Понятие муниципальной службы

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность. Устойчивое развитие экономических основ местного самоуправления невозможно без укрепления органами всех уровней власти одной из составляющих организационных основ местного самоуправления – муниципальной службы. Что же представляет собой категория «муниципальная служба»? Каких основополагающих начал должна придерживаться? Эти вопросы на фоне выступлений первых лиц Российской Федерации о создании благоприятного климата в стране для малого и среднего бизнеса с перспективой перемещения со 120-го места в мире на 20-е, развития сельского хозяйства, промышленности, борьбы с коррупцией и т.п. представляются весьма актуальными. Именно от муниципальных служащих в большей степени и будет зависеть выполнение практически всех принимаемых в стране решений.Категория «муниципальная служба» включает в себя несколько аспектов: это профессиональная деятельность граждан, сложный социально-организационный институт публично-правовой власти, одна из основ местного самоуправления в виде совокупности определенных общественных отношений. Вследствие наличия данного смыслового разнообразия возникает и вариативность толкования исследуемого понятия. Для того чтобы провести комплексное исследование определения «муниципальная служба», выявить его основополагающие признаки и дискуссионные аспекты, представляется необходимым первоначально обратиться к эволюции развития самой муниципальной службы, изучить пути ее становления, а также процессы, влияющие на трансформацию понятийного аппарата. Целью исследования является рассмотрение понятийно-категориального аппарата «муниципальная служба».Структура. Работа содержит введение, два раздела, заключение и список использованной литературы, который состоит из 10 источников. Общий объем работы 14 страниц компьютерного текста.1. Анализ подходов к определению понятия «муниципальная служба»Родовое понятие «служба» определяется как вид трудовой деятельности, объектом воздействия которого является человек, личность, его основные социально-биологические качества. Под службой можно понимать и ведомственное подразделение (служба уголовного розыска МВД, служба помощников Президента и др.), и самостоятельное ведомство (федеральная служба внешней разведки, федеральная налоговая служба) [4]. Провозглашение и закрепление местного самоуправления в Конституции Российской Федерации ставит в повестку дня проблему комплектования органов института местного самоуправления квалифицированным составом. Как новая система в социальной структуре общества и государства, местное самоуправление породило и соответствующий ей новый вид службы. За основу наименования различных структур и элементов в системе местного самоуправления был воспринят из практики других государств (Франция, Бельгия) термин «муниципальный». В настоящее время он широко применяется в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении, административном, гражданском и других отраслях права. Таким образом, новый вид службы приобрел свой определяющий термин – «муниципальный».Понятие муниципальной службы является ключевым в понятийно-категориальном аппарате исследуемого института. В научной и учебной юридической литературе сформированы два определения данного явления: объективное и субъективное.В объективном смысле муниципальная служба представляется в виде особого комплексного правового института, нормы которого направлены на регулирование общественных отношений, возникающих в процессе поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения [6]. Законодатель же раскрывает понятие муниципальной службы в субъективном смысле: это профессиональная деятельность граждан, осуществляемая на постоянной основе на должностях муниципальной службы, которые замещаются путем заключения трудового договора (контракта). Данные должности являются оплачиваемыми, а основная цель деятельности граждан заключается в реализации прав и обязанностей, принадлежащих муниципальному образованию. В настоящее время подобное определение муниципальной службы широко распространено в российском законодательстве о местном самоуправлении, административной, гражданской и других отраслях права. Нормативно-правовые акты субъектов РФ, закрепляя данное понятие, имеют отсылочные нормы к федеральному закону. Рассматривая термин «муниципальная служба» в семантическом и синтаксическом аспектах, представляется, что родовое понятие «служба» следует трактовать как вид трудовой деятельности, имеющий объектом своего воздействия человека (личность) и его основные социально-биологические качества [1].С. И. Ожеговым понятие «служба» толковалось в нескольких значениях: 1) как занятия служащего и место его работы; 2) как исполнение воинских обязанностей; 3) как специальная область работы с относящимися к ней учреждениями (например, Федеральная служба безопасности, служба помощников президента) [7]. Термин «муниципальная» возник в результате реформирования Конституцией РФ системы местного самоуправления. Новая система в социальной структуре общества и государства породила и соответствующий ей новый вид службы. Данное прилагательное заимствовано из правовой практики европейских государств. Во Франции слово «municipalité» обозначает «мещанский», но произошло оно от латинского существительного mūnicipium – «вольный город». Существительное mūnicipium образовано от других слов: существительного «mūnus», переводимого как «обязанность, служба», и формы глагола «cip», обозначающего «брать». В Римской империи существовали муниципии – небольшие города или сёла, жители которых были полностью самостоятельны во внутренних делах, но считались римскими гражданами и предоставляли Риму военную поддержку. Таким образом, прилагательное «муниципальный» восходит к понятиям города и обязанностям по управлению им [5].Муниципальная служба представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), т.е. качественного отличия не существует, общей для них будет цель – улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.Задачи, стоящие перед муниципальной службой, реализуются через профессиональную деятельность муниципальных служащих, которые, в свою очередь, как и в целом муниципальная служба неразрывно связаны с органами местного самоуправления, их назначением в жизни местных сообществ. В непосредственной деятельности муниципальных служащих муниципальной службы находят реальное воплощение задачи и функции органов местного самоуправления; поскольку в их должностях отражаются полномочия соответствующих органов местного самоуправления, они неотрывны от их структуры и в то же время имеют целью организацию кадрового состава органа местного самоуправления. Данная позиция находит полное одобрение в юридической литературе по исследуемой проблеме, например: «Местное самоуправление как форма публичной власти не только не исключает, но, наоборот, предполагает наличие и функционирование в системе организации различных видов оплачиваемых чиновников и служащих, обеспечивающих решение всех вопросов местного значения. Современное состояние экономики, социально-культурной и бытовой инфраструктуры всех поселений таково, что без подключения к их управлению специалистов, профессионалов соответствующих органов муниципального управления руководить местным хозяйством невозможно» [1].В правовой литературе термин «постоянная работа» рассматривается в связи с понятием «трудовой договор на неопределенный срок». Неопределенность срока всегда презюмируется, если стороны особо его не оговорили. По общему правилу предполагается, что с данным договором, имеющим типичный характер, корреспондирует постоянная работа, не ограниченная каким-либо сроком. Однако такой подход не может быть применен к лицам, указанным в ст. 40 Закона № 131-ФЗ (депутатам, выборным должностным лицам и членам выборного органа местного самоуправления), поскольку они исполняют свои полномочия только в течение определенного уставом муниципального образования срока, который не может быть менее двух и более пяти лет. Правоведы имеют две противоположные позиции относительно необходимости употребления термина «постоянная основа» в определении муниципальной службы. Одни полагают, что данный термин представляет собой квалифицирующий признак, устанавливающий различие между муниципальной службой и другими видами деятельности, которые связаны с осуществлением местного самоуправления. Ими утверждается, что рассматриваемый признак указывает на наличие длительных, прочных взаимоотношений муниципального служащего с работодателем – органом местного самоуправления [10]. Иное мнение ученых заключено в том, что вышерассмотренная позиция не соответствует смыслу ст. 10 Федерального закона № 25-ФЗ от 02.03.2007, а именно при определении понятия «муниципальный служащий» законодатель не уточняет срок выполнения должностных обязанностей, следовательно, рассматриваемый признак не имеет юридического значения. При таком подходе предполагается необходимым исключить из определения муниципальной службы, а также в целом из законодательства о местном самоуправлении термин «постоянная основа» и ввести в употребление термины «лица, замещающие муниципальную должность» и «лица, не замещающие муниципальную должность» [3].Дальнейшее продолжение исследования понятийно-категориального аппарата института муниципальной службы возможно при изменении законодателем терминологии, употребляемой при регулировании основ местного самоуправления, а также в силу нарастающего сближения государственной гражданской и муниципальной службы, которое может привести к закреплению в российском законодательстве категории «публичная служба». Существование в теоретических трудах ученых данной категории обусловлено положениями Конституции РФ, согласно которым единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Указанные органы участвуют в процессе управления от имени народа, а значит, обладают статусом публично-правового института. Конституционный Суд РФ установил право федерального законодателя, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, предусматривать для них гарантии правовой и социальной защищенности, а также распространять требования о соблюдении возрастных критериев при нахождении на муниципальной должности, аналогичные тем, какими наделены государственные служащие.2. Законодательное регулирование муниципальной службы, ее признаки и принципыЗаконодательное закрепление института муниципальной службы в современном понимании и статуса муниципального служащего было сделано Государственной Думой 17 декабря 1997 г. в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». С 1 июня 2007 г. закон утратил силу в связи с принятием ФЗ №25-ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», который был направлен на решение одной из основных проблем реализации Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – проблемы нехватки квалифицированных кадров, в частности формирования единых подходов к правовому регулированию муниципальной службы, установления основ правового регулирования отношений, связанных с поступлением граждан Российской Федерации на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения, а также определения правового положения муниципальных служащих [10].Согласно ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ категория «муниципальная служба» определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).Согласно ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ должность муниципальной службы – должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.Принципиальным положением Федерального закона №25-ФЗ, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации. Данное положение Федерального закона является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства. Помимо количественной стороны категории муниципальной службы следует также выделить и качественные, отличающие ее от других видов служб: 1) муниципальная служба, как и любой другой вид службы, формируется и реализуется в установленных для нее организационных структурах. Если для государственной службы такой является государственный орган, то для муниципальной службы – орган местного самоуправления; 2) цели и задачи муниципальной службы в социальном аспекте схожи с задачами государственной службы: обеспечение прав и свобод человека и гражданина, исполнение Конституции Российской Федерации и законов – федеральных и субъекта Российской Федерации, правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, исполнение других полномочий, возложенных на муниципальную службу [2].Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом и несет на себе все те признаки, свойства, которые присущи службе вообще и каждому его виду в отдельности. В. И. Фадеев в своей работе отмечал ряд специфических признаков муниципальной службы: 1) она учреждается и функционирует в сфере публичной власти, носит публично-правовой характер; 2) имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления; 3) имеет определенную преемственность с государственной службой.Иная классификация признаков рождается при анализе понятия «муниципальная служба», употребляемого в объективном смысле. В данном случае наглядной представляется позиция Т. В. Халиловой, которая выделяет следующие основные характеристики муниципальной службы [9]: 1) учреждается и функционирует в сфере публично-властной деятельности; 2) обеспечивает реализацию самостоятельных задач по обеспечению полномочий местного самоуправления в пределах муниципального образования и гарантированию его самостоятельности; 3) регулирование организации и функционирования муниципальной службы осуществляется муниципальными образованиями самостоятельно на основе федерального и местного законодательства; 4) финансирование муниципальной службы осуществляется из местного бюджета.Принципы муниципальной службы – это субъективное понятие исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. Каждый в отдельности принцип муниципальной службы отражает не все объективные закономерности деятельности муниципальных служащих, а лишь некоторые из них [8]. Но все принципы взаимосвязаны, т.е. соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из них отрицательно сказывается на выполнение других.Следует разграничить принципы муниципальной службы, учитывая ее сходство с государственной службой в силу общей социальной сущности в масштабах общества и классифицировать все принципы муниципальной службы на: – общие принципы муниципальной службы: законность; верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих; приоритет прав человека и гражданина, их непосредственного действия; самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий; равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации; правовая и социальная защищенность; гласность в осуществлении муниципальной службы; – специальные принципы муниципальной службы: профессионализм и компетентность муниципальных служащих; подконтрольность должностных лиц населению и представительному органу местного самоуправления; ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; внепартийность муниципальной службы [4].Поскольку Федеральный закон №131- ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ориентирует население муниципального образования на большую самостоятельность в решении вопросов местного значения, это также должно быть отражено в специальных принципах муниципальной службы: деятельность муниципальных служащих по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения муниципального образования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Муниципальная служба не является разновидностью государственной. Муниципальная служба свойственна публично-правовым образованиям, следовательно, ее представители – муниципальные служащие – являются работниками органов местного самоуправления. Определяющей классификацией муниципальной службы должна быть общепринятая в науке и практике классификация всех работников органов местного самоуправления на руководителей, специалистов и технических исполнителей. Федеральный закон и большинство исследователей придерживаются того мнения, что из состава муниципальных служащих исключаются лица, замещающие выборные должности местного самоуправления (главы муниципальных образований, депутаты представительных органов местного самоуправления, иные выборные должностные лица) и технические исполнители, а также должностные лица муниципальных учреждений и организаций.Основной причиной толкования исследуемого понятия как в объективном, так и в субъективном смыслах является взаимодействие этих двух сторон единого явления, вне взаимного функционирования которых не может существовать и воплощаться на практике возведенная в закон воля. Толкование понятия муниципальной службы в объективном смысле является результатом нормативного подхода к изучению данного института. Данный подход способствует формированию комплексной характеристики муниципальной службы, пониманию специфики норм, регламентирующих ее, а также определению особенностей ее функционирования. Субъективный аспект толкования исследуемого понятия вызван существованием системы мер юридически возможного поведения муниципальных служащих как участников общественных отношений, взаимодействующих с органами местного самоуправления.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Дмитриев Ю. А. Муниципальное право Российской Федерации. – 2-е изд. – М., 2002. – 685 с.Знаменский Д. Ю. Государственная и муниципальная служба; Издательский центр "Интермедия" - М., 2015. - 180 c.Иванова С. А. К вопросу о понятии муниципальной службы // Российский юридический журнал. – 2008. – № 5 (62). – С. 68–73.Игнатов В. Г. Государственная и муниципальная служба России. История и современность; Феникс, МарТ - М., 2016. - 400 c. «Муниципалитет» // Интернет-газета “Newslab”. – URL: http://newslab.ru/article/304688.Муравченко В. Б. Понятийно-категориальный аппарат института муниципальной службы // Право и экономика. – 2012. – № 2 (288). – С. 64–67.Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка. 100000 слов, терминов и выражений. – URL: https://dic.academic.ru/dic.nsf/ogegova/223670. Прокофьев С. Е., Еремин С. Г. Государственная и муниципальная служба. Учебник и практикум; Юрайт - М., 2015. - 276 c.Халилова Т. В. Государственная и муниципальная служба: курс лекций. – Казань: КНИТУ, 2013. – 450 с.Щербаков, Ю.Н. Государственная и муниципальная служба. Гриф МО РФ / Ю.Н. Щербаков. - М.: Феникс, 2019. - 320 c.