Муниципальный финансовый контроль в России

В настоящей статье был осуществлен анализ нормативной основы в сфере регулирования муниципального финансового контроля, рассмотрены имеющиеся противоречия и выявлены внесенные за последние годы изменения.
Было осуществлено изучение наиболее острых проблемных вопросов контрольной деятельности в сфере муниципальных финансов и рассмотрены представленные в литературе позиции относительно преодоления указанных проблем. Была произведена попытка разработки ряда мер по повышению эффективности муниципального финансового контроля.
Ключевые слова: финансовый контроль, контрольно-счетные органы, стандарты, местный бюджет, аудит эффективности.
PROBLEMATIC ASPECTS OF IMPLEMENTATION AND PROSPECTS OF DEVELOPMENT OF MUNICIPAL FINANCIAL CONTROL IN RUSSIA
The author made the analysis of the normative framework in the sphere of regulation of municipal financial control and identified legislation changes of recent years.
It was carried out considering the basic problematic issues of control activities in the field of municipal finance and discussed in the literature regarding the position of overcoming these problems.
He author made an attempt to develop a number of measures to improve the efficiency of municipal financial control.
Key words: financial control, accounting chamber, standards, local budget, efficiency audit.
В современных реалиях значительно актуализировалась проблема функционирования контрольных структур в России. Подтверждением тому служит Послание В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 г., где одной из важнейшей целей выступало ужесточение контроля за движением государственных средств и повышение эффективности работы контрольно-надзорных органов. Несомненно, это относится также к органам финансового контроля.
Кризисные явления в мировой экономике неизбежно породили необходимость рационального использования государственных финансовых ресурсов. Значительная доля денежных средств, направляемых из федерального бюджета на покрытие расходов муниципальных образований, предопределяет исключительную важность организации эффективного контроля за их использованием [1].
Муниципальный финансовый контроль как одно из направлений финансовой деятельности муниципальных образований представляет собой деятельность уполномоченных субъектов, направленную на обеспечение целевого и эффективного использования средств местных бюджетов, выявление резервов увеличения доходной части местных бюджетов, укрепление финансовой дисциплины субъектов бюджетных правоотношений.
Нормативный фундамент осуществления данного вида контрольной деятельности достаточно обширен и вбирает в себя комплекс актов федерального и регионального уровней, регулирующих различные аспекты осуществления муниципального финансового контроля и закрепляющих статус контрольно-счетных органов.
Это, прежде всего, Конституция Российской Федерации как основа правового регулирования абсолютно всех финансовых отношений, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», ФЗ от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», а также иные нормативные правовые акты.
По итогам краткого обзора законодательной базы можно прийти к выводу о значительном перечне полномочий, закрепленном за органами муниципального финансового контроля для осуществления своей деятельности.
Вместе с тем, законодательство содержит ряд пробелов, оказывающих деструктивное влияние на правоприменительную практику в рамках осуществления внешнего муниципального финансового контроля.
Иллюстрацией могут послужить некоторые положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации» и Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Так, в соответствии с ч. 2 ст. 34 Закона № 131-ФЗ, наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации является императивным условием. Для осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительным органом может быть образован контрольно-счетный орган муниципального образования [2].
Бюджетный кодекс, напротив, устанавливает обязательность учреждения органа муниципального финансового контроля в муниципальных образованиях. В России контрольно-счетные органы, как правило, образованы во всех муниципальных районах и городских округах, что нельзя сказать о поселениях.
Вышеизложенное вызывает ряд вопросов. Прежде всего, на кого будет возложена функция по осуществлению финансового контроля в случае отсутствия в муниципальном образовании контрольно-счетного органа?
Кроме того, необходимо ли создание контрольно-счетных органов в муниципальных образованиях малочисленных поселений? И может ли данная функция возлагаться на контрольно-счетный орган муниципального района, в состав которого входят поселения? Законодательство не содержит ответы на данные вопросы.
Ранее, согласно положениям ст. 265 (действовали до августа 2013 г.) Бюджетного кодекса Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления были уполномочены на осуществление предварительного, текущего и последующего контроля за формированием и исполнением бюджетов.
Однако в связи с принятием Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ, в новой редакции ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации представительные органы местного самоуправления были лишены этих форм контроля.
В литературе встречается позиция о том, что в данной ситуации муниципальные образования не лишены возможности обратиться за помощью к контрольно-счетному органу субъекта Российской Федерации в порядке ст. 264.4 БК РФ [3].
Вместе с тем, хотелось бы отметить, что данное право выступает скорее мерой временного характера, не имеющей возможности осуществления надлежащего контроля за сохранностью и эффективностью использования финансовых ресурсов муниципальных образований.
К тому же, при более обстоятельном изучении действующей редакции данной статьи можно уяснить, что фактически данная функция не была нивелирована, поскольку исключительная компетенция представительных органов муниципалитета состоит, помимо прочего, в вопросах утверждения местного бюджета и отчета о его выполнении, принятия планов и программ развития муниципального образования, утверждения отчетов об их исполнении, что в значительной степени и составляет процесс финансового контроля. При выполнений данных функций представительные органы, по сути, дают оценку муниципальных программ и бюджета с позиций их влияния на социально-экономическое развитие муниципального образования и обеспечения прав жителей на благоприятную среду.
Реально оценивая ситуация, все-таки следует признать нерациональность и невозможность создания собственных контрольно-счетных органов во всех муниципальных образованиях вследствие дефицита финансовых средств и квалифицированного кадрового корпуса.
Форма организации внешнего финансового контроля за процессами распоряжения финансовыми ресурсами муниципального образования подобного рода может иметь смысл только в крупных муниципальных образованиях, где обязателен постоянный контроль за распоряжением значительным объемом денежных средств.
Вместе с тем, отмечается, что потребность в создании контрольных структур в муниципальных районах, помимо необходимости решения вопроса местного значения по контролю за исполнением бюджета муниципального района, обусловлена также фактором получения поселениями финансовой помощи от муниципальных районов [4].
В данной ситуации логично наличие у последних права осуществлять проверку бюджетов поселений, получающих финансовую помощь из бюджетов муниципальных районов.
В то же время БК РФ умалчивает об этом. При всем этом, контрольная деятельность должна быть основана на оптимальном балансе интересов обеих сторон, не принимая гипертрофированные формы.
Указывается, что проблема может быть решена посредством делегирования государственными органами субъектов Российской Федерации контрольным органам муниципальных районов государственных полномочий по осуществлению проверки местных бюджетов поселений.
Важно учитывать, что контрольные органы муниципальных районов при осуществлении государственных полномочий одновременно получают и финансовые средства для их исполнения, и возможность быть информированными о состоянии бюджетного динамики в поселениях, в то же время существенно снижая нагрузку региональных контрольных органов.
Необходимость последующего планомерного развития и совершенствования системы контрольных механизмов в области использования средств местных бюджетов вызвана рядом факторов: численный рост муниципальных образований, через которые осуществляется расходование порядка 1∕2 бюджетных средств субъектов РФ; переход к среднесрочному планированию и бюджетированию с нацеленностью на результат, от объектного к проектному управлению; совершенствование системы муниципальных закупок. Отсюда, совершенствование механизма контрольных процедур, включая соответствующее методическое обеспечение, имеет вполне объективные предпосылки.
В целом же, указанная сфера не лишена иных пробелов нормативно-правового и методологического характера [5].
Значение слаженно функционирующего муниципального финансового контроля не представляется возможным переоценить, поскольку именно на местном уровне решаются самые острые проблемы обеспечения жизнедеятельности граждан: медицинские, образования, жилищно-коммунального и социально-бытового обслуживания, дорожного строительства.
Муниципальный финансовый контроль необходим как неотъемлемое структурное звено единой системы финансового контроля в Российской Федерации и действенный инструмент повышения результативности бюджетного расходования на местном уровне, сбалансированности местных бюджетов, усиления ответственности и расширения независимости участников бюджетного процесса муниципального уровня.
Для координации действий контрольных органов и повышения эффективности их работы представляется необходимым разработка стандартов муниципального финансового контроля, которая должна базироваться на положительном международном и российском опыте и включать в себя:
- общие стандарты, устанавливающие базовые основы контрольной деятельности на муниципальном уровне, а именно независимость, компетентность, гласность, конфиденциальность;
- рабочие стандарты, которые призваны упорядочить действия работников органов контроля в аспекте функций планирования, надзора, доказательства и документации;
- стандарт отчетности, которым установлены требования к форме и содержанию отчетов. Его цель заключена в обеспечении прозрачности контроля, укреплении финансовой дисциплины и обеспечении координации деятельности между органами контроля путем унификации отчетов;
- стандарт управления и контроля качеством, который устанавливает требования к осуществлению руководства деятельностью муниципальных контрольно-счетных органов и их работников.
Целью стандарта «Управление» являются формирование оптимально организованного и компетентного коллектива, а также обеспечение его мобилизации для достижения целей контроля.
Целью стандарта «Контроль качества» является обеспечение соответствия деятельности муниципальных контрольно-счетных органов и их работников стандартам.
Дополнительные проблемы порождает отсутствие в контрольно-счетных органах единой системы наименований исходящей документации – она имеет различные названия (справки, отчёты, заключения).
В данном аспекте следует указать и на различие в названиях органов внешнего финансового контроля. К примеру, в Краснодарском и Ставропольском краях, Ростовской области - это контрольно-счётные палаты, в Чеченской республике - Государственный контрольный комитет, в Астраханской области - контрольно-бюджетная палата. Подобная ситуация, безусловно, не способствует унификации процесса финансового контроля на уровне муниципальных образований.
Дальнейшее развитие муниципального финансового контроля затруднено также вследствие отсутствия методик, оптимальных для осуществления контроля за экономным использованием бюджетных средств муниципального образования, согласно их целевому назначению.
Аудит эффективности, в отличие от широко используемого сейчас финансового аудита, нацелен на оценку эффективности процессов расходования бюджетных средств, выделяемых для оказания соответствующих муниципальных услуг и выполнения муниципальных программ [6].
Неоспоримое первенство в механизме осуществления функции аудита принадлежит Счетной палате Российской Федерации. На наш взгляд, было бы целесообразно расширить ее спектр действий и численность штата, а также открыть на ее базе методический центр, который, используя средства федерального бюджета, мог бы оказывать помощь муниципальным образованиям в области подготовки и переподготовки специалистов, чья специализация сосредоточена вокруг проведения аудита эффективности использования бюджетных средств муниципальных образований.
Это логично и актуально на сегодняшний день, поскольку использование бюджетных средств согласно нормативным требованиям и достоверная отчетность сами по себе не являются фактором, очевидно свидетельствующим об эффективности их использования.
Если финансовый аудит в Российской Федерации уже обладает развитой методологией, длительной историей своего формирования и многолетними традициями проведения ревизий и проверок, то аудит эффективности является относительно новым явлением.
Аудит эффективности нацелен, главным образом, на осуществление комплексной оценки результативности деятельности структурных подразделений местных администраций и подведомственных организаций в сфере использования ими ресурсов муниципального образования. Очевидно, что его внедрение неизбежно породит сложности, обусловленные современной российской практикой управления муниципальными финансами.
Одна из базовых проблем заключена в незавершенности реформирования бюджетного процесса в аспекте внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, на всех уровнях бюджетной системы.
Отсюда, в подавляющем большинстве случаев проведение аудита эффективности невозможно вследствие отсутствия информационной базы: отчетности о достижении поставленных целей и задач и о достижении итоговых целей деятельности, сведений относительно качества предоставленных государственных и муниципальных услуг.
Опыт зарубежных стран демонстрирует, что аудит эффективности становится реальным инструментом лишь в случае, когда уже задействована система бюджетирования, ориентированного на результат, а бюджетное законодательство содержит базисные положения о программах с заданными результатами использования бюджетных средств.
Помимо прочего, явным «тормозящим» фактором является фрагментарность методической базы. Для занятия аудитом эффективности надлежащего места в системе государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации и его активной роли в процессах модернизации бюджетного процесса необходимо создание ряда фундаментальных предпосылок для его дальнейшего развития и сближения с передовым международным опытом.
Прежде всего, следует создать адекватную нормативную и методологическую основу для проведения аудита эффективности, в частности, осуществить разработку концепции развития государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации с ее последующим утверждением на федеральном уровне.
Далее станет необходимым внесение изменений и дополнений в действующее законодательство, прежде всего, в Бюджетный кодекс Российской Федерации.
Кроме того, в современных условиях назрела потребность в разработке и утверждении с учетом лучшей международной практики общих стандартов профессиональной этики аудиторов и контролеров в сфере муниципальных финансов [7].
В настоящее время очевидно проявляет себя необходимость гибкого планирования контрольными органами своих планов проверок и их своевременного осуществления, так как практика явно демонстрирует, что контрольные органы при выявлении фактов нецелевого использования бюджетных средств в течение отчетного периода, в подавляющем большинстве ситуаций не могут рассчитывать на преследование виновных лиц в административном порядке по причине истечения давностных сроков [8].Помимо этого, значительные сложности порождает громоздкость системы органов финансового контроля. Как показывает анализ законодательства и правоприменительной практики, задачи данных органов недостаточно конкретны, границы их ответственности размыты, а координирование их деятельности не отличается упорядоченностью.
В связи с этим, в научной литературе нередко выдвигается предложение о создании специального высшего органа государственного финансового контроля.
Но, как видится, реализация этой меры способна вызывать лишь дальнейшее «разбухание» уже существующего массива контролирующих органов. Предполагаем, данная проблема может быть решена исключительно путем укрепления правового статуса уже существующей Счетной палаты РФ и ее территориальных подразделений на уровне муниципалитетов.
Дискуссионным остается вопрос об административно-правовом статусе контрольно-счетных органов муниципальных образований. Как считает В. Свинарев, «…контрольно-счетные органы муниципальных районов и городских округов должны наделяться статусом юридического лица, в то время как эти же органы в поселениях, внутригородских территориях городов федерального значения могут наделяться таким статусом по усмотрению представительных (законодательных) органов власти.
Обоснованием его позиции служит тот факт, что данный подход в большей степени соответствовал бы законодательству о местном самоуправлении в части решения вопроса обязательности наличия контрольно-счетных органов в муниципальных образованиях в зависимости от их вида, и, самое главное, – на нормативном уровне усиливал бы единые гарантии организационной независимости внешнего муниципального финансового контроля.
В данном аспекте, признавая в целом целесообразность учреждения контрольных структур в муниципальных образованиях, необходимо отметить, что в наиболее крупных городах создание контрольных органов является необходимостью, поскольку именно в столь масштабных муниципальных образованиях происходит сосредоточение существенных финансовых ресурсов. Критерием для отнесения города к крупному представляется оптимальным считать численность населения в диапазоне от 250–1000 тыс. чел., а к крупнейшим – свыше 1 млн человек.
Невозможно обойти стороной также проблему подготовки кадров контрольных органов. Вследствие динамичных изменений нормативно-правовой базы представляется необходимым проводимое на регулярной основе повышение профессионального уровня сотрудников контрольных органов и содействие им в обмене опытом.
Безусловно, не представляется возможным переоценить значение адекватной современным реалиям системы управления муниципальными финансами. В связи с этим, особо значимой становится проблема совершенствования финансового контроля с целью повышения его эффективности, выражающейся в максимальном соответствии достигнутых в процессе осуществления контроля положительных результатов намеченным целям при одновременном учете произведенных затрат временных, трудовых, финансовых и иных ресурсов.
Таким образом, необходимыми предпосылками функционирования муниципального финансового контроля выступают четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности с определением ее видов, пределов, форм и методов реализации, а также нормативное закрепление правового статуса контрольных органов, вбирающего в себя спектр всех необходимых прав и обязанностей.
Резюмируя вышеизложенное, представляется возможным выделить ряд базисных направлений развития муниципального финансового контроля:
- учреждение контрольного органа муниципального образования в муниципальных районах и городских округах со статусом юридического лица в качестве императивно наличествующего в структуре органов муниципального образования, что существенно гармонизирует его контрольные полномочия и повысит эффективность бюджетного процесса на местном уровне;
- устранение противоречий между ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 264.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации позволит избежать проблем в формировании контрольных органов муниципальных образований и наделении их бюджетными полномочиями;
Кроме того, развивая общую мысль о целесообразности расширения сферы деятельности контрольно-счетных органов и упрочнения их статуса, представляется необходимым произвести разработку стратегии развития муниципального финансового контроля в Российской Федерации.
Цель данной стратегии заключена в содействии последующему повышению экономического потенциала муниципального образования путем проведения эффективных контрольно-аналитических мероприятий, нацеленных на совершенствование финансовой дисциплины, обеспечение большей прозрачности и эффективности управления активами муниципального образования.
Достижение указанной цели будет возможным при параллельном усилении независимости и наращивании потенциала муниципальных контрольных структур; налаживании системы конструктивного взаимодействия с представительными и исполнительными органами государственного управления и местного самоуправления; обозначении новых траекторий контрольно-аналитической и методической деятельности; совершенствовании профессионального развития кадровых ресурсов.
В целом, анализ сущностной природы и современного состояния муниципального финансового контроля, а также проблемных аспектов его функционирования позволяет сделать следующий вывод.
От того, насколько квалифицированно и добросовестно контрольно-финансовые органы выполняют возложенные на них обязанности, во многом зависит обеспечение финансовой стабильности государства, прогрессивное развитие экономики, рациональное использование всех видов муниципальных ресурсов, а в целом — социально-экономическое благополучие российских граждан.
В заключение хотелось бы отметить, что перед муниципально-правовой общественностью стоит непростая задача, которая заключена в конструировании и последующем планомерном укреплении и развитии целостной и эффективной системы муниципального финансового контроля. Данная система не имеет право иметь слабо функционирующие звенья, поскольку одна пятая часть бюджета страны не может быть бесконтрольной.
Вместе с тем, реальное воплощение в жизнь указанных выше целей и преодоление наиболее острых проблем представляется возможным лишь в условиях трансформации курса экономической политики государства в целом на всех уровнях властной иерархии и оздоровления морально-нравственного климата в обществе.
Список литературы:
1. Артамонов В.А. Государственный и муниципальный финансовый контроль: старт реформы // Бюджет. - 2011.- № 1.- С. 28 - 31.
2. Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «СПС Консультант-Плюс».
3. Васильева М.В. Развитие системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: методология, методика, концепция: Монография. Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2015. - 499 с.
4. Хромов Е. Н., Чирков Д. А. Муниципальный финансовый контроль: проблемы реализации и перспективы развития // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2015. - № 10. - С. 15-17.
5. Колесникова Е.Н. Экономическая безопасность: экономика и безопасность? // Юридическая наука и практика. Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2013. - № 21. - С. 170 - 173.
6. Васильева М. В. Стратегические направления развития муниципального финансового контроля // Финансовый вестник. - 2011.- № 2. - С. 27.
7. Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н. Финансовый контроль: нарушения и наказания // Бухгалтерский учет. - 2009. - № 3. - С. 12. 60
8. Аветисян И.А. Проблемы повышения эффективности государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации // Вестник АКСОР. - 2015. - № 2. - С. 128.
9. Киреева В. В. Правовые основы муниципального финансового контроля // Молодой ученый. - 2016. - №11. - С. 1305-1308.