Место и роль государственной собственности в современной экономике России

РЕФЕРАТ
на тему:
«Место и роль государственной собственности в
современной экономике России»
Сегодняшнее состояние российской экономики характеризуется нестабильностью развития, что обусловлено, прежде всего, ухудшением качества мировой экономической политики, сопровождающееся ведением торговых войн и санкционным давлением со стороны ряда развитых стран. Государственная собственность, как один из важнейших элементов экономической системы и фактор устойчивого развития страны сегодня является гарантом сохранения национального богатства.
Роль государственной собственности сегодня состоит не только в создании социального хозяйства, но и защите стратегических интересов государства, сглаживании циклических колебаний экономических процессов, развитии науки и инноваций, что обеспечивает стабильный экономический рост в стране. Более того, текущие макроэкономические тенденции, неопределенность и риск на внешних рынках ставят на повестку дня вопрос о необходимости поиска новых источников денежных средств для пополнения бюджета страны, а одним их таких источников является реализация государственных активов.
Государственная собственность представляет собой имущество, которое принадлежит на праве собственности Российской Федерации, а также имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации. Государственной собственностью также являются земля и другие природные ресурсы, которые не находятся в собственности граждан, юридических лиц, муниципальных образований [5].
Государственная собственность является ключевой составляющей современной смешанной экономики, поскольку в отсутствии нее не функционирует и не может функционировать ни одно государство, не может развиваться и рынок страны. Наличие государственной собственности помогает обеспечивать благоприятные макроэкономические условия для успешной работы частного сектора, а также гарантирует функционирование некоммерческой социальной среды. Эта собственность поддерживает национальную безопасность страны, например, содержит органы правопорядка и армию. Поэтому в целях обеспечения общества наиболее значимыми товарами и услугами государство должно иметь преимущественное право собственности в этих отраслях экономики. Однако, необходимо помнить, что участие государственного и частного сектора должно быть сбалансировано, в противном случае государственный сектор будет подавлять рынок, что повлечет за собой разрушение тщательно выстраиваемых рыночных отношений [4].
Значение и сущность государственной собственности в экономике проявляется в ее основных функция, представленных на рисунке 1.
Рисунок 1 – Основные функции государственной собственности [6]
Ниже приведено подробное описание основных функций государственной собственности:
1. Функция обеспечения жизнедеятельности экономической системы означает, что государственная собственность распространяется на учреждения и предприятия, которые имеют общенациональное значение. Объекты производственной инфраструктуры, являясь стержнем экономической системы, как раз и относятся к данным учреждениям и предприятиям.
2. Функция поддержания экономической системы и стабилизации экономического равновесия означает, что государство выравнивает циклическое развитие экономики, т.е. осуществляет меры, которые противодействуют резким спадам и содействуют подъему в экономики. Особенно важна роль государственной собственности в периоды разворачивающихся кризисов и ухудшения конъюнктуры рынка.
3. Функция оздоровления предприятий проявляется следующим образом: отрасли и предприятия, которые находятся на стадии упадка, однако ликвидация которых невозможна для общества на данный момент, переходят под временное покровительство и контроль государства. Государство же осуществляет реконструкцию, модернизацию данных отраслей и предприятий, а также удерживает в своей собственности до полного финансового оздоровления.
4. Сферообразующая функция означает, что государственная собственность распространяется на те сферы, от которых отказывается частный капитал. Поэтому низкоэффективные предприятия, с длительным сроком окупаемости, высоким риском и большими капитальными вложениями, традиционно относятся к государственному сектору.
5. Стратегическая функция предполагает развитие и поддержку отраслей государственной собственности, которые работают в режиме секретности и государственной безопасности (например, отрасли атомной энергетики, военно-промышленного комплекса, разведки, космоса).
6. Функция обеспечения развития экономической системы заключается в следующем: установка приоритетов в развитии определенных отраслей экономики, реализация структурной перестройки с помощью финансирования и непосредственного участия государства как собственника в производственном процессе.
Для функций государственной собственности характерна определенная иерархия. Задачи, стоящие перед государственной собственность, в процессе поступательного экономического развития усложняются и трансформируются. В результате такого развития происходят адекватные качественные и количественные изменения функций, а именно трансформация превалирующих функций. По опыту мировой практики передовых стран основными функциями, которые отражают традиционные сферы действия государственной собственности, являются функция обеспечения жизнедеятельности экономической системы и стратегическая функция [5].
Государственной собственности присущи следующие отличительные черты и особенности [6]:
- границы государственной собственности обычно очень гибки, т.е. в каждый определенный момент времени может существовать относительно устойчивый оптимум государственной собственности, однако этот оптимум будет изменяться и приспосабливаться к сложившимся условиям по мере развития общества, поэтому и модель «приватизация-национализация» всегда носит волнообразный характер;
- от уровня развития экономики зависит степень государственного вмешательства в нее, т.е. низкая возможность саморегулирования экономики является причиной усиления роли государства и наоборот;
- в периоды спадов производства, кризисных явлений, нестабильности границы и масштабы государственной собственности расширяются, а в целях реализации форсированных во времени и массовых преобразований зачастую оптимальным решением является вмешательство государственного сектора;
- связь между степенью вмешательства государства и уровнем развития экономики носит неоднозначный сложный характер, который опосредован национальными, исторически-сложившимися традициями государственного управления отдельно взятой страны.
Место и роль государственной собственности в экономике любого государства нельзя переоценить, поскольку государственный сектор является аппаратом управления и регулирования не только ключевых направлений социального развития, но и экономического роста в стране. Несмотря на то, что представление вклада предприятий с государственным участием в валовой внутренний продукт значительно затруднен (в виду статистических особенностей учета данных, отсутствия актуальных и систематических данных по странам), однако сравнение с данными по другим странам показывает: стоимость предприятий с государственным участием в валовом внутреннем продукте в России в 2017 году является одной из самых высоких среди анализируемых данных (таблица 1, рисунок 2).
Очевидно, что государственный сектор занимает в экономике России существенный объем. Так, например из 100 крупнейших компаний, представленных в рейтинге «Эксперт РА» в 2016 году, 28 компаний являются компаниями с государственным участием, в них работают 6,1% всех занятых в российской экономике, а их выручка составляет 2,8% валового внутреннего продукта России в 2015 году. Доля выручки компаний государственного сектора в совокупной выручке топ-100 компаний в последние годы устойчиво росла – с 47% в 2009 году до 51% в 2015 году [9].
Таблица 1 – ВВП ведущих стран и капитализация компаний с государственных участием [8, 9]Страна ВВП, млрд. долл. Капитализация публичного рынка акций компаний с государственным участием, млрд. долл. Доля предприятий с государственным участием в капитализации, %
США 19 383 25 068 0,1
Китай 12 015 8 188 > 50
Япония 4 873 4 895 1,7
Германия 3 684 1 716 4,2
Великобритания 2 627 3 879 3,0
Индия 2 610 1 516 22,3
Франция 2 583 2 088 3,7
Бразилия 2 054 491 29,6
Италия 1 936 587 35,3
Канада 1 654 1 593 1,9
Россия 1 528 474 36,9
Рисунок 2 – ВВП и капитализация предприятий с государственных участием в России [8,9]Анализ выборки топ-100 компаний рейтинга «Эксперт РА» по данным за 2014 год показывает, что если исключить из выборки экпортоориентированные компании, которые более 50% дохода получают за счет выручки от экспорта, то на госкомпании приходится 49% выручки на внутреннем рынке, что дополнительно подчеркивает высокую роль государства в российской экономике [9].
Анализ динамики показателей, характеризующих масштабы деятельности предприятий с государственным участием в России за период с 2007 по 2017 гг. (таблица 2, рисунок 3), позволяет выявить следующие закономерности: доля предприятий с государственным участием в рыночной капитализации акций российских эмитентов за указанный период колебалась в коридоре от 36,9 до 58,0%, в зависимости от циклической динамики российской экономики и политики приватизации государственного сектора. В целом данный показатель демонстрировал тенденцию к снижению, в 2017 г. он составлял наименьший показатель 36,9 % [7].
Таблица 2 – Доля предприятий с госучастием в капитализации публичного рынка акций компаний с 2007 по 2017 гг. [7]
Год Доля предприятий с государственным участием в капитализации, %
2007 38,2
2008 40,9
2009 55,1
2010 54,9
2011 58,0
2012 55,1
2013 52,4
2014 57,1
2015 52,2
2016 48,6
2017 36,9
Рисунок 3 – Динамка изменений доли в капитализации компаний публичного рынка акций предприятий с государственным участием [7]
В силу очевидного отраслевого дисбаланса российской экономики в пользу секторов, связанных с добычей природных ресурсов, общая оценка масштабов государственного сектора экономики, проводимая без отраслевого (секторального) анализа, может сформировать искаженную картину. Поэтому для получения более корректных оценок степени участия государства проводится отраслевой анализ российских компаний по объему годовой выручки.
Максимальная доля участия государства в экономике по выручке крупнейших компаний сильно различается по отраслевой структуре (таблицу 3, рисунок 4). Так, в отраслях экономики, таких как энергетика, транспорт, добыча полезных ископаемых и финансы доля выручки госкомпаний в общей выручке 100 крупнейших компаний по каждой отрасли превышает или близка к значению 50%. При этом крупнейшие компании указанных отраслей формируют более 30% выручки всех российских компаний. Эти пропорции в существенной мере обусловливают общий высокий уровень участия государства в экономике [9].
Тенденция о преобладании доли государства в первых четырех отраслях российской экономики во многом аналогична тенденции, которые можно наблюдать в большинстве крупных мировых хозяйств.
Таблица 3 – Отраслевая структура компаний с государственным участием [7]
Отрасль Доля госкомпаний в выручке топ-100
компаний отрасли, %
Транспорт 83,0
Энергетика 70,9
Добыча полезных ископаемых 70,0
Финансы и страхование 46,8
Коммунальное хозяйство 31,9
Машиностроение, автомобилестроение 30,9
Информатизация и связь, медиа 22,7
Строительство и стройматериалы 18,4
Коммерческая недвижимость 15,9
Образование 11,8
Здравоохранение 11,5
Химическая промышленность 9,3
Консультационные, юридические и прочие услуги, охрана 8,5
Гостиничные услуги и общественное питание 6,7
Металлургия, металлоизделия и добыча метал руд 4,4
Культура, искусство, спорт, лотереи 3,5
Фармацевтика 2,6
Лес и деревообрабатывающая промышленность 1,3
Торговля 1,1
АПК и пищевая промышленность 1,0
Легкая промышленность 0,7
Прочее 4,9
В отраслях, где у государства в предприятиях с государственным участием менее 30% выручки, государство может полностью выйти из структуры собственности компаний, создавая возможности для конкуренции. В таких же отраслях, как транспорт, энергетика, добыча полезных ископаемых, финансы и коммунальное хозяйство, где КГУ формируют основную часть выручки, снижение доли участия государства в предприятиях с государственным участием может носить более постепенный характер.
Рисунок 4 – Доля госкомпаний в выручке топ-100 компаний отрасли [7]
Стоит отметить, что доля занятых в инфраструктурных предприятиях с государственным участием в общей численности работающих в компаниях с государственным участием по всем странам, в среднем составляла 70%; доля инфраструктурных предприятий с государственным участием в общей рыночной стоимости компаний с госучастием – 51%. На компании с государственным участием в финансовой отрасли страны приходилось 26% рыночной стоимости и 8% численности занятых всех таких компаний [7].
Одной из форм участия государства в экономике являются закупки для государственных и муниципальных нужд в рамках 44-ФЗ [1] и закупки компаний с государственным участием, в том числе в рамках 223-ФЗ [2]. По официальным статистическим данным на конец 2015 года, объем опубликованных извещений по 44-ФЗ и по 223-ФЗ достиг почти 30 трлн. руб., что составляет 37% годового валового внутреннего продукта России за тот же год в текущих ценах [9].
Объем закупок в рамках 44-ФЗ, исходя из опубликованных извещений о проведении закупочных процедур, за 2012 - 2016 годы составлял 6-7 трлн. руб. ежегодно [9]. Довольно большую часть всех заключенных контрактов в стоимостном выражении занимают 50 крупнейших поставщиков, а также существенная доля совокупной цены всех контрактов приходится на 50 крупнейших контрактов. Таким образом, общая динамика государственных закупок по 44-ФЗ в значительной мере формируется за счет взаимодействия с отдельными крупными компаниями-поставщиками.
При этом существенная доля крупнейших поставщиков, осуществляющих поставки для государственных и муниципальных нужд, находится под непосредственным контролем государственных структур: долевая составляющая контрактов с ними варьируется от 35% до 50% ежегодно, что частично объясняется значимыми позициями государства в корпоративном секторе, а также объективно более высокой конкурентоспособностью этих компаний (например, Сбербанк, Газпром, Ростелеком) или принадлежностью к субъектам естественных монополий (Мосэнергосбыт), находящимся под контролем государства, вследствие чего у них преобладают шансы на успех в конкурсе.
После завершения реформы приватизации вследствие перехода к рыночным условиям хозяйствования, доля государственной собственности сократилась, однако государство и в настоящий момент не может не играть ведущую роль в системе собственнических отношений. В рамках проведения долгосрочной экономической политики предполагается переход многих государственных предприятий на акционерные начал при снижении влияния государства. Однако государству принадлежали и будут принадлежать стратегически важные предприятия и предприятия общенационального значения, такие как оборонная промышленность, электроэнергия, отрасли добывающей и обрабатывающей промышленности, транспорт, связь и пр.
Сегодня в рамках трехлетней программы приватизации на 2017 – 2019 годы [3] завершается выход государства из капитала компаний «несырьевого сектора», которые не относятся к организациям оборонного комплекса и субъектам естественных монополий. В 2017 - 2019 годах планируется прекращение участия Российской Федерации в уставном капитале акционерных обществ: «Производственное объединение «Кристалл», «Новороссийский морской торговый порт», «Приокский завод цветных металлов», «Объединенная зерновая компания».
Планируется прекращение участия Российской Федерации в уставном капитале следующих акционерных обществ [3]:
- «Акционерная компания «АЛРОСА» (до 29 % плюс 1 акция с координацией продажи акций, находящихся в государственной собственности Республики Саха (Якутия) и в муниципальной собственности, с возможностью направления на развитие инфраструктуры Республики Саха (Якутия) денежных средств, поступающих от приватизации акций);
- «Банк ВТБ (ПАО)» (до 25 процентов плюс 1 акция от общего количества обыкновенных именных акций);
- «Современный коммерческий флот» (до 25 процентов плюс 1 акция).
Сокращение доли участия Российской Федерации в акционерном обществе «Банк ВТБ (ПАО)» ниже 50 процентов плюс 1 акция от общего количества обыкновенных акций будет осуществляться с координацией мероприятий по сокращению участия Российской Федерации в публичном акционерном обществе «Сбербанк России» [3].
Регулирование отношений, касающихся государственной собственности, которая занимает ключевое место современной экономике России, испытывает сегодня ряд проблем, которые тормозят дальнейшее ее развитие и вместе с этим снижают эффективность управления народным хозяйством в стране. Основные проблемы развития государственной собственности представлены на рисунке 5.
Ниже приведены подробные пояснения указанных проблем и возможные их решения.
Рисунок 5 – Основные проблемы развития государственной собственности в России [4,6]
1. Ключевая проблема касается управления нынешним государственным сектором. Ввиду большого числа органов, так или иначе участвующих в управлении государственной собственностью возникает необходимость многочисленных согласований. Поскольку регулированием занимается достаточно большое число органов – Комитет по управлению государственным имуществом, Министерство экономического развития, Министерство финансов, отраслевые министерства, государственные корпорации, министерства имущественных и земельных отношений на региональном уровне, то нарушаются ключевые принципы эффективного управления, которые предполагают: - наличие небольшого числа уровней управления;
- четкость и простоту управления;
- наличие обратной связи;
- систему ответственности на каждом уровне управления.
Если руководствоваться только правовым аспектом управления государственной собственностью, то так приводит к тому, что сегодня создается противоречивая система законодательства, которая требует постоянной корректировки и улучшения. Подтверждением данному тезису является сложившаяся практика применения законов о банкротстве, закона о государственных закупках и прочих вспомогательных нормативно-правовых актов. Принятие одного закона влечет за собой волну изменений в других законодательных актах. Так например, после принятия Федерального закона от 23.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с разграничением полномочий» были внесены изменения и дополнения сразу в 36 федеральных законов и многих законодательных актах. Более того, в сам закон было внесено свыше 10 изменений и дополнений за первый год действия. Данный факт является следствием следующего: структурные подразделения органов власти вынуждены содержать огромный штат юристов, которым необходимо согласовывать данные законодательные акты по уровням управления и отраслям.
В связи с этим, сегодня назрела необходимость смены концепции управления государственной собственностью на всех уровнях с учетом изменяющихся как внутренних, так и внешних факторов. В настоящее время необходимо создать новую концепцию управления государственной собственностью, а контуры этой концепции должны, с одной стороны, соответствовать историческим, социокультурным, политическим и экономическим особенностям Российской Федерации, а с другой – отвечать вызовам современного мира. Концепция должна иметь четкое разграничение функций управленцев собственности и отлаженный механизм правового регулирования в отношении государственной собственности.
2. В условиях современного хозяйствования в России также возникает вопрос о реальном содержании тех или иных форм собственности, а именно о том, как и среди кого распределены права собственности и как, в сущности, работник взаимодействует со средствами производства: на основе отчуждения или единства. Для отечественной экономики, где права собственности слаборазвиты, а сами формы собственности не устойчивы, эти вопросы приобретают особую значимость, поэтому укрепление прав частной собственности может существенно в лучшую сторону изменить нынешнюю модель, которая недостаточно эффективна с экономической и социальной сторон.
3. Важная проблема в развитии государственной собственности кроется также в преодолении монополизма, который характерен скорее для административно-командной системы, однако, как было отмечено выше, доля предприятий с государственным участием в экономике страны весьма существенна. Монополизм можно преодолеть за счет диверсификации производства на действующих предприятиях, которым под силу использовать свободные мощности или расширять действующие мощности для выпуска дефицитных товаров. В преодолении монополизма может играть положительную роль использование опыта западных стран, во многих из которых исторически действуют антимонопольные законы и накоплен большой опыт государственного регулирования. В процессе формирования рыночных отношений доля государственной собственности должна постепенно сокращаться, при этом необходимо создать хорошие условия для развития различных форм индивидуальной и коллективной собственности: товарищества с полной или ограниченной ответственностью, индивидуальные предприниматели, акционерные общества открытого и закрытого типов, кооперативы, ассоциации и пр. При этом создание и развитие акционерных обществ является главным путем разгосударствления собственности.
4. В научных и политических кругах давно ведется дискуссия о том, насколько эффективен инструмент приватизации в условиях структурной перестройки. Помимо проблемы, связанной с обеспечением эффективности и прозрачности приватизационных процессов, необходимо в первую очередь решить проблему поиска стратегического инвестора, который способен исполнить необходимые инвестиционные обязательства. Основной задачей государства при продаже государственных активов должна являться не сама приватизация как инструмент пополнения казны, а повышение эффективности управления имущественными активами, находящимися в собственности государства.
Кроме того, в нынешних нестабильных макроэкономических условиях при действии санкций со стороны западных стран, высокой волатильности курса рубля и цены на нефть, потенциальные потери государства при продаже своих активов в форме недополученного дохода в связи со снижением общей капитализации компаний по ключевым активам российской экономики представляются весьма объемными.5. Проблема бюрократии занимает важное место среди проблем отношений с государственной собственностью. В каких бы областях экономики государственная собственность ни развивалась, ее основным недостатком остаются бюрократические тенденции, что особенно опасно в условиях нестабильности экономических отношений, где господство таких тенденций превращает государственную по форме собственность, в собственность с корпоративным содержанием в ущерб развитию иных, не менее важных для экономики форм. С целью развития государственной формы как общественной формы все большее значение приобретают качественные изменения в содержании отношений собственности.
В итоге можно отметить следующее: необходимо устранение не столько государственной собственности, сколько ее монополии. Государственная собственность должна сохранить в перспективе весомую роль, но при этом нельзя забывать о проблемах национальной безопасности, нельзя спешить избавляться от прибыльных объектов. Вместе с тем важно обеспечить развитие различных форм частной собственности и собственности работников, используя и такие варианты разгосударствления экономики, как аренда с правом выкупа.
Таким образом, в результате рассмотрения роли и места и роли государственной собственности в современной экономике можно заключить, что государственный сектор в экономике России занимает существенный объем. Однако сегодня нет однозначного подхода к определению границ и расчетов границ государственной собственности. Как показывает практика, эти рамки могут сдвигаться в зависимости от состояния экономики. По сути, государственная собственность, как и любая форма собственности, должна найти свою «нишу», где она будет более эффективной, чем любая другая. Исходя из этого, оптимальные границы государственной собственности должны определяться на основе анализа сравнительной эффективности различных форм собственности. Важно отметить, что индивидуальная эффективность ряда предприятий государственной собственности не совпадает с их общественной эффективностью, поэтому в ходе анализа необходимо учитывать не только явные, но и неявные издержки и выгоды, выполнение предприятиями общегосударственных функций.
Необходимо помнить, что нормальное протекание экономических процессов во многом определяется созданием правильного баланса между государственным и частным сектором. В данном контексте государственная собственность должна выступать как гармоничное дополнение к частной. Государство должно выражать интересы народа, поэтому и государственная собственность должна использоваться для удовлетворения общенародных потребностей, что рынок по объективным причинам не может взять на себя.
Набирающий ход процесс приватизации, ведущий к расширению индивидуальной и групповой форм собственности, отнюдь не означает, что государственная собственность будет полностью нивелирована. В стратегически важных областях она, безусловно, останется, а определенные отрасли народного хозяйства, работающие в интересах государства, нецелесообразно дробить на элементы смешанного управления. Это относится, прежде всего, к крупным, наиболее важным комплексам, которые работают в интересах всего государства, а государственная форма собственности применяется в тех сферах экономики, в которых объективно велика потребность в прямом централизованном управлении, осуществлении государственных инвестиций, в которых ориентация на прибыльность не является критерием, достаточным для функционирования в общественных интересах.Очевидно, что в России энергетика, транспорт, производство оборонной продукции и некоторые другие отрасли должны еще долго оставаться в сфере государственной собственности. Поэтому государственная собственность занимает важное место в национальной экономике, и еще долгое время государственному сектору будут принадлежать значительные позиции в народном хозяйстве.
Список литературы
1. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».
2. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон Об акционерных обществах и статью 50 Федерального закона Об обществах с ограниченной ответственностью» от 29.07.2017 № 233-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».
3. Распоряжение Правительства РФ от 08.02.2017 № 227-р (ред. от 31.10.2018) «Об утверждении прогнозного плана приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2017 - 2019 годы» // СПС «Консультант Плюс».
4. Еремин С. Г. О современном публичном обсуждении вопросов управления государственным имуществом и приватизации // Право и экономика. – 2014. – № 2. – С. 4–7.
5. Карабашев Т. А. Теоретические основы приватизации государственных и муниципальных предприятий // Вестн. соврем. науки. – 2015. – № 2 (2). – С. 60–64.
6. Кривошапка И. Приватизация: в поисках оптимальных механизмов // Эффективное антикризисное упр. – 2016. – № 3 (96). – С. 16–20.
7. Российская экономика в 2017 году. Тенденции и перспективы. / [В. Мау и др.; под ред. д-р экон. наук Синельникова-Мурылева С.Г. (гл. ред.), д-р экон. наук Радыгина А. Д.]; Ин-т экон. политики им. Е.Т. Гайдара. – Москва: Изд-во Ин-та Гайдара, 2018. – 572 с.
8. Информационно-статистический портал Международного валютного фонда (МВФ). Режим доступа: https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2018/01/weodata/index.aspx (дата обращения: 14.11.2018).
9. Информационно-статистический портал «Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации» // Бюллетень о развитии конкуренции №13. Режим доступа: http://ac.gov.ru/publications/2345/ (дата обращения: 14.11.2018).