Государственная служба в Германии.

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность. Чаще всего государственная власть считается разновидностью общественной власти, т.к. публичная власть представляет собой разнообразные организационные формы, которые не только сводятся к государственной власти. Публичная власть — это не любая в обществе власть существующая, а та, что распространяется на всех его членов.Понятие «публичная служба» (нем. «öffentlicher Dienst» или «der Staatsdienst») впервые было выдвинуто немецкими политологами по окончании Первой мировой войны, при этом до сих пор в доктрине права и в законодательстве ФРГ отсутствует понятие «государственная служба». Публичная служба чаще всего определяется через функциональную составляющую и выводится из понятия публичной власти. Публичная власть есть деятельность для исполнения общественных (публичных) задач по управлению, выполняемыми специальными профессиональными субъектами — служащими. Соответственно, публичная служба понимается как деятельность, целью которой является осуществление общественных задач управленияОпыт Германии полезен для понимания особенностей функционирования государственной службы, механизмов взаимодействия государственных служащих и структур гражданского общества, формирование чиновничества как особой социальной группы. По данным Всемирного Банка, по состоянию на 2020 год эффективность системы государственного управления Сингапура самая высокая и составляет 100%, Германии 95%, Великобритании - 93%, США - 90%, Польша - 75%.Цель - осуществление правового анализа особенностей модели прохождения государственной службы в Германии. Структура. Реферат содержит введение, два раздела, заключение и список использованной литературы, который состоит из 14 источников. Общий объем работы 16 страниц компьютерного текста.1. Государственная служба в Германии: общая характеристика и особенностиГосударственная служба - это собирательное понятие, распространяющееся на всех лиц, работающих в государственных учреждениях и делящихся на чиновников, которые поступают на службу путем пожизненного назначения и получают государственную пенсию, а также служащих и технических работников, работающих на условиях индивидуального контракта, с определенным сроком действия и получают пенсию на основе договора о социальном страховании [4].С учетом эффективности, престижности и уважения среди населения выделяют четыре модели: 1) централизованная закрытая модель в условиях унитарного государства (Французская Республика); 2) относительно децентрализованная закрытая модель в условиях федерализма (Федеративная Республика Германия); 3) относительно децентрализованная открытая модель в условиях унитарного государства (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии); 4) децентрализованная открытая модель в условиях федерализма (Соединенные Штаты Америки). Такая классификация удачна только с учетом специфических особенностей каждой конкретной существующей модели. Однако такое распределение является очень общим, поскольку по указанным критериям можно выделить неисчерпаемое количество разновидностей.В 2020 году Германия заняла 15-е место в мире по индексу развития электронного управления [14]. Особенностью внедрения е-управления является формирование мощной инфраструктуры с применением различных платформ. В контексте взаимодействия «правительство-граждане» существует шесть основных направлений предоставления информации и услуг: путешествия, работа и пенсионное обеспечение, транспорт, образование и молодежь, семья и проживание. В системе «правительство-бизнес» действует е-управление по направлениям: старт и развитие, персонал, международная торговля, НДС и пошлина, требования к продукции, государственные контракты и окружающая среда [13].Германия в 2019 году заняла 10 место как государство с довольно низким уровнем коррупции (8,1 баллов по школе от 0 до 10, где 0 – очень коррумпированная страна, а 10 – свободная от коррупции страна) [12]. Основой антикоррупционной стратегией Германии является предупреждение и контроль. В Германии подробные правила регулируют деятельность общественных администраций. Различные кодексы поведения преследуют цель предотвращения коррупции на федеральном и местном уровнях.Государством, которое служит образцом построения государственной службы для других стран, является Федеративная Республика Германия. Как и в случае с Французской Республикой, развитие немецкой модели началось в прошлых веках, а в частности с середины XVII в., в результате реформы Фридриха Вильгельма I 1728 года. Институт государственной службы в современном виде сформировался уже после второй мировой войны в условиях создания государства с децентрализованной системой государственной службы. Именно в послевоенный период была устранена фундаментальная основа прусской бюрократии – ее претензии на независимость и сверхпартийность. Государственная служба этого государства, как и французская модель, отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения, поэтому адаптация государственной службы к условиям современного мира осуществляется согласно тактике «большого качественного скачка с помощью маленьких шагов». Таковыми шагами являются децентрализация государственной службы, дивергенция статуса госслужащих, переориентация государственной службы на клиентские дела с гражданами.Немецкая система государственной службы и доступа к ней является карьерной, однако значительно отличается от французской, особенно в сфере подготовки публичных служащих и организации отбора, который специалисты называют «поэтапным отбором», поскольку он состоит из двух государственных экзаменов, к которым допускаются лица, прошедшие теоретическую подготовку и стажировку в федеральных или земельных органах управления [7]. Должности на публичной службе Германии требуют соответствующего образовательного уровня для принятия на них, но ответственность и сложность функций на каждой из этих должностей растут и требуют все большего опыта и профессиональных навыков. Есть четыре уровня публичной службы, от которых и зависит карьера государственного служащего: простой, средний, повышенный и высокий. Если для должности простого уровня достаточно иметь свидетельство об окончании курса главной школы, а для должности среднего уровня - окончания реальной школы и соответствующей профессиональной подготовки, то должности повышенного уровня требуют от кандидата окончания института или аттестата об окончании полного курса средней школы, который дает право на поступление в высшие учебные заведения. Государственная служба высокого уровня требует по крайней мере законченного 3-летнего курса обучения в высшей школе и сдачи соответствующего экзамена [9].Однако главной особенностью модели Федеративной Республики Германия считается наличие правового статуса, которые отличаются уровнем правовой защищенности и объемностью трех видов функциональных обязанностей государственного служащего: 1) подготовительная служба, характеризующаяся наименьшей правовой защищенностью, поскольку служащего могут уволить за нарушение дисциплины. Он не занимает ни одной должности, а проходит теоретическую и практическую подготовку к пребыванию на всех должностях, характерных для того профессионального направления, в котором он получает образование. Подготовительная служба для служащих простого уровня длится полгода, среднего уровня – 2-2,5 года, повышенного уровня 3 года, а высшего уровня – 2-2,5 года. При успешном прохождении подготовки служащий допускается к сдаче «карьерного» экзамена. В случае его успешного составления служащего назначают на должность при наличии вакансии в штатном расписании и бюджетного финансирования. Назначение на должность означает его переход на испытательную службу; 2) испытательная служба начинается с назначения на должность и длится, как правило, от одного года у служащих простого уровня до трех лет у служащих высокого. Характеризуется усилением правовой защищенности служащего, которое проявляется в невозможности его увольнения без наличия предусмотренных законом обстоятельств; 3) собственно государственная служба назначается пожизненно для служащих, которым на момент назначения исполнилось 27 лет. Этот статус характеризуется высоким уровнем правовой защищенности и является по своей сути пребыванием в публично-правовых отношениях [9]. Этот пункт считается главным аспектом трудовой деятельности государственных служащих в Федеративной Республике Германия.Трехступенчатый процесс прохождения государственной службы гарантирует привлечение профессиональных кадров, а также полную готовность таких работников к выполнению своих должностных обязанностей. Кроме того, такой порядок гарантирует привлечение к государственной службе исключительно лиц, заинтересованных в строительстве карьеры в данной сфере, данный опыт в целом целесообразно заимствовать в процессе евроинтеграции. Под карьерным продвижением в Германии понимают назначение чиновника на другую должность с более высокой ставкой основного оклада или более высокой категорией должностей, а основанием для продвижения выступают профессиональные характеристики чиновника, его опыт и заслуги. Для повышенных и высших должностей условия назначения регламентируются для каждой должности в отдельности.Специфика прохождения немецкой государственной службы заключается в том, что понятие государственного служащего является неоднозначным и фактически охватывает три категории лиц: чиновников, служащих и работников или четыре уровня разделения должностей: низший, средний, высокий, самый высокий. В Федеративной Республике Германия действует четкое разделение должностей на политические и административные. Чиновники (высокий и высокий уровень должностей) назначаются пожизненно, а со служащими и работниками заключается трудовое соглашение, которое может быть расторгнуто никогда. Законодательством Федеративной Республики Германия также предусмотрено 16 рангов, которые замещаются путем конкурсного отбора после прохождения испытательного срока. Высочайшим категориям должностей могут быть присвоены четырнадцатый, пятнадцатый, шестнадцатый ранги. Именно поэтому такие понятия публичной службы как «чиновник» и «служащий» не совпадают. В Германии сумма вознаграждения государственного служащего зависит от группы вознаграждений (Entgeltgruppe), отражающей уровень формальной квалификации и шкалы окладов (Entgeltstufe), отражающей опыт работы. В свою очередь, группа вознаграждений имеет разветвленную классификацию [11]. Группа А предусматривает 16 рангов: от низшего уровня (вспомогательный и технический персонал) до высшего (высшие правительственные советники). Группа В (фиксированная заработная плата) включает 11 рангов, к которым относятся государственные служащие и военнослужащие на высших должностях. Группа W (заработная плата преподавателей) включает 3 ранга. Группа R – заработная плата судей и государственных адвокатов. Шкала окладов (Entgeltstufe), отражающая опыт работы, включает 8 уровней [10]. Что касается системы премирования, то в Германии существует ежегодный государственный платеж (Jahressonderzahlung) [11], устанавливаемый на уровне 60% от месячной заработной платы, «местная надбавка» (зависит от семейного положения), министерская надбавка, надбавка для сбережений [8] .Следовательно, к основным аспектам модели германской государственной службы в сфере трудовой деятельности государственных служащих относятся следующие: 1) четкая организация системы государственной службы нормативно установленной компетенцией каждого уровня управления; 2) сложная система отбора кадров в государственную службу; 3) наличие приоритета государства в наборе кадров перед частным сектором; 4) высокий социальный статус госслужащего; 5) зависимость карьерного роста и заработной платы от опыта службы; 6) осуществление всей организационной деятельности на основе формальных нормативно закрепленных процедур; 7) система гарантий правовой и социальной защищенности служащего; 8) наличие принципа пожизненного назначения; 9) распределение должностей государственной службы на политические и административные.Государственные служащие, как правило, имеют базовое экономическое и юридическое образование. Образование по государственному управлению (по программам MPA — магистр публичного администрирования) в Германии уделяют несколько учебных заведений, в которых большое внимание уделяют практической части, а все программы предусматривают стажировку в органах государственной власти.Германия не имеет узкоспециализированных институтов профессиональной подготовки в сфере государственного управления. Однако ее система образования ориентируется на непрерывность обучения правительственных чиновников, а все этапы подготовки кадров (базовая подготовка, профильное образование, курсы переподготовки и повышения квалификации) связаны в единую систему карьерного и профессионального роста.Хотя по Федеральному закону «чиновник служит не отдельной партии, а всему народу» и в отношении чиновников не устанавливаются требования о «деполитизации» и «департизации», однако с сменой правительства, как правило, меняется и до 20 % руководящего персонала министерств и ведомств [3].В целом основными принципами развития аппарата профессионального государственного чиновничества Германии можно выделить: принцип пожизненной службы; принцип выплаты денежного содержания в соответствии с занимаемой должностью; принцип социального обеспечения за счет государства, принцип связи профессионального обучения с карьерным продвижением [2].2. Законодательство о государственной службы в Германии и его усовершенствованиеВ государственной службе, основанной на публичном праве, закон о государственных служащих является центральным. Другие отношения государственной службы основаны на этом виде Закона о государственной службе.Закон о государственной службе в Германии традиционно закрыт для реформ. В основном это связано с конституционной нормой, согласно которой законодательная власть обязана при принятии правил о государственной службе соблюдать общие принципы права, которые уже были заложены в Веймарской конституции (1919-1933 гг.) или даже ранее.Эта норма является весьма спорной и была введена законодателем конституции намеренно, пытаясь усложнить доступ к закону о государственной службе прогрессивным группам. Несмотря на эту фундаментальную неподвижность, законодательство о государственной службе в Германии меняется. Это восходит к серьезной конституционной поправке в сентябре 2006 года, с которой отношения между федеративными государствами и правительством, то есть правила организации Федеративной Республики, были существенно изменены (Реформа федерализма I, 2006 г.). Законодательные полномочия между Федерацией и штатами в законе о государственной службе были перераспределены в соответствии с этой федеральной реформой. Федеральные земли теперь могут сами решать, в частности, оплату, коммунальные услуги (пенсионные ставки государственных служащих) и правила, регулирующие карьеру (схема и отношение должностей друг к другу).Напротив, федеральное правительство может принимать стандартизированные законы только об основных правах и обязанностях всех офицеров, не касаясь вознаграждения и пенсий. В настоящее время все федеральные и государственные правила о государственных служащих изменяются в связи с этим изменением компетенции. В связи с этим возникнет гораздо большее разнообразие конкретных вопросов, чем это было в последние годы. Этот процесс продолжается до сих пор.Немецкое законодательство особо подчеркивает, что отношения в сфере государственной службы – это публично, правовые отношения, где одной стороной выступает чиновник, а другой – федеративные, земельные органы власти, другие учреждения публичного характера.Эти особенные публично-правовые отношения регулируются в Германии законами о чиновниках на федеральном и земельном уровнях. Федеральный закон о чиновниках содержит подробные положения о прохождении чиновниками публичной (государственной) службы на федеральном уровне (управление персоналом, порядок подачи и рассмотрение жалоб, правовая защита и т.п.). Соответствующие земельные законы существуют для служащих, занятых на государственной службе на земельном уровне, например в городе или коммуне. На базе государственного устройства Германии работодателями чиновников являются, соответственно, федерация, земля, коммуна. При этом следует отметить, что с 1 апреля 2009 года в земельные законы о чиновниках были внесены существенные изменения на основе Закона о статусе чиновника (Beamtenstatusgesetz). Существующий до сих пор рамочный закон о чиновном праве (Beamtenrechtsrahmengesetz) был упразднен.Основным нормативным актом, регулирующим правовой статус чиновничества, является Федеральный закон о чиновниках, принятый в 1953 г. и действующий до сих пор в редакции 1985 г. Этот закон дает общее определение статуса чиновников, в нем сформулированы принципы их назначения, продвижение по службе, определены права и обязанности, условия, которым должен отвечать чиновник, и определяет особые качества, позволяющие претендовать на звание государственного служащего. В частности, отмечается, что лицо, претендующее на должность государственного служащего, должно предоставить гарантии своей политической благонадежности и обладать необходимым уровнем профессиональной подготовки, определяемым в соответствии с уровнем служебной иерархии [5].Особое значение имеет дисциплинарное право (Disziplinarrecht), применяемое при нарушении чиновниками должностных обязанностей. Дисциплинарное право регулирует, какие последствия может влечь за собой то или иное правонарушение и какова процедура принятия решения по данному факту. Дисциплинарное право регулируется Федеральным дисциплинарным законом (Bundesdisziplinargesetz) и соответствующими земельными законами.В Германии действует правило о равных возможностях поступления на государственную службу. Согласно ч. 2 ст.33 Основного закона Германии каждый немец имеет равный доступ к любой государственной должности в соответствии с профессиональной квалификацией, необходимой для данного вида деятельности. Запрещена дискриминация с точки зрения пола, происхождения, расы, вероисповедания, а также религиозных, политических, мировоззренческих взглядов.Параграф 7 Закона «О федеральной государственной службе» устанавливает, кто может быть назначен на государственную службу. Лицо, претендующее на должность на государственной службе, должно быть психически и физически здоровым, иметь необходимые для административного работника черты характера, устойчивое материальное положение [1]. Для должности необходимо, прежде всего, иметь гражданство Германии. Для назначения на должность кандидат должен обладать необходимой профессиональной подготовкой, соответствующей должности определенного уровня. В особом порядке закон допускает назначение чиновником иностранного гражданина (например, в качестве преподавателя вуза Германии).В последние годы уменьшилось политическое давление на закон о государственной службе. Политически реформа закона о государственной службе больше не требуется, как это было десять лет назад. Есть определенная покорность, основанная на признании того, что нынешнюю форму сложно изменить и, кроме того, это невыгодно не только работодателю [6].Федеральный конституционный суд считает, что задача государственной службы состоит в обеспечении стабильного, законопослушного правительства в политической игре власти.Центральными проблемами развития законодательства о государственной службе в ближайшем будущем станут:- освобождение государственных бюджетов от ожидаемых огромных затрат на накопление запасов отставных офицеров;- гибкое распределение офицеров работодателем и, таким образом, улучшение для работодателя назначения офицеров на должности, которые не полностью соответствуют их предыдущей деятельности;- введение системы оценивания, связанной с достижениями, а не с фактом знакомства офицеров с работодателем или руководителем;- повышение влияния союзов государственных служащих;- облегчение перехода от гражданских правоотношений к свободным рыночным отношениям;- легкость смены и продвижения по государственной службе; в соответствии с принципом обучения на протяжении всей жизни он призван обеспечить более легкое продвижение по службе на государственной службе;- дальнейшее равноправие однополых партнеров с супружеской парой.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Особенными чертами, которые присущи немецкой модели государственной службы:– четкая организация системы государственной службы с нормативно предусмотренной компетенцией каждого уровня управления (вплоть до разделения компетенции по принятию и исполнению решений), а также установлены принципы должностной субординации;– особая кадровая политика, предусматривающая многоступенчатую систему отбора кадров для государственной службы из выпускников вузов; при наборе кадров государственный сектор имеет приоритет перед частными компаниями;– стратегические решения принимаются управленцами, назначенными с учетом политической конъюнктуры;– уровень социального обеспечения государственного служащего, этико-социального направления государственной службы, большое значение деловой репутации и вертикальной ранговой системы.При этом законодательство о государственной службе в Германии постоянно усовершенствуется. Ведь государственная служба по назначению и задачам своей деятельности тесно связана с разными социальными институтами, политическими, экономическими, социально-культурными и т.п. Поэтому реформирование общества в целом или какого-либо отдельного института обязательно вызывает трансформации и в институте государственной службы.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Боссарт Д., Деммке К. Государственная служба в странах-кандидатах к вступлению в ЕС: новые тенденции и влияние интеграционного процесса / пер. с англ. О.М. Шаленко. М.: Миллениум, 2004. - 128 с.Василенко И.А. Административно,государ, ственное управление: учеб. пособие / И.А. Василен, ко. — М.: Гос. акад. упр., 1994. — 172 с.Воеводин Л.Д. Государственное право зару, бежных стран / Л.Д. Воеводин. — М.: Мысль, 1990. — 524 сГосударственная гражданская служба Россий, ской Федерации в условиях административной ре, формы / И.Р. Гимаев. — М.: РАГС, 2006. — 145 с.Государственное право Германии / Под ред. Б.Топорника. — М.: Юрид.лит, 1994. — 189 с.Кизилов Ю.Ю. Зарубежный опыт прохождения государственной службы и возможности использования в других странах. Аспекты публичного управления. 2016. - No 6-7. - С. 57-65. Корнута Р. Отдельные особенности правового регулирования публичной службы Германии. Трудности реформирования государственного управления: сб. наук. пр. К.: Изд-во УАДУ, 2000. С. 129-170. Попова И. Г. Анализ организации заработной платы в бюджетном секторе в зарубежных странах и возможность использования опыта в республике Беларусь / И. Г. Попова // Економічний вісник університету. – 2013. – Вип. 21(1). – С. 129-135. – Режим доступу http://nbuv.gov.ua/UJRN/ecvu_2013_21(1)__22 Прокопенко Л. Публичная служба в странах ЕС. URL: www.vidr.dp.ua/zbimik/2009-01/ ProkopenkoStat. pdf Beamte Bund 2015 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://oeffentlicher-dienst.info/c/t/rechner/beamte/bund?id=beamte-bund2015&matrix=1 Ciarán Lyng. A Comparison of Public Service Pay Rates in Germany and Ireland [Електронний ресурс] / Lyng Ciarán. – 2012. – Режим доступу : http://www.impact.ie/wp-content/uploads/2012/11/Public-Service-in-Germany1.pdf Corruption Perceptions Index 2015 [Електронний ресурс]. – Режим доступу:https://issuu.com/transparencyinternational/docs/2015_corruptionperception sindex_rep eGovernment in Germany [Електронний ресурс]. – 2016. – Вип. 18. – Режим доступу : https://joinup.ec.europa.eu/sites/default/files/ckeditor_files/files/eGovernment%20in %20Germany%20-%20February%202016%20-%2018_00%20-%20v2_00.pdf United Nations e-Government Survey 2016 [Електронний ресурс]. EGovernment in support of sustainable development. – Режим доступу : http://workspace.unpan.org/sites/Internet/Documents/UNPAN96407.pdf