История создания государственной гражданской службы в России

Введение
Государственная административная власть в России называлась по-разному. Поэтому определенную сложность представляет использование нормативных документов по предмету исследования. До мая 2003 г. аппаратные структуры всех государственных органов, а также воинские и правоохранительные подразделения именовались государственной службой. Но после принятия Федеральным Собранием Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ она была поделена на три вида: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба. Поэтому при цитировании документов всегда следует иметь в виду данную особенность.Государственная гражданская служба — это специфический социально-правовой институт, реализующийся в аппаратной деятельности работников государственных органов, без которой невозможно не только нормальное функционирование, но и само существование государства. Объектом исследования является исторические этапы становления и развития государственной службы в России.
Предметом исследования является государственная гражданская служба.
Цель работы – изучение истории создания государственной гражданской службы в России.
Исходя из данной цели, мы ставим перед собой следующие задачи:
1. проанализировать понятие и сущность государственной гражданской службы;
2. изучить развитие государственной службы;
3. рассмотреть историю становления современной государственной гражданской службы России.

1. Государственная гражданская служба
Понятие государственной службы в России формировалось и развивалось исторически. Учёные ещё в дореволюционной России занимались исследованием проблем организации государственной службы. Одним из самых важных был вопрос об определении понятия государственной службы.
Например, по мнению русского ученого Н.М. Коркунова, службой государству можно назвать всякую деятельность на пользу государству. Уточняя свою позицию, он определял государственную службу как особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности.
И.А. Василенко предполагает, что - под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
В.В. Ивановский определял государственную службу как «свободный договор, из которого вытекает одностороннее публично-обязательственное отношение частных лиц к носителю публичной власти, ради осуществления воли последнего».
Несмотря на многообразие мнений, законодатель четко определил это понятие. Согласно ч.1 статье 3 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" под государственной гражданской службой понимается вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Особенностью государственной гражданской службы является объясняемая федеративным устройством государства двухуровневая система ее построения. В соответствии со статьей 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», система государственной гражданской службы РФ включает федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.
Государственная гражданская служба регулируется Конституцией Российской Федерации, конституциям, законами, уставами субъектов РФ, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, ведомственными нормативными правовыми актами. Особое место в массиве законодательства занимают федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», определяющие основы организации государственной гражданской службы, порядка ее прохождения, статус государственных гражданских служащих.

2. Развитие государственной гражданской службы
Основы государственного управления и государственной службы, которые первоначально были нераздельны с военной организацией и строились на принципах вассалитета, закладывались ещё в Древней Руси.
С 1136 года в Новгородской земле был сформирован особый политический строй – республика. Должностные лица были выборными. Они избирались из самых влиятельных бояр.
Несмотря на то, что с татаро-монгольским нашествием Северо-Восточная Русь попала в зависимость Золотой Орды, управление сохранилось в руках русских князей, хотя наследственность в передачи власти была утеряна, князей назначали ханы с помощью ярлыков – специальных грамот.
Выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу, появление многочисленного слоя государственных служащих произошло со становлением централизованного русского государства (XV – XVII вв.) и формированием самодержавия.
Традиционная иерархия родов и обычаи местничества регулировали права аристократических родов занимать определённые места на государственной службе. В случае нарушения бояре и дворяне вступали в споры, тяжбы, добиваясь безусловного следования традиции. Каждому роду было чётко определено его место – разряд с записью в разрядных книгах.
Как известно, в нашем массовом сознании прочно укоренён стереотип – все благие и вообще крупные начинания в российской истории связывать с именем и царствованием Петра I. В полном соответствии с этой традицией и начало государственной службы в России тоже часто отсчитывают от Петра, именно – от 24 января 1722 г., когда он ввёл в действие подготавливавшуюся несколько лет знаменитую «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины».
Табель о рангах уравнял военную и гражданскую службу. Каждому воинскому званию соответствовал гражданский чин, были аналогичны и принципы продвижения по службе. Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Образование и специальная подготовка становятся важнейшими докторами определения квалификации чиновника. Государственная служба носит централизованный характер и единообразие в масштабах всей страны.
Служба регулируется уже специальными законодательными актами: Генеральным регламентом (1720 г.), семь регламентов для различных коллегий, определяющих общую структуру, статус и направление деятельности отдельных государственных учреждений, Устав воинский. Кроме того, служба регулировалась манифестами, указами царя, а затем императора.
Первая же серьёзная программа и попытка рационализации российской статской службы была предпринята в царствование Александра I и связана с именем М.М. Сперанского. (Указ Александра I от 6 августа 1809 года «О правилах производства в чины по гражданской службе…». «Свод Уставов о службе гражданской» 1832 года, принятый в царствование Николая I) Большое значение в деле формирования судебной системы и системы местного самоуправления в России имели «великие реформы» Александра II (положение о земских учреждениях 1864 г. и др.).
Государственная служба дореволюционной России была ликвидирована декретом ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г. Это было связано, прежде всего, с идеями быстрого отмирания всякого государства, слома старого государственного аппарата и упразднения всякого чиновничества. При советской власти так и не было принято специального закона о государственной службе, детально регулировалась лишь служба в армии и органах МВД России.

3. Становление современной государственной гражданской службы
Становление современной государственной службы в Российской Федерации проходило на рубеже 1991 - 1993 гг. В 1992 году была разработана концепция реформирования государственной службы, предусматривающая принятие рамочного закона о государственной службе, который послужил бы отправным этапом для дальнейшего нормативного правового регулирования в этой сфере. Однако закон не был принят.
Первые шаги по становлению государственной гражданской службы были предприняты в нашей стране 1993 и в первой половине 1995 годов. 3 июня 1993 года при Президенте РФ был учреждён Совет по кадровой политике, а в феврале 1994 года - Управление федеральной государственной службы, в июне - Российская академия государственной службы при Президенте РФ (на базе бывшей Академии общественных наук при ЦК КПСС).
В 1993 году Президент РФ издал Указ, который утверждает Положение о государственной службе только в государственных органах федерального уровня. Такое Положение стало первым комплексным нормативным правовым актом о государственной службе. В нем впервые было дано определение государственной службы. Данный документ должен был, по мнению разработчиков, способствовать формированию государственного аппарата из высококвалифицированных специалистов, стоящих вне экономических и политических влияний, и обеспечивать стабильность правового положения государственных служащих. В результате были заложены основы государственной службы в России.
Впоследствии становилось очевидным, что одними указами и подзаконными актами нельзя отрегулировать всю сферу государственной службы. Необходимость принятия закона стала очевидной.
Принятый 31 июля 1995 года Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» стал этапом дальнейшего формирования нормативной правовой базы государственной службы в нашей стране. Этот закон уже имел более широкую сферу действия, охватывал службу в государственных органах федерального и регионального уровня. Федеральный закон установил правовые основы организации такой службы и основы правового положения российских государственных служащих. В нем впервые были юридически закреплены определения понятий государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, определены принципы государственной службы, был установлен правовой статус государственных служащих, ограничения, связанные с поступлением на государственную службу, правовые гарантии, ответственность государственных служащих, порядок прохождения гражданами государственной службы.
По своему функциональному назначению этот закон должен был стать основным и являться базовым законодательным актом, определяющим правовой статус государственных служащих, и распространяющимся на всех государственных служащих независимо от вида государственной службы.
Тем не менее, несмотря на бесспорно положительное значение указанного Федерального закона, комплексная, эффективная система обеспечения правового регулирования государственной службы в Российской Федерации окончательно не была сформирована. Военная и правоохранительная службы продолжали регулироваться отдельным законодательством, которое сформировалось значительно ранее, развиваясь автономно.
В итоге российское законодательство о государственной службе в тот период характеризовалось хаотичностью и противоречивостью друг другу нормативных правовых актов о федеральной гражданской службе, о службе в отдельных государственных органах (органах прокуратуры, внутренних дел, таможенных органах).
Из-за отсутствия единой системы нормативного правового регулирования на федеральном уровне в субъектах РФ складывались свои собственные подходы к правовому регулированию государственной службы. Такое обстоятельство во многом объяснялось нормативной неопределенностью: рамочный закон об основах государственной службы оставлял государственную службу субъектов в их ведении, тогда как п. "к" статьи 72 Конституции РФ относит административное и трудовое законодательство к совместному ведению Федерации и её субъектов. В результате сложилась ситуация, когда в регионах правовые основы государственной службы регулировались различными нормативными правовыми актами, не согласующимися с федеральным законодательством и между собой.
Очевидно, что на этом этапе не удалось создать стройную систему государственной службы в стране. Не были четко определены новые задачи и сферы ответственности государственных служащих. Нормативные правовые акты принимались разрозненно и не могли обеспечивать целостность и единство института государственной службы РФ, чем затрудняли реализацию уже принятых актов и вызывали необходимость дополнительного разъяснения по их применению. Таким образом, сложившееся состояние государственной службы не могло не сказываться на эффективности работы органов государственной власти.
С 1996 было подготовлено 12 вариантов концепции административной реформы. Впервые были проанализированы системные недостатки существующей государственной службы и определены основные направления реформы - повысить профессионализм государственной службы и эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества.
13 марта 1998 года в Администрации Президента России состоялось обсуждение проекта концепции административной реформы. Однако участники совещания утверждали, что до 2000 года к ее практической реализации преступать нецелесообразно.
С 2000 годов начал формироваться концептуально новый подход в сфере модернизации института государственной службы страны в целом. Он ознаменовался утверждением Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации и Планом первоочередных мероприятий по ее реализации. В рамках этой Концепции была обоснована необходимость преобразования государственной службы и рассмотрен приоритетный вариант её реформирования. Концепция предусматривала кардинальное обновление федерального законодательства в сфере государственной гражданской службы.
Принципиальным положением этого документа явилось формирование единой системы государственной службы в нашей стране. Главными целями реформирования государственной службы Концепция определила:
- Повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства.
-Создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и других особенностей России.
В результате реформирования государственная служба должна представлять собой целостный, базирующийся на единых принципах институт и включать в себя две подсистемы: федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Федерации. Должны были быть созданы действенные механизмы предупреждения, выявления и устранения обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе. Предполагалось повысить мотивацию госслужащих, конкурентоспособность государственной службы как рода профессиональной деятельности.
В Концепции в целом были определены основные задачи и этапы реформирования государственной службы. Особое внимание было обращено на необходимость реформирования системы государственной службы в условиях гласности и при участии институтов гражданского общества.
Был издан Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».
В последующие годы законодательство нашей страны не стояли на месте, а двигались только вперед, в связи с этим были изданы различные нормативно-правовые акты, которые регулировали вопросы государственной службе в России, ее своеобразия и особенности.
Особенно хочется отметить начало 21 века, он ознаменовал появление в наших рука очень важных нормативно-правовых документов относящихся к данной сфере деятельности, а именно Федеральных законов от 11.11.2003 N 141-ФЗ « О системе государственной гражданской службе» и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также мы являемся свидетелями первого этапа (2009-2010 годы) федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)».
Цель Программы — создание целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Заключение
Таким образом, государственная служба в России имеет глубокие исторические корни, а её традиции уходят в глубины времени более чем на тысячу лет.
Государственная служба неразрывно связана с государством и правом. Государство выполняет свои функции через служащих. Государственная служба сложилась в период создания и действия буржуазных конституций. Однако нельзя сказать, что до принятия писаных конституций в буржуазных государствах государственной службы не существовало.
Государственная служба представляет собой вид общественно полезной профессиональной служебной деятельности, которая хотя и носит обслуживающий (обеспечивающий) характер, в конечном итоге заключается в содействии реализации задач и функций того государственного органа, службы или учреждения, в котором государственный служащий проходит службу. Иначе говоря, профессиональная служебная деятельность государственного служащего направлена на осуществление государственных задач и функций, являясь выражением публичной власти, а не власти лиц, занимающих конституционные должности.
Развитие современной государственной службы идет в Российской Федерации в непростых условиях. Преодоление трудностей, вызванных как объективными обстоятельствами, так и субъективными факторами, требует глубокого научного осмысления процессов, происходящих в государственной службе. При этом непременным условием успешного выполнения государственной службой возложенных на нее функций является наличие квалифицированного кадрового состава.
Государственная служба должна играть главную роль в достижении предусмотренных Конституцией целей. Она несет ответственность за сохранение демократической стабильности и соблюдение принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан.

Список используемых источников
1. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"// СПС КонсультантПлюс2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года3. Василенко, И. А. Государственное и муниципальное управление: учебник для академического бакалавриата/ И. А. Василенко — 6-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2017. — 494 с. — (Бакалавр. Академический курс). — ISBN 978-5-9916-3279-9. — Текст: электронный // Образовательная платформа Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/403625 (дата обращения: 24.08.2022).4. Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: учебное пособие. – Ижевск: Изд-во «Удмуртский университет», изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013 - 286 с.5. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба : учебник / В.Д. Граждан. — 2-е изд., перераб. и доп. - М. : КНОРУС, 2007 - 496 с.6. Граждан, В. Д. Государственная гражданская служба: учебник для академического бакалавриата/ В. Д. Граждан. — 6-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2019. — 468 с. — (Бакалавр. Академический курс). — ISBN 978-5-534-01096-1. — Текст: электронный // Образовательная платформа Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/431835 (дата обращения: 24.08.2022).7. Ивановский В.В. Русское государственное право Ч. 1 Верховная власть и ее органы: учебник/ В. В. Ивановский - Казань, 1896 – 578 c8. Коркунов Н.М. Русское государственное правоТ.1: учебник/ Н.М. Коркунов - СПб., 1892 – 271 с