Организационная структура системы государственного управления.

Введение

В условиях перехода современной экономики России к рыночным отношениям и формирования принципиально нового качества государственного устройства задача создания эффективной организационной структуры в системе управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях становится актуальной. Сегодня базовые элементы старых организационных структур автоматически переносятся в структуру новых систем управления, что не дает возможности полностью устранить их недостатки, учесть новую систему ценностей и ориентиров, адаптироваться к изменениям в внешние условия их функционирования. Необходимо обеспечить проектирование и реализацию структур управления на качественно новой научной основе.В идеале система государственного и муниципального управления, построенная на таких принципах, представляет собой преобразователь информации, реализующий адекватное приспособление к постоянно меняющимся условиям жизни и выработку адекватного и рационального поведения.Система государственного и муниципального управления является объектом нашей работы.1. Краткая характеристика основных нормативных документов, регулирующих организацию государственного и муниципального управленияОрганизационные документы - документы, которые регламентируют задачи и функции учреждения, организацию его работы: права, обязанности, ответственность структурных подразделений и должностных лиц.Организационно-правовые документы реализуют нормы административного права и являются правовой основой деятельности организации. Организационные документы содержат положения, обязательные для исполнения.К организационно-правовым документам относятся:- устав организации;- положение об организации;- учредительный договор;- положение о структурном подразделении;- регламент;- структура и штатная численность;- штатное расписание;- должностные инструкции работников;- правила внутреннего трудового распорядка (положение о персонале).Организационные документы оформляются на общем бланке организации или на стандартном листе бумаги с нанесением всех необходимых реквизитов. Датой организационных документов является дата утверждения.Организационные документы утверждаются руководителем организации или ее структурного подразделения либо вышестоящей организацией. Утверждение осуществляется либо проставлением грифа утверждения на самом документе, либо изданием другого документа.Заголовок к тексту в организационных документах должен согласовываться с наименованием вида документа, например:- положение об отделе кадров;- структура и штатная численность аппарата Министерства;- инструкция о ведении бухгалтерского учета;- должностная инструкция референта.Организационные документы имеют сложную структуру текста. Констатирующей частью текста организационных документов является раздел «Общие положения», в котором указываются основания разработки, основное назначение организационного документа, сфера его распространения, ответственность за нарушение установленных правил и технологий. Основной текст организационных документов делится на главы, пункты и подпункты. Главы должны иметь названия. Главы нумеруются римскими цифрами. Нумерация пунктов и подпунктов производится арабскими цифрами. Организационные документы проходят установленный в организации порядок согласования. Согласование осуществляется со всеми заинтересованными подразделениями и должностными лицами, с юридической службой, проверяющей соответствие данного организационного документа действующему законодательству. С точки зрения срока действия организационно-правовые документы относятся к бессрочным и действуют до их отмены или до замены новыми. Особенностью организационно - правовых документов является возможность вносить в них изменения и дополнения в тех случаях, когда нет необходимости перерабатывать весь документ.К первым и основным организационно-правовым документам относятся учредительные документы: устав или положение об организации, учредительный договор.Общие положения, определяющие наименования видов организационных документов и порядок их оформления, приведены в Гражданском кодексе РФ (гл.4, ч. I).Организация, являющаяся юридическим лицом, «действует на основании устава, либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида» (ст.52 ГК РФ).2. Организационная структура системы государственного управления. Взаимосвязь органов государственной властиНаиболее активно в РФ ведется деятельность по совершенствованию организационной структуры власти. Даже целью административной реформы объявлено повышение эффективности деятельности федеральных органов власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.Структура федеральных органов исполнительной власти РФ меняется по несколько раз в год. Однако до марта 2004 г. эти изменения носили бессистемный характер. После принятия Указа Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" новая структура была сформирована на основе определенных принципов и рекомендаций, которые выработаны в процессе мировой практики разработки и применения программ функциональных обзоров. Однако если на федеральном уровне присутствует хоть какое-то осознание сущности проводимых реформ, то на региональном и местном зачастую лишь слепо копируется принятая на федеральном уровне система разграничения функций государственных органов. Реструктуризация осуществляется региональными органами власти и/или их структурными подразделениями в основном интуитивно и без каких-либо исследований.Всего выделяется пять основных видов функциональных обзоров:1. Чистые обзоры политики или программ;2. Чистые обзоры эффективности; обзоры программ и эффективности на более высоких уровнях иерархии;3. Промежуточные функциональные и ведомственные обзоры;4. Обзоры на более низких организационных уровнях;5. Перестройка процесса деловой активности.Очень важно быстро накопить опыт проведения подобных функциональных обзоров в России и ускоренными темпами перейти к выполнению их рекомендаций. Целесообразно также стимулировать проведение этих обзоров на уровне отдельных региональных администраций, поскольку большая часть ответственности за предоставление услуг в таких ключевых областях государственных расходов, как образование, здоровье и социальная сфера сосредоточена на нижних уровнях публичной власти. Кроме того, региональные власти получили в управление значительную часть государственной собственности: имущества, природных ресурсов и общегосударственных экономических компетенций. Это обстоятельство диктует приоритетность вопросов упорядочения отношений собственности, природопользования (в том числе землепользования), бюджетно-налоговых отношений, всех видов финансово-экономической поддержки отраслей и регионов, взаимоотношений территориальных органов власти и управления с хозяйствующими субъектами.Методика, предлагаемая Всемирным банком, может быть адаптирована к российским условиям следующим образом.1. Во-первых, должно быть сокращено количество этапов преобразований.2. Во-вторых, в наших органах многие функции сформулированы не совсем корректно, чаще всего они не соответствуют понятию функции по своему содержанию.3. В-третьих, принятие решения о сохранении или ликвидации функции необходимо производить после определения вида функции - это существенно сокращает время на анализ.Первый этап работы по проведению обзоров заключается в выделении функций, осуществляемых органами власти, и их анализе в целях прекращения оказания тех услуг, которые могут быть ликвидированы, в сокращении масштабов или снижении качества тех услуг, которые не могут быть ликвидированы, и в определении основного перечня необходимых функций.При разбивке функций на отдельные компоненты, как правило, применяется следующая типология:1. Политические функции:a) стратегическое планирование,b) составление проектов юридических документов,c) разработка контрактов о достижении результатов деятельности,d) минимальных стандартов и норм,e) анализ и оценка политики, прогнозирование.2. Функции предоставления услуг:a) предоставление товаров или услуг внутренним;b) внешним (население и организации) клиентам.3. Функции регулирования:a) лицензирование,b) сертификация,c) выдача разрешений,d) аккредитация,e) инспектирование,f) проверка выполнения действующих требованийg) финансовый аудит.4. Вспомогательные функции:a) финансовое управление,b) кадровое управление,c) информационные системы,d) инфраструктура,e) подготовка кадров,f) анализ эффективности,g) ревизия управления,h) секретарские услуги.5. Функции координации, надзора и мониторинга результатов деятельности:a) координация отношений между различными органами,b) мониторинг результатов деятельности нижестоящих органов,c) содействие и обеспечение возможности дочерним организациям для достижения ими своих плановых показателей результативности деятельности.Необходимыми функциями являются следующие:1. Функции, в предоставлении которых имеется острая необходимость;2. Функции, поддерживающие другие государственные приоритеты;3. Функции, связанные с государственными приоритетами, которые не могут быть реализованы посредством регулирования, налогообложения, трансфертов региональным и местным властям или субсидий.4. Функции, установленные национальным или международным законодательством или конституцией;5. Функции, необходимые для охраны общественной безопасности.После распределения функций между операционными средами встает вопрос о том, как структурировать "неотъемлемо государственную" среду. Предстоит решить, кто должен осуществлять "неотъемлемо государственные" функции: одно из министерств; статуарное учреждение или независимый регулирующий орган (в российской практике - служба); контролируемая организация или исполнительный орган (в российской практике - агентство); государственное предприятие или учреждение.В итоге логическая схема проведения функционального обзора для органа власти выглядит следующим образом:1. Функциональный обзор.2. Переходы сотрудников при изменении структуры.3. Основные проблемы.4. Функции новых органов и подразделений.5. Особенности деятельности и ее регулирования.6. Понятие и основные направления деятельности рассматриваемого органа.3. Характеристика внутренней организации и функционирования органов государственного и муниципального управленияАнализ сложившихся в системе государственных и муниципальных органов организационных структур управления позволяет сформировать следующие требования к ним:1. Ясность. Каждое подразделение, каждый сотрудник должен четко знать, где он находится, куда ему обращаться за информацией, а также кто принимает управленческие решения. Ясность структуры нельзя путать с простотой. Наоборот, сложные структуры могут быть ясными. Структура, не обладающая ясностью, создает конфликты, вынуждает сотрудников впустую расходовать время, раздражает их, задерживает принятие решений2. Определенность. Оргструктура должна помогать каждому сотруднику понимать свою собственную задачу. Для этого она должна обеспечивать минимальную потерю информации на пути от вышестоящих уровней управления до нижестоящих.3. Устойчивость. Оргструктура одновременно должна быть стабильной. Каждый работник нуждается в наличии определенного круга общения, где он занимает определенное место. Человек не может работать, постоянно чувствуя себя как на вокзале. Организация должна обладать устойчивостью во времени и способностью к самообновлению и саморазвитию. Этого можно достичь прежде всего за счет профессионального и личностного развития специалистов, новых лидеров.4. Простота и экономичность. Очевидно, что чрезмерно сложная организационная структура усложняет работу органов управления, ведет к увеличению расходов на его содержание. Поэтому новые структурные подразделения создаются в тех случаях, когда эффективность реализации ими какой-либо служебной функции заведомо будет более высокой по сравнению с эффективностью осуществления этой функции сотрудниками, работающими в других подразделениях. Осуществляемые контроль и стимулирование работы сотрудников должны требовать минимальных усилий и экономических затрат.5. Гибкость. Понятие гибкости появилось лишь в последнее время и характерно для открытых социальных систем. Организационная структура управления, даже самая большая и сложная, не должна быть "застывшей", раз и навсегда определенной. Гибкость структуры дает возможность организации (предприятию) быстрее реагировать на изменения внешних условий и приспосабливаться к ним.Чем сложнее структура, чем больше ветвей в ней, тем большую роль в управлении начинают играть следующие факторы:1. Компетентность;2. Координация;3. Передача полномочий;4. Централизация.Необходимо при этом отметить, что наряду с рассмотренными формальными (официальными) существуют неформальные (неофициальные) структуры. Они больше характерны для низовых звеньев структур управления, где официальная структура - это только "часть айсберга", которая видна; 9/10 этого "айсберга" составляют личные взаимоотношения сотрудников. Они невидимы, "находятся под водой" и являются неофициальной структурой организации.Руководители любого уровня должны уметь "строить" двойную структуру своей организации:1. материальную;2. психологическую.4. Характеристика показателей оценки системы государственного и муниципального управленияПонятие “критерий эффективности” государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Стержневым элементом данного понятия является термин “оценка”. Его специфический смысл предопределяет неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта.Оценка эффективности государственного управления необходима как для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов. А руководителям и государственным служащим нужна для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности - это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.Оценка как ядро понятия “критерий эффективности” - термин, производный от понятия “ценность”. Последний указывает на общественное значение тех или иных явлений (социальных и природных). Объектами оценки выступают разнообразные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и пр. Они именуются “предметными ценностями”. Объекты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д. Данные явления относятся к числу “субъективных ценностей”. Их следует отличать от “предметных ценностей” (объектов оценивания).Каждой политической системе присуща своя система и иерархия ценностей, объективно обусловленные основами бытия государства и интересами общества. Система ценностей есть плод коллективного исторического творчества данного сообщества людей, отражающая результат взаимодействия политического сообщества со средой, а также социальных взаимоотношений между его членами. Система ценностей конкретного политического союза (государства) не охватывает все их многообразие, существующее в социальном мире (например, моральных, эстетических, научных, да и политических). Она слагается из тех, наиболее значащих для существования и функционирования политического союза ценностей, которые зафиксированы в конституционных основах государственного строя, в идеологии, политических принципах и целях государства, воплощаются в политической стратегии, а также в принципах, концепциях и целях деятельности управляющего субъекта.Базовые ценности современного Российского государства - это политическая демократия (народовластие), суверенитет государства, его целостность и безопасность, правовой закон, политические и социальные права и свободы человека, свободный труд, основанный на многообразии собственности на средства производства, плюрализм и др. Известно, что миллионами россиян признаются многие другие, традиционные ценности. К примеру, социальная справедливость, соборность (коллективизм), православные ценности.Все они заложены в критериях определения эффективности главных направлений деятельности государства, принимаемых правящим субъектом решений. Формулируемые правящими элитами и политическими лидерами, проверенные историческим опытом и закрепленные правом базовые ценности обретают общезначимый, объективный характер по отношению к членам общества и к управляющим субъектам. Чем меньше разрыв между официально провозглашенными ценностями и действующими правилами “игры” управляющих, тем реальней эффективность управления.В основе критериев эффективности - принципы государственного управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального и государственного управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс.Критерии эффективности государственного управления формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта - политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интересы. Зачастую за таковые выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп. Сказанное объясняет относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их прежде всего от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы - все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет данное политическое сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т.е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности. Предел ему - естественная самоорганизация общества. Об этом мы уже писали в предшествующих главах. Способность государственного субъекта сочетать целенаправленное воздействие на социум с реализацией его свойства к самоорганизации - один из универсальных показателей эффективности управления.Оценка эффективности государственного управления в теоретическом аспекте есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы. Процедура оценивания - это одновременно процесс выявления противоречия между субъективным и объективным факторами управления. Такие противоречия вполне естественны: невозможно (да и нет необходимости) полностью учесть в целях и стратегиях, проектах и планах всего многообразия объективных тенденций и потребностей, интересов и запросов общества, а также предусмотреть влияние постоянно меняющихся ситуаций. Решения фиксируют определенную дистанцию. Между сущим и должным, действительным и желаемым, реализованными и потенциальными возможностями государства и общества. Противоречия между достигнутыми результатами и нереализованными возможностями, между использованными и невостребованными ресурсами, между показателями на входе и на выходе управляющей системы детерминируются неадекватностью целей и средств масштабу реальных возможностей и объективных потребностей, а также объему запасов ресурсов.Соответствие результатов решений ценностям и целям системы, общественным потребностям, интересам и потенциальным возможностям их удовлетворения не наступает спонтанно. Оно достигается повышением уровня функционирования всей системы управления, адекватностью принципов, форм, методов и стиля принятия и реализации решений объективному фактору и нормативно-ценностной базе управления.Описанная процедура оценки эффективности управления позволяет понять ее отличие от реализации контрольной функции. Включая элемент контроля (установление соответствия результата исполнения решения намеченным целям), процесс оценивания им не исчерпывается, ибо главное здесь - показатель того, насколько решение соответствовало миссии, функциям и целям данного государственного органа, а также интересам государства и общества, их возможностям и объективным потребностям; в какой мере затраченные усилия реализованы в осуществленных изменениях управляемого объекта.В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический. Определение эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным критерием. Если в качестве показателя эффективности управления принимается соответствие результатов исполнения решения поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах, то такой критерий называется целерациональным. Измерение эффективности управления по типу - “затраты-выпуск” или “затраты-результат” характеризует прагматический критерий.
Заключение
Из изложенного материала можно сделать следующие выводы.Основой организационной структуры государственного управления являются исполнительные органы власти. Именно они сосредотачивают в себе почти всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного принуждения. Поэтому именно от практической деятельности исполнительной власти зависит фактическая направленность государственного управления, государственный режим и т.п. Конкретные очертания организационной структуры зависят от различных объективных и субъективных условий и факторов, в числе которых общественные функции государства и проводимая им государственная политика, внутренние условия и факторы самого управления.Принципиальная схема построения организационной структуры власти включает следующие структурные подразделения:1. отраслевые подразделения;2. вспомогательные и обслуживающие подразделения;3. функционально-отраслевые подразделения;4. руководство.Содержание процесса формирования организационной структуры в значительной мере универсально. Оно включает в себя формулировку целей и задач, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение, разработку регламентирующих процедур, документов, положений, закрепляющих и регулирующих формы, методы, процессы, которые осуществляются в организационной системе управления. Этот процесс можно организовать по трем крупным стадиям:1. регламентация организационной структуры;2. разработка состава основных подразделений и связей между ними;3. формирование общей структурной схемы аппарата управления;Каждый государственный орган имеет собственную структуру, под которой понимается совокупность его подразделений, должностей, схема распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган, а также система взаимоотношений подразделений и должностей. Структура любого государственного органа зависит от его места в организационной структуре государственного управления, объема и содержания его компетенции, роли в управлении общественными процессами. Построение структуры органа осуществляется сверху вниз, или на основании штатного расписания. Структура каждого государственного органа должна быть приспособлена для эффективного решения его главных специфических управленческих задач во взаимосвязях с управляемыми объектами и обеспечения эффективного руководства деятельностью собственного аппарата.Организационная структура была сформирована на основе определенных принципов и рекомендаций, которые выработаны в процессе мировой практики разработки и применения программ функциональных обзоров.
Список использованных источников
Айсина Ф.О. История государственного управления в России: учебник для студентов вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2019. – 319c.Бабич А.М. Государственные и муниципальные финансы: учебник для вузов / А.М. Бабич, Л.Н. Павлова. — М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2019. — 703 c.Батурин В.К. Общая теория управления: учебное пособие / В.К. Батурин. — М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2020. — 487 c.Ведяева, Е. С. Государственное и муниципальное управление: учебное пособие / Е. С. Ведяева, А. А. Гребенникова. — Саратов: Вузовское образование, 2019. — 166 c.Габричидзе Б.Н. Основы органов государственной власти России: учебное пособие / Б.Н. Габричидзе [и др.]. — М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2016. — 479 c.Глухих И.Ю. Государственное и муниципальное управление: учебное пособие / И.Ю. Глухих. — Саратов: Научная книга, 2019. — 158 c.Горячий, С. А. Государственное и муниципальное управление: учебно-методическое пособие / С. А. Горячий. — СПб. : Университет ИТМО, Институт холода и биотехнологий, 2020. — 44 c.Государственное и муниципальное управление: учебное пособие / С. Ю. Наумов, М. М. Мокеев, А. А. Подсумкова, Н. С. Гегедюш.— М. : Дашков и К, Ай Пи Эр Медиа, 2016. — 554 c.Гребенникова, А. А. Государственное и муниципальное управление в таблицах и схемах: учебное наглядное пособие / А. А. Гребенникова, О. П. Салтыкова. — Саратов : Вузовское образование, 2019. — 142 c.Иванов П.Н. Основы государственного и муниципального управления: методические указания / П.Н. Иванов. — М. : Московский государственный строительный университет, ЭБС АСВ, 2017. — 36 c.Коробко В.И. Теория управления: учебное пособие / В.И. Коробко. — М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2019. — 383 c.Моисеев, В. В. Государственное и муниципальное управление в России: учебное пособие / В. В. Моисеев. — Белгород : Белгородский государственный технологический университет им. В.Г. Шухова, ЭБС АСВ, 2019. — 363 c.Моттаева А.Б. Стратегия управления государственной и муниципальной собственностью. Теория и практика: монография / А.Б. Моттаева, В.А. Лукинов, Ас.Б. Моттаева. — М. : Московский государственный строительный университет, ЭБС АСВ, 2019. — 360 c.Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственные и муниципальные финансы», «Юриспруденция», «Политология» / Р.Т. Мухаев. — М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2019. — 687 c.Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления: учебник для студентов вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2019. – 687c.Наумов С.Ю. Правовые и организационные основы государственного и муниципального управления: учебное пособие / С.Ю. Наумов [и др.]. — М. : Форум, 2016. — 366 c.Никонов В.А. Государственное управление имеет значение: открытая лекция проф. В.А. Никонова для студентов факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова. – М.: Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, 2020. – 88c.Пикулькин А.В. Система государственного управления: учебник для студентов вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2019. – 639c.Самойлов В.Д. Государственное управление. Теория, механизмы, правовые основы: учебник для студентов вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2019. – 311c.Суворов С.А. Основы государственного и муниципального управления / С.А. Суворов. — М. : Московский государственный строительный университет, ЭБС АСВ, 2017. — 36 c.