Адміністративно - правовий режим державного контролю

Адміністративно-правовий режим державного контролю.

Контроль у державному управлінні розглядається як один із важливих його елементів, за допомогою якого забезпечується своєчасність внесення коректив в управлінську діяльність, отримання інформації про реальний стан справ у сфері державного управління, виявлення порушень чинного законодавства та відхилень від установлених стандартів і правил, а також прийнятих управлінських рішень.

Під час економічних, політичних і соціальних змін, що відбуваються в Україні, стає очевидною потреба у нових підходах до здійснення контролю в державному управлінні та, власне, і його призначення, він має відігравати не лише відображаючу, фіксуючу роль, а й регулятивну.

Особливістю контролю є те, що він здійснюється з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень, тобто фактично після здійснення інших функцій управлінської діяльності. Точніше кажучи, контроль перевіряє і оцінює процес управлінської діяльності. Метою такої оцінки є приведення діяльності у відповідність із чинними правовими нормами та прийнятими згідно з ними управлінськими рішеннями.1

Як функція соціального управління контроль об’єктивно необхідний. Деякі автори розглядають контроль як систему спостержень і перевірки процеса функціонування відповідного об’єкта з метою усунення його відхилення від заданих параметрів. Він спрямовує процес управління по встановленим ідеальним моделям, коректуючи поведінку підконтрольного об’єкта.2 Значний інтерес до контролю викликаний тим, що на всіх рівнях державної влади спостерігається зниження виконавської дисципліни, нехтування законодавчою базою, і навіть більше - пряме порушення закону.

Специфіка методу регулювання контрольних відносин полягає в тому, що з однієї сторони є тільки обов’язки, а з іншої – тільки права. Налице імперативний метод правового регулювання. Він відображає пріоритет суб’єкта контролю як суб’єкта, що втілює державну волю в контрольних правовідносинах. Звідси і особливий спосіб формування контрольних правовідносин: вони у всіх випадках виникають по ініціативі контролюючої сторони (суб’єкта контролю) поза волею контрольованої сторони (об’єкта онтролю). 3

Оскільки контроль є методом і функцією державного управління і передбачає використання таких заходів, що у певних випадках передбачає застосування засобів державного примусу, безумовне виконання управлінських приписів тощо. Задля належного, точного, правильного здійснення контрольної функції діяльність контролюючих органів повинна бути детально регламентована діючим законодавством, що також є попередженням можливих зловживань з боку контролюючого органу. Законодавство повинно чітко визначати завдання даного виду контролю, орган, що повноважний здійснювати даний вид контролю, компетенцію даного контролюючого органу, засоби впливу на підконтрольного, чіткий перелік підстав їх застосування, стадія, на якій здійснюється контроль (попередній, поточний, послідуючий), в яких джерелах фіксуються результати контролю (якими офіційними документами оформляються).

При виділенні функції контролю в літературі часто акцентується увага на здійсненні її у вигляді нагляду, протиставляючи або поєднуючи поняття «контроль» і «нагляд». Слід зауважити, то прийнятнішою вважається точка зору, відповідно до якої нагляд вважається видом контролю.4

Особливістю контролю як функції державного управління є те, що контролюючі мають можливість втручатися в оперативну діяльність підконтрольних, давати їм обов'язкові для виконання вказівки. Нагляд же має за мету лише виявлення та попередження правопорушень, відповідність діяльності підконтрольних об'єктів чітко встановленим правилам. Органи, що здійснюють нагляд, не мають права втручатися в оперативну діяльність або змінювати акти органів державного управління. Отже, нагляд порівняно з контролем є більш звуженим видом діяльності.

Обсяг контролю за тією чи іншою сферами державного управління визначається в залежності від завдань, що їх ставить суспільство перед державою у кожній конкретній сфері. Так, за суб'єктами, що перебувають у державній власності, держава може здійснювати контроль у повному обсязі, включаючи внутрішньоорганізаційні питання та їх вирішення.

Інша ситуація виникає, коли йдеться про діяльність суб'єктів, що не є державною власністю. Їх держава може контролювати лише з питань дотримання чинного фінансового та податкового законодавства, охорони довкілля тощо. Інші питання, що стосуються безпосередньо внутрішньої діяльності суб'єктів, останні вирішують самостійно, без втручання держави. Отже, межі здійснення контролю чітко окреслені правовими нормами.

Мова йде про особливості державного контролю, пов'язані з правовим статусом контрольованих суб'єктів, особливостями правового стану підприємств, установ, організацій державного і недержавного секторів в економіці та інших сферах, за якими здійснюється контроль. Сфера контролю у недержаному секторі обмежена, як обмежене і державне управління, порівняно з державним сектором. Щодо питань загальнодержавного значення, які зачіпають корінні інтереси держави і суспільства в цілому, обмеження у застосуванні державного контролю не поширюються.

Контроль здійснюють майже всі суб'єкти державного управління, серед них і органи виконавчої влади, оскільки їх діяльність за своїм змістом є управлінською. Кожен орган виконавчої влади, їх посадові особи у межах своїх повноважень контролюють виконання прийнятих рішень, дотримання законодавства у діяльності певної системи, окремої структурної ланки чи галузі. Такий контроль може стосуватися як внутрішніх аспектів діяльності системи, так і її зовнішніх зв'язків.

Розглядаючи питання про державний контроль у сфері виконавчої влади та законодавче упорядкування щодо нього, слід пам'ятати, що він має зовнішній і внутрішній характер. Здійснення зовнішнього контролю забезпечується за допомогою таких видів контролю, як парламентський, президентський, контроль органів судової влади та прокурорський нагляд, проведення якого обмежене перехідними положеннями Конституції і в майбутньому має стосуватися лише нагляду за забезпеченням захисту осіб, обмежених у правах.

Здійснення парламентського контролю закріплено в положеннях Конституції, згідно з якими передбачено відповідні структури та їх законодавчу регламентацію. Це Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Крім того, Верховна Рада має можливість створювати постійні та тимчасові контрольні комісії для перевірок з питань, що потребують допоміжних контрольних дій. Спостерігається тенденція до їх збільшення, вони здійснюють контрольні функції відповідно до певних функціональних напрямів державного управління, аналізуватимуть ефективність законодавчої бази, її дієвість, роботу конкретних виконавчих структур.

Активно працює Рахункова палата, хоча її функції на підставі рішення Конституційного Суду і було суттєво обмежено.

В Україні вперше створено інститут парламентського омбудсмена, який покликаний контролювати дії всіх гілок влади та посадових осіб різного рівня, запобігаючи порушенню прав і свобод людини і громадянина. Забезпечення прав людини є надто непростою справою у зв'язку з низьким рівнем правової культури, поширенням правового нігілізму у владних структурах.

Контроль у вигляді омбудсмена, що його здійснює Уповноваже­ний з прав людини, відіграє важливу роль, допомагає виявити проблеми у відносинах між приватними особами та органами виконавчої влади і відшукати шляхи до їх вирішення. Однак усі механізми такого контролю мають бути детально виписані, щоб громадянин знав де, куди і коли він може звернутися з приводу захисту своїх прав, і на це не повинні впливати складнощі територіального плану, які створені чинною законодавчою базою.

Діяльність органів парламентського контролю здійснюється і регламентована відповідними законодавчими актами, які, слід зауважити, мають бути доповнені чіткішим механізмом та визначеністю контролю у повній відповідності з повноваженнями парламенту щодо органів виконавчої влади.

Особливе місце в системі контролю за органами виконавчої влади належить судовому контролю. У ст. 55 Конституції України зазначено: «Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб».

Як бачимо, Основний Закон гарантує захист від дій чи бездіяльності органів виконавчої влади, що здійснюють у правлінську діяльність. Судовий контроль за діяльністю органів державного управління здійснюється щодо законності їх дій, відповідності чинним нормам і правилам.

Судовий контроль за сферою виконавчої влади мають здійснювати як загальні суди, так і спеціальні адміністративні суди, створення яких передбачено концепцією судово-правової реформи в України5, діяльність яких повинна регламентуватися Законом про адміністративний суд та відповідними процесуальними нормами. У зв'язку з цим слід прискорити підготовку Адміністративного процесуального кодексу, створення спеціалізованих судів адміністративної юрисдикції.

Важливе значення має президентський контроль за управлінсь­кою діяльністю органів виконавчої влади як у плані впливу на неї, так і посилення відповідальності за дотриманням норм чинного законодавства. Слід зауважити, що хоч у Конституції України і немає прямої вказівки на підконтрольність органів виконавчої влади Президентові, але існування такої залежності органічно випливає із загального співвідношення конституційного статусу Президента і Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади. Так, Президент має право скасовувати акти Кабінету Міністрів, рішення голів місцевих державних адміністра­цій, приймає рішення про відставку останніх, якщо недовіру їм висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради.

На впорядкування державного контролю у сфері підприєм­ницької діяльності спрямований Указ Президента України "Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності" від 23 липня 1998 р6. Органи виконавчої влади уповноважені здійснювати перевірку фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприєм­ницької діяльності проводять її згідно з планом за сукупними показниками за письмовим дорученням керівника контролюючого органу не частіше одного разу на рік у межах компетенції контролюючого органу.

Указом чітко визначені контролюючі органи, що мають право проводити планові та позапланові виїздні перевірки фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, та їх повноваження. До них відносяться органи державної податкової служби, митні органи, органи державного казначейства, державні контрольно-ревізійні служби. Планові виїздні перевірки проводяться всіма контролюючими органами одночасно в день, визначений органами державної податкової служби, а порядок координації проведення перевірок встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Органи виконавчої влади здійснюють і так званий внутрішній контроль, що відіграє важливу роль у зміцненні державної дисципліни, законності при формуванні органів державного управління, підвищенні їх виконавчої дисципліни. Загальний контроль здійснюють усі органи виконавчої влади і їх посадові особи. Базовим елементом його регламентації є закони, у яких визначено правовий статус органів виконавчої влади всіх рівнів, де функція контролю та обсяг і межі здійснення повинні бути чітко визначені. В подальшому контроль має отримати регламентацію у підзаконних і локальних компетенційних нормативних актах - про конкретні міністерства та відомства, їх нижчі ланки. Така регламентація не повинна обмежуватися лише посиланням на необхідність здійснення контролю, а має містити в собі весь механізм його здійснення та наслідки контролювання.

Контрольні функції органів виконавчої влади мають бути закріплені і в поточних підзаконних актах, а саме тоді, коли виникає потреба змінити контрольні повноваження. Гнучкість правового регулювання контрольної функції органів виконавчої влади, можливість попереднього, поточного та наступного проведення направлені на результативність здійснення.

Контроль Кабінету Міністрів здійснюється за усіма ланками виконавчої вертикалі. Але при цьому на вищому і центральному рівні він має значний інформаційно-аналітичний характер. Контроль у «виконавчій вертикалі» не має зводитися до перевірки результату, а мусить враховувати і якість виконання, своєчасність виявлення проблеми, швидку реакцію на фактичну ситуацію. Особлива увага до контролю у сфері виконавчої влади зумовлена характером діяльності її органів та посадових осіб, потребою у постійному зворотньому зв'язку та прийнятті відповідних управлінських дій.

Слід зауважити, що на практиці в окремих сферах державного управління уже діють системи органів контролю, які мають визначену структуру, коло контрольних повноважень, чітко визначені завдання.

Внутрішній контроль має свої особливості, він утворюється у вигляді самостійних у організаційному і юридичному відношенні органів, тобто функціонує як надвідомчий, є загальним для всіх галузей і сфер управління (податковий контроль), або ж створюється у складі відповідних органів державного управління, скажімо, у сфері економіки чи соціально-культурній, це вже відомчі види контролю.

До систем надвідомчого контролю слід віднести фінансовий контроль, то має чітку функціональну визначеність і здійснюється за фінансовою діяльністю в усіх сферах суспільних відносин.

Це, звичайно ж, не свідчить про те, що немає потреби в його вдосконаленні, реформуванні, він налагоджується і отримує відповідне правове унормування.

Можна вказати також на контроль у митній справі. Порівняно з системою фінансового контролю він не має значної практики, проте вже має чітко окреслену структуру, визначені завдання. Слід назвати і такі види функціонального контролю, як контроль за дотриманням антимонопольного законодавства, контроль за цінними паперами, контроль у сфері приватизації об'єктів державної власності, де вже склалися відповідні системи контролю.

Необхідно констатувати, що діяльність цих систем контролю майже не пов'язана між собою. На державному рівні немає органу, який акумулював би та аналізував інформацію, отриману в процесі контролю у різних сферах управління. Є сфери, де такий контроль не проводиться, або коли й існує, то відзначається роздрібненістю та розрізненістю органів, що його здійснюють,

Посиленого контролю з боку держави потребує навколишнє середовище. Тут діє безліч різних контрольних комісій, які мають різні повноваження, а головне, що результати контролю не піддаються аналітичному аналізові, а отже, не сприяють прийняттю на державному рівні рішень, направлених на регулювання глобальних і важливих питань.

Контроль у сфері виконавчої влади не може бути відокремленим від організації державного управління в цілому, а тому на рівні уряду він має здійснюватися спеціальним органом, підпорядкованим Кабінету Міністрів. Його завдання має полягати у забезпеченні уряду аналітичною інформацією для здійснення контролю за ситуацією у різних сферах державного управління. У складі такого органу мають діяти ради з координації контролю за основними напрямами управлінської діяльності, які стали б організаційними підрозділами інформаційно-аналіичного контрольного центру при уряді, а останній повинен тісно взаємодіяти з такими органами, як податкова адміністрація, Антимонопольний комітет, митна служба тощо, оскільки саме вони здійснюють спеціалізований контроль, мають особливий правовий статус і їх діяльність визначається відповідними законами.

Держава, використовуючи механізм виконавчої влади для організації управління суспільними справами, має звернути особливу увагу на надання органами виконавчої влади необхідних управлінсь­ких послуг громадянам та здійснення контролю за захистом їх прав. Тому контроль має здійснюватися за виконавською дисципліною в органах виконавчої влади по управлінській вертикалі, за дотриман­ням чинного законодавства, діяльністю у межах певних повнова­жень, а також за самим процесом надання управлінських послуг. забезпеченням прав і свобод громадян.

До зовнішнього контролю належать і спеціалізовані орга­ни контролю. У процесі реформування законодавства з питань контролю у сфері виконавчої влади значної уваги потребують органи спеціалізованого контролю, які діють у міністерствах, державних комітетах та інших органах виконавчої влади.7 Такими органами спеціалізованого контролю, здебільшого, є інспекції, які проте мають різний правовий статус, назву, коло повноважень. Ці органи створюються у галузях промисло­вості та фінансів, сільського господарства і охорони приро­ди, будівництва та збереження матеріальних цінностей тощо.

Суб'єктами цього контролю є державні інспекції: подат­кова, пожежна, автомобільна, в справах захисту прав спо­живача, з контролю за цінами, за вивозом матеріальних цінностей, за станом ядерної і радіаційної безпеки, за до­триманням стандартів, благоустрою, державна економічна інспекція тощо. До кола спецінспекцій належать інспекції гірничого технагляду, пробірного, сільськогосподарського, газового нагляду, котлонагляду, ветеринарного, рибного нагляду та ін.

Для правового статусу спецінспекцій характерно, що на­глядові функції за виконанням нормативно-правових актів (спеціальних правил, обов'язкових вимог, умов держав­них обов'язкових стандартів, нормативів, інструкцій) по­єднуються з контрольними — за діями людей щодо вико­нання загальнообов'язкових правил.

Інспекції наділені правом проводити перевірки, обстежен­ня, рейди, зобов'язані брати участь у ревізіях, знайомитися з документами, вимагати пояснень з усіх видів порушень, вимагати від органів вищого рівня притягнення винних до відповідальності, давати приписи, що породжують юридичні обов'язки, наприклад, про усунення порушень законності s причин, які їм сприяють.

Кожна спецінспекція у своїх діях не має права втручатися у повсякденну роботу адміністрації підконтрольного об'єкта незалежно від форм власності, не може входити в оцінку оперативно-адміністративної діяльності адміністрації, а має провадити перевірку відповідно до питань свого профілю.8

З метою впорядкування та підвищення дієвості контрольної діяльності потрібно проаналізувати сучасне становище інспекцій, принципи, якими керувалися при їх створенні, підвідомчість та обсяг надання контрольних повноважень. Це має стати предметом спеціального дослідження.

Такі державні інспекції повинні підпорядковуватися відповідно­му функціональному центральному органу, а положення про них затверджуватися вищим органом виконавчої влади. Це обумовлено тим, щоо державна інспекція є спеціальним органом із самостійними завданнями, тому правовий статус, організація і компетенція має бути закріплена у самостійному нормативному акті, яким є положення.

Практика затвердження положення про державну інспекцію Кабінетом Міністрів України має переваги і зумовлена тим, що державна інспекція для виконання контрольних повноважень наділяється широкими надвідомчими повноваженнями у цій сфері. Тому при визначенні її правового статусу, наданні відповідних повноважень має брати участь інстанція, що наділила саме міністерство такими повноваженнями. За таких обставин значно підвищиться роль і значення державних інспекцій.

Важливою правовою проблемою є діяльність спеціальних контрольних органів, які згідно з законодавством віднесені до центральних органів виконавчої влади і мають значні повноваження не лише у здійсненні контрольних повноважень, а й щодо застосування відповідних санкцій. Остання позиція потребує докладного аналізу з точки зору захисту прав і свобод громадян.

Як загальний, так і спеціальний внутрішній контроль у сфері виконавчої влади потребує координації та упорядкування системи контрольних органів. Виправданим є створення єдиної системи державного контролю, у межах якої на правовій основі діятимуть спеціалізовані контрольні органи. За такої нормативної «упорядкова­ності» здійснення контролю у сфері виконавчої влади у межах законодавче закріплених повноважень дасть змогу наблизитися до дієвого та ефективного контролю, який сприятиме підвищенню ефективності державного управління. Крім того, координація контрольної функції на рівні вищого органу виконавчої влади та діяльності органів, то її виконують, позбавить об'єкти контролю від нерегульованих, щоденних перевірок та надасть останнім комплексного характеру.

Контроль як важлива функція держави та її управлінських органів має здійснюватися у тісному зв'язку з іншими управлінськи­ми функціями, опосередковуватися правовими нормами, мати чітке правове регулювання, і лише за таких умов можна сподіватися на позитивний результату сфері виконавчої влади. Правова регламента­ція щодо державного контролю у сфері виконавчої влади, керуючись загальною мотивацією, має здійснюватися переважно шляхом унормування у компетенційних актах відповідних державних органів.

Такий підхід до регламентації функції державного контролю у сфері виконавчої влади, в основному, виправданий, проте все ж не дає можливості ретельно впорядкувати понятійно-термінологічну характеристику змісту контрольної діяльності, визначити основні її принципи, завдання, види, форми та методи. 9

Контроль без належної, чітко окресленої організаційної структури, правової бази з десятками контролюючих органів і сотнями контролерів є мало ефективним, а отже, дискредитує саму ідею. Держава позбавлена нормального «наскрізного» контролю за виконавчою вертикаллю, де першорядне значення має її найвища керівна ланка.10

Тому, підсумовуючи, можемо вивести наступні принципи, за якими повинен здійснюватись державний контроль у будь-якій сфері контрольної діяльності. По-перше, це контрольна діяльність в рамках всеохоплюючого режиму законності, підкорення законові, його вищій юридичній силі. По-друге, створення належної нормативно-правової бази, що не допускає різностороннього тлумачення однієї і тієї ж норми права, її нецільового використання. По-друге, дотримання виконавчої дисципліни органами, що здійснюють функції державнго контрлю. Дотримання принципу субординації між вищіми і нижчими ланками вертикалі державного контролю.

Нормативно-правову базу режиму державного контролю повинні складати: Конституція України, що визачає основні принципи не тільки діяльності всіх органів державного управління, а й побудови усього суспільства; Закони України, що визначають систему органів, покликаних здійснювати державний контроль, іх повноваження, права і обов’язки, методи контролю, процедуру. Зокрема, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Митний кодекс, Закон України “Про державну службу”, “Про міліцію” тощо. Це мають бути нормативно-правові акти, що визначають компетенцію контролюючих органів, посадові інструкції, технічні правила та інші, за дотриманням яких здійснюється контроль.

До контрольної діяльності висувається цілий ряд ви­мог, згідно з якими вона повинна бути:

1) підзакокною, тобто контроль має здійснюватися тільки в рамках конкретних нормативних приписів;

2) систематичною, тобто нести регулярний характер;

3) своєчасною, тобто проводитися своєчасно, що знач­но підвищує його ефективність;

4) всебічною, тобто охоплювати найбільш важливі пи­тання, поширюватися на всі служби і структури підконт­рольних органів;

5) глибокою, тобто перевірці повинні підлягати не тіль­ки ті підрозділи, які мають слабкі результати роботи, а й ті, що мають добрі результати. Ця вимога дозволяє виявляти і поширювати передовий досвід, попереджувати помилки та упущення;

6) об'єктивною, тобто виключати упередженість;

7) гласною, тобто її результати повинні бути відомі тим, хто підлягав контролю;

8) результативною (дієвою). Ця діяльність не може об­межуватися виявленням фактичного стану справ. Вона по­винна супроводжуватися конкретними заходами по усу­ненню недоліків.11

Список використаних джерел та літератури:

1. Административное право (Общая и особенная части). – М.,1971

2. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности.- М.,1987

3. Коваль Л. В. Адміністративне право: Курс лекцій для студентів юрид вузів та факультетів.- К.,1998

4. Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник.- К.,1999

5. Конституція України від 28 червня 1996 року.- К.,1996

6. Реформування державного управління в Україні: проблеми і переспективи ( Колектив авторів. Наук. керів. Цвєтков В.В.).- К., 1998

7. Туранов В.И. Контрольные отношения как предмет правового регулирования. //Государственный и общий контроль в системе регионального управления (Межвуз.сб. науч. трудов).- Саранск,1987.- С.5-9

1 Реформування державного управління в Україні: проблеми і переспективи ( Колектив авторів. Наук. керів. Цвєтков В.В.).- К., 1998.- С.212

2 Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности.- М.,1987.-С.23).

3 Туранов В.И. Контрольные отношения как предмет правового регулирования. //Государственный и общий контроль в системе регионального управления (Межвуз.сб. науч. трудов).- Саранск,1987.- С.8

4 Реформування державного управління в Україні: проблеми і переспективи ( Колектив авторів. Наук. керів. Цвєтков В.В.).- К., 1998.- С.213

5 Див.://Голос України, 12 серпня 1992 р., №152

6 Див.: //Урядовий кур’єр, 28 липня 1998 р.

7 Реформування державного управління в Україні: проблеми і переспективи ( Колектив авторів. Наук. керів. Цвєтков В.В.).- К., 1998.-С.219

8Коваль Л. В. Адміністративне право: Курс лекцій для студентів юрид вузів та факультетів.- К.,1998.- С.184

9 Реформування державного управління в Україні: проблеми і переспективи ( Колектив авторів. Наук. керів. Цвєтков В.В.).- К., 1998.- С.221

10 Там же: С.214

11 Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник.- К.,1999.-С.664