Институт перараспределения земель

Введение

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется на основании соглашения между уполномоченными органами и собственниками земельных участков.
В настоящее время РФ стремится к совершенствованию национального законодательства, отвечающего современным потребностям общества, активно развивая и дополняя его. Но, как показывает практический опыт, в течение времени возникают проблемы, которые требуют особой специфики их разрешения.
Одной из таких проблем являются вопросы, связанные с перераспределением земель и (или) земельных участков на территории РФ. С вступлением в силу с 01.03.2015 г. Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23.06.2014 г. № 171-ФЗ обозначился новый этап реформы земельного права России. Так, с 01.03.2015 г. стало возможным осуществлять перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и участков в частной собственности.
1 статьи 39.28 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ) содержит исчерпывающий перечень оснований, при которых допускается перераспределение земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности. Но особое внимание хотелось бы обратить на подпункт 2 пункта 1 указанной статьи ЗК РФ. В нем допускается перераспределение в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории для исключения вклинивания, изломанности границ, чересполосицы.

1. Понятие и содержание перераспределения земель

Добиться справедливого распределения земель при их ограниченности один раз и навсегда не представляется возможным не по форме, ни по содержанию, т.е. гос-ву необходим специальный механизм, позволяющий изменить существующий механизм распределения земель. Таким механизмом является перераспределение земель, т.е. «распределять заново».
При наличии занятых территорий это всегда непросто, поэтому государством предусмотрен процесс изъятия земель и предоставление земель, т.е. переход земель из одних рук в другие, от одного собственника к другому, из одного вида использования к другому – это и называется перераспределением земель.
Процесс ПЗ осуществляется посредством предоставления земель путём их изъятия. Изъятие земельного участка может быть осуществлено в виде прекращения или ограничения прав на него, путём:
- выкупа земельных участков для муниципальных и государственных нужд,
- конфискация земельных участков,
- реквизиции земельных участков (изъятие с компенсацией),
- при отчуждении земельного участка.
Выкуп земельных участков сопровождается возмещением убытков, включая упущенную выгоду, собственником, владельцем, пользователем и даже арендаторам.
Процесс перераспределения земель идёт по тем же самым направлениям, что и ГЗФ:
- по субъектам как происходит (схема действий):
- по категориям земель резервирование земель;
- по видам и формам собственности старт – ТОП (тер. организация пр-ва);
- по землепользовательским владениям отбирание – ФЗ (формирование землепользования);
- по угодьям даём земли – ОТ (организация территорий).
Перераспределение земель начинается в первую очередь с изменения потребностей общества.
Перераспределение земель – это национальный социально-экономический процесс в жизни и деятельности человеческого общества, целью которого является рациональное и полное эффективное использование земель.
Перераспределение – сложный процесс.
Для того чтобы он носил справедливый характер и был эффективным, в ходе него необходимо придерживаться определённых принципов:
- действия по перераспределению земель должны носить законный характер.
- необходимо соблюдать приоритет экономических требований при ПЗ, которые осуществляются как на стадии отвода земельного участка, так и в виде обременённого режима земельного участка.
- соблюдать общественный интерес, а также интересы отраслей, предприятий, отдельных землевладений, при условии приоритета с/х.обеспечивать рациональную, многоукладную систему хозяйства и устойчивость землепользований.
- увеличить производимость потенциала (ППЗУ).
- учёт естественных природных условий присущих территорий.
Очень часто процесс перераспределения земель связывают с земельным фондом — это не совсем верно. Процесс перераспределения земель происходит в любом государстве, а если происходит в правовой среде, то незаменим для граждан.
Но, земельные реформы, призванные коренным образом изменить земельные отношения, всегда вызывают очень бурные процессы перераспределения земель. С перераспределением земель непосредственно связано формирование землепользования и территориального органа производства в целом.
Территориальная организация производства (ТОП) – это размещение на отделённые территории, в соответствии с её природными социальных экономических производственных сил (отраслей) объектов производств социальные инструкторы (трудовые), способствующие организации рационального производства ресурсов. (земля, капитал)
В рамках ТОП происходит формирование различных землепользований и различных фондов, т.е. определение их размеров, площадей, места положения, конфигурации и их размещения на территории с учётом требования производства и охраной ресурсов.
В рамках формирования землепользования происходит организация их территорий, т.е. обустройство конкретной части поверхности, совместно с другими объектами средства производства, неразрывно связанные с землёй, соответствующие конкретным производственным целям: экономическим, социальным, экологическим целям.

2. Институт перераспределения земель
Основой правового регулирования отношений возникающих при переводе земель или земельных участков из одной категории в другую является Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», который регулирует отношения, возникающие в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.ЗК РФ детально регламентирует процедуру перераспределения земельных участков.
Так, в частности, установлено, что уполномоченный орган, рассматривая заявление заинтересованного в перераспределении лица, принимает решение о формировании нового участка с целью устранить вкрапливания и заключает с собственником земельного участка соглашение о перераспределении или принимает решение об отказе в таком перераспределении.
К сожалению, вышеуказанная процедура на практике воспринимается в ряде случаев как способ приобретения публичных земель на более выгодных условиях без торгов. Вместе с тем законодатель при разработке данного правового института исходил из других целей.
И прежде всего из того, чтобы устранить неровности границ, задействовать небольшие участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности. В этой связи не должно быть злоупотреблений правом со стороны заинтересованных лиц.
Поэтому суд находится на стороне законодателя. Проведенный анализ судебной практики по спорам о перераспределении земельных участков показал, что большинство обращений собственников земельных участков о признании незаконными отказов органов исполнительной власти местного самоуправления подлежат удовлетворению. Анализ судебной практики позволяет утверждать, что в Московской области с органами местного самоуправления решить вопрос о перераспределении достаточно проблематично, поскольку каждый земельный участок «оценивается» и рассматривается ими в перспективе будущих инвестиций.
Однако органы местного самоуправления в регионах гораздо легче заключают вышеуказанные соглашения о перераспределении, так как они в большей степени заинтересованы в этом, поскольку за счет перераспределения устраняются мелкие недостатки земельных участков на территории того или иного муниципального образования, увеличивается их площадь, а, следовательно, налоги и арендные платежи в соответствующий бюджет.
Также анализ судебной практики по спорам о перераспределении дает основания утверждать о существовании правовой неопределенности в отношении перераспределения по основанию наличия вклинивания публичной земли в границы участков в собственности. Частные собственники довольно часто ссылаются на пункт 3 статьи 39.28 ЗК РФ, по которому перераспределение осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка.
Пользуясь указанной нормой, в отсутствие распространяющего свое действие на участок проекта межевания территории собственники оформляют схему расположения участка через уполномоченные органы местного самоуправления и подают заявление на перераспределение по основанию, предусмотренному подпунктом 2 пункта 1 статьи 39.28 ЗК РФ. Между тем, ЗК РФ содержит прямое указание на цель перераспределения в таких случаях – приведение границ в соответствие с утвержденным проектом межевания территории. А.Л. Корнеев, верно, указывает на необходимость наличия особых обстоятельств для перераспределения участков в государственной и частной собственности.
Исходя из анализа норм, о перераспределении следует, что подпункт 2 пункта 1 статьи 39.28 ЗК РФ в части установления специальной цели перераспределения должен рассматриваться как обладающий преимущественной силой перед нормой, изложенной в пункте 3 статьи 39.28 ЗК РФ. Иное прочтение повлекло бы за собой допущение обхода закона, прежде всего, порядка предоставления земель из публичной собственности. На текущий момент формируется судебная практика, признающая указанное перераспределение в отсутствие утвержденного проекта межевания территории незаконным.
Проведенный анализ судебной практики по вопросам перераспределения земель и (или) земельных участков на территории РФ, предполагает, что в целях дополнительной защиты целесообразно инициировать издание официальных разъяснений Министерства экономического развития либо Росреестра (для предотвращения злоупотреблений на этапе регистрации права собственности на новый участок) для формирования единообразной практики, исключающей возможность обхода закона при проведении перераспределения. Что в свою очередь так же приведет к более эффективному использованию и охране земель на территории РФ.Одной из актуальнейших проблем современной действительности является неиспользование земель сельскохозяйственного назначения.
Минсельхоз ставит себе серьезную задачу – вовлечь в оборот неиспользуемые земли сельскохозяйственного назначения. И ключевую роль в решении указанной задачи предстоит решить такому институту как «контроль» за распределением, перераспределением, использованием и гражданским оборотом земель сельскохозяйственного назначения. В соответствии с п. 13 Доктрины продовольственной безопасности РФ в области производства сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия усилия должны концентрироваться среди прочих и на направлении повышения почвенного плодородия и урожайности, расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель, реконструкция и строительство мелиоративных систем.
Таким образом, Доктрина четко закрепляет задачу возвращения неиспользуемых земель в гражданский оборот. Для выполнения данной задачи необходимо четко понимать, какие земли сельскохозяйственного назначения не используются. Это можно сделать посредством контроля за распределением, перераспределением, использованием и гражданским оборотом сельскохозяйственных земель.
Если проанализировать: наличие органов, осуществляющих земельный надзор (контроль), их полномочия, порядок проведения, виды и сроки проверок, порядок обжалования и т. д, можно прийти к выводу о том, что правовое регулирование данной государственной функции является достаточным.
Однако, несмотря на все вышеизложенное, земельный контроль нельзя признать эффективным. На наш взгляд, эффективность контроля сдерживается в связи с тем, что существует проблема по передаче невостребованных земельных долей в ту или иную форму публичной собственности.
Проблема заключается в разных подходах судов при решении данного вопроса. Одни суды принимают решения, основываясь на специальной норме Закона об обороте (ч. 8, ст. 12.1), предусматривающей правомочие органов местного самоуправления обратиться в суды о передаче невостребованных земельных долей в муниципальную собственность, суды других регионов передают земельные доли своими решениями в государственную собственность принимая во внимание п. 50 Постановления Пленума ВС РФ «О судебной практике по делам о наследовании» от 29.05.2012г. № 9, прямо указывающий на переход невостребованных земельных долей, как выморочного имущества, при наследовании которого отказ от наследства не допускается, со дня открытия наследства в собственность РФ без акта принятия наследства, а также вне зависимости от оформления наследственных прав и их государственной регистрации.
В качестве решения данной проблемы необходимы изменения в нормативное регулирование невостребованных земельных долей, включая нормы наследственного законодательства.

Заключение

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков, находящихся в частной собственности.
Случаи и основания перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности предусмотрены статьей 39.28 Земельного кодекса РФ.Перераспределение допускается, в частности, в случае перераспределения земель, находящихся в государственной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, дачного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков. Увеличение площади участка осуществляется за плату, размер, которой установлен Постановлением Правительства от 27.05.2015 № 406-ПП.
Размер платы определяется как 15 % кадастровой стоимости земельного участка, находящегося в государственной собственности, рассчитанной пропорционально площади части такого земельного участка, подлежащей передаче в частную собственность в результате его перераспределения с земельными участками, находящимися в частной собственности.
При этом земельные участки, находящиеся в частной собственности, должны иметь границы, установленные в соответствии с требованиями земельного законодательства (то есть площадь участка по сведениям Государственного кадастра недвижимости должна быть уточненной).Основания для отказа в перераспределении изложены в пункте 9 статьи 39.29 Земельного кодекса РФ, в частности, если из земель, которые заявитель просит перераспределить, возможно образовать самостоятельный земельный участок, в заключении соглашения о перераспределении будет отказано.

Cписок литературы
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 18.03.2020) // Консультант Плюс: ЗаконодательствоФедеральный закон от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // Консультант Плюс: Законодательство. Доклад о состоянии местного самоуправления в РФ: Изменение баланса интересов государственной власти и местного самоуправления / Под ред. Е. С. Шугриной. — М: Изд-во «Проспект», 2017. Аверьянова Н. Н. Земельное право в вопросах и ответах. М.: Проспект, 2018. – 128 с.Анисимов А. П., Мельников Н. Н. Земельное право России. Практикум. Учебное пособие для академического бакалавриата. М.: Юрайт, 2016. – 259 с.Индисова Т.В. Перераспределение государственных земель и земельных участков в частной собственности: об отдельных вопросах правоприменения // Отечественная юриспруденция. 2016. № 11 (13). - С. 11– 12. Корнеев А.Л. Вопросы перераспределения земель в контексте изменений земельного законодательства // Юридический мир. 2016. № 8. С. 53–56. Позднякова Е. А. Земельное право. Практикум. Учебное пособие. М.: Юрайт, 2018. – 130 с.Румянцев Ф.П. Проблемы нормативного регулирования управления невостребованными земельными долями сельскохозяйственного назначения // Тенденции и проблемы развития земельного законодательства. Материалы к Парламентским слушаниям Совета Федерации Федерального Собрания РФ и к Столыпинским чтениям в Государственном университете по землеустройству 19 апреля 2018 г. Москва, 2018. – 205 с.Солдатова Л. В., Землякова Г. Л., Зозуля В. В. Земельное право. Учебник / под ред. Солдатова Л. В. М.: Юстиция, 2018. – 264 с.