае является правом, а не обязанностью.

Существующие проекты Кодекса об административных правонарушениях и Кодекса об административной ответственности уделяют категории «принцип» особое значение как в их количественном, так и в содержательном отношениях. В одном из них указывается пять принципов, в целом заимствованных из действующего КоАП РФ. В другом проекте представлен более детальный перечень принципов, который страдает недостаточной теоретической и методологической проработанностью.

Заключение. Административно-деликтное производство имеет двойственную процессуально-правовую природу и осуществляется судом в форме административного судопроизводства, административными органами – в процессуальной форме осуществления административной юрисдикции.

Разграничивая эти два вида правовой процессуальной деятельности, отметим, что административно-деликтное производство, как правило, определяется, как деятельность уполномоченных должностных лиц и государственных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях и применению мер административного правового принуждения.

Список использованной литературы

1. Административное право : учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – 5-е изд., пересмотр. – М.: Норма : ИНФРА-М, 2015. – С. 428.

2. Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. М.: Юридическая литература, 1981. Т. 2. С. 321-326.

3. Гречкина О.В. Административная юрисдикция таможенных органов Российской Федерации: теоретико-прикладное исследование: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – Москва, 2011. – С. 9.

4. Кирин А.В. Административно-деликтное право: (теория и законодательные основы): монография. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. – С. 115-116.

5. Козлов Ю.М. Административное право: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. - С. 92.

6. Манохин В.М. Органы советского государственного управления. (Вопросы формирования). – Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1962. С. 10-11.

7. Попов Л.Л. Ренессанс государственного управления в России. Избранное. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. – С. 109.

8. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., Юридическая литература. 1964. - 158 с.

9. Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. – М., 1968. - С. 128

10. Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе административно-деликтных координат // Актуальные вопросы административно-деликтного права: Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, д-ра юрид. наук, профессора А.П. Шергина. – М.: ВНИИ МВД России, 2005. С. 172.

11. Шергин А.П. Административно-деликтное право и законодательство (Статьи, выступления, размышления): Сборник научных трудов. – М.: ФГКУ «ВНИИ МВД России», 2015. – С. 99.