Антимонопольное регулирование в Германии

АНТИМОНОПОЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ГЕРМАНИИ

В Германии антимонопольный контроль играет важную роль в реализации государственной экономической политики. Как и в большинстве других государств, в Германии антимонопольная политика проводится в жизнь главным образом через судебную систему. Однако по сравнению с текстом законов других стран положения германских антимонопольных нормативных документов гораздо точнее и четче. Согласно германским законам, законность не измеряется балансом конкуренции и эффективности и действия, препятствующие конкуренции или являющиеся нарушением экономических свобод, обычно рассматриваются как незаконные.

Стоит отметить, что со второй половины 19 века в Германии были распространены картели. Они выступали как средство обеспечения стабильности цен. В 1923 году принят Закон о картелях. В 1930 – начале 1940-х – принудительные картели. Считалось, что крупные концерны во многом способствовали в предвоенный период концентрации политической власти в руках национал-социалистов.

Антитрестовское законодательство Германии сформировано на основе Закона об отмене ограничений в конкуренции, также носящим название Закона о картелях (1957), пришедшего на смену Правилам об отмене картелей, установленным странами-союзниками в 1947 году. Историческую роль в принятии этих правил сыграл политический фактор – поражение и капитуляция Германии во Второй мировой войне. Политика государств-победителей предполагала демилитаризацию экономики Германии и, как следствие, – ее деконцентрацию и демонополизацию. В 1957 году создан Федеральный орган по контролю за картелями.

Первоначально антитрестовское законодательство Германии преследовало цель предотвращения злоупотреблений господствующим положением на рынке со стороны крупной производственной компании, а также запрещения соглашений между сторонами, ведущих к ограничению конкуренции, производства или рыночных возможностей как при торговле товарами, так и при предоставлении коммерческих услуг. Запрет распространяется на горизонтальные картели и на ценообразование, распределение продукции и поддержание цен при перепродаже товаров, предоставление исключительных прав посредничества и на связывающие договоры.

В законодательство в течение всего периода его существования неоднократно вносились поправки и изменения. Изменения 1965 года позволили в качестве исключения создавать специализированные картели, состоящие из небольших фирм. Изменениями 1973 года были введены: контроль над слияниями компаний и требование о предварительном уведомлении при слиянии крупных фирм; была уточнена юридическая норма, определяющая суть доминирующего (господствующего) положения на рынке и введено понятие «презумпция опровержения».

Изменения 1976 года усилили контроль над слиянием компаний, действующих в сфере печати. Изменения 1980 года дополнительно уточнили определение доминирующей (господствующей) на рынке фирмы и ввели конкретные стандарты для определения результативности деятельности крупных компаний. Эти изменения, кроме того, внесли дополнительную четкость в юридические критерии, касающиеся осуществления контроля над вертикальными слияниями и образованием конгломератов. Изменения 1989 года отменили необходимость предварительного извещения о слиянии в тех случаях, когда речь шла о размещении заказов, и распространили сферу применения понятия «позиция силы» на крупные компании, выступающие в качестве покупателей (а не только продавцов, как было ранее).

В Германии антимонопольное регулирование осуществляется на федеральном уровне Министерством экономики (осуществляет общее руководство), Ведомством по делам картелей (Федеральная служба картелей) – разбирает конкретные дела, Комиссией по монополиям (комиссия экспертов, дающих советы по выработке конкурентной политики, действует как консультативный орган; ее функцией является изучение концентрации производства на отдельных товарных рынках и подготовка заключений о монополистическом поведении).

Контроль за применением антимонопольного законодательства в Германии осуществляет Федеральная служба картелей (ФСК) – независимое административное учреждение, формально входящее в состав министерства экономики Германии, но наделенное полусудебной властью в области истолкования и применения закона. Служба имеет право выносить постановления и принимать решения по антитрестовским вопросам, а также судебные определения в случае нарушения антитрестовского законодательства.

Антикартельные службы федеральных земель являются самостоятельными структурами, они не подчиняются ФСК, а входят в состав земельных правительств и подчиняются министру экономики соответствующего земельного ведомства.

Независимым исследовательским органом в Германии стала Монопольная комиссия, состоящая из пяти членов. В обязанности комиссии входит наблюдение за ситуацией и раз в два года представление министру экономики рекомендаций в области экономики, тенденций, свидетельствующих о концентрации деловых операций в Германии, в том числе в сфере применения положений закона о контроле над слиянием компаний и поведением на рынке доминирующих компаний.

Здесь контролю подвергаются:

- приобретения активов предприятия полностью;

- приобретение долей 25, 50 и более процентов акций фирмы;

- любая сделка, в результате которой фирма приобретает прямой или косвенный контроль над предприятием;

- любая сделка, включая приобретение менее 25 процентов акций предприятия, если это дает возможность фирме-покупателю влиять на конкурентное поведение другой фирмы.

В соответствии с Законом против ограничения конкуренции и Основополагающими положениями Германии по рассмотрению слияний слияние запрещается «если предполагается, что оно создает или усиливает доминирующее положение».

Цель контроля за слияниями – «противодействие "излишней" концентрации компаний – поддержание конкурентной структуры рынка и обеспечение достаточного контроля за всем разнообразием операций компаний с тем, чтобы последние не посягали на свободу действий других компаний и потребителей. Таким образом, контроль над слияниями должен противостоять любому риску по отношению к конкуренции, который может возникнуть в результате изменений в структуре рынка, вызванных концентрацией».

Доминирование является центральным пунктом для действующего в Германии подхода к анализу возможности и допустимости слияний.

При определении доминирования одной компании положение о доле рынка в одну треть не является неопровержимым. Ряд факторов подлежит рассмотрению для определения доминирующего положения:

- финансовая сила (финансовые показатели – прибыль, выручка, затраты);

- доступ на рынки поставщиков или потребителей (к каналам распределения);

- связи с другими компаниями;

- законодательные или фактические входные барьеры для других компаний;

- действующая или потенциальная конкуренция со стороны компаний в зоне действия данного закона и вне его (доля рынка);

- способность переключать спрос или предложение на другие товары или коммерческие услуги (наличие товаров-субститутов);

- возможность противоположной стороны прибегать к услугам другой компании.

При этом фирмы могут рассматриваться как находящиеся в состоянии коллективного доминирования, если конкуренция между ними незначима или если у них есть сильная власть над третьей стороной на рынке.

Количественные показатели, при которых фирма (или группа фирм) рассматривается как доминирующая на рынке (или обладающая излишней рыночной властью), характеризуются следующим образом:

- 1/3 рынка для одной фирмы;

- не менее 50 процентов рынка для трех фирм;

- не менее 2/3 рынка для пяти фирм.

При анализе слияний Федеральная служба картелей обязана осуществлять комплексную оценку всех критериев, так как законодательство Германии основывается на том постулате, что даже если слияние способствует эффективности, конкуренция утратит свою управляющую и контролирующую функцию, в случае если эта эффективность/эффекты будут достигнуты ценой образования или усиления доминирующей фирмы. Соответственно, эффективность рассматривается как вопрос, не имеющий отношения к конкуренции.

Закон дает право отмены действия существующих запретов в отношении некоторых видов картельной деятельности при наличии определенных обстоятельств. Такое освобождение имеют девять типов деятельности, способствующей экономическому развитию, обеспечению технической и экономической эффективности, развитию малых и средних предприятий, расширению экспорта, разработке стандартов на продукцию и санацию отстающих или обанкротившихся производств.

В отличие от США, но в соответствии с практикой, существующей в Великобритании, ЕС и Японии, германский закон о конкуренции позволяет определять цены административным способом в качестве средства урегулирования случаев злоупотребления господствующим положением. Положения закона дают Федеральной службе картелей право судебного преследования за чрезмерно высокие цены, если только вина доказана, и выносить распоряжения о понижении цен до уровня имеющихся в условиях подобной ситуации на рынке, где есть конкуренция.

В Германии министр экономики может санкционировать сделку, которая во всех иных случаях была бы незаконной, если ограничение конкуренции, являющееся следствием сделки, «перевешивается общими экономическими преимуществами слияния или если слияние оправдано более значимым общественным интересом». Помимо того министр имеет право освобождать от требований закона в чрезвычайных случаях, когда экономические изменения угрожают нарушением работы в масштабах какой-либо отдельной отрасли промышленности. До сих пор этими правами министр пользовался нечасто.

Как и в большинстве других государств, антитрестовская политика Германии проводится в жизнь главным образом через судебную систему.

Частные лица имеют право вмешиваться в проводимые федеральной службой процедуры и обращаться в суд с исками о возмещении убытков, понесенных в результате нарушения антитрестовских нормативных документов. Решения Федеральной службы картелей подлежат обжалованию в Апеллятивный суд Берлина и Верховный суд.

Первоначально антитрестовское законодательство Германии преследовало цель предотвращения злоупотреблений господствующим положением на рынке – обычно со стороны крупной производственной компании. Система этого закона (он отличается от американского и лег в основу законодательства о конкуренции, разработанного Австралией, Южной Кореей, ЕС, Японией и т. д.) ставит цель – разрешить создание и существование крупных, мощных фирм-производителей, но не позволяет им злоупотреблять своей мощью на рынке, в особенности если жертвами могут стать мелкие фирмы. В случае многих из запрещенных видов деятельности требуется привести доказательства в пользу господствующего положения нарушителя. В общих чертах закон охраняет небольшие фирмы от злоупотреблений господствующим положением на рынке со стороны крупных компаний. Кроме того, мелкие фирмы имеют право предпринимать определенные меры, которые были бы сочтены незаконными, если бы их осуществляла крупная компания.

Но вместе с тем и взаимодействие предприятий и контроль за объединением предприятий и использование экономического господства не распространяется на все отрасли экономики. Предусмотрено, что отдельные положения антимонопольного законодательства, а в некоторых случаях и оно все, не применяется, среди прочего, к транспорту, кредитным учреждениям, страховым обществам, а также к предприятиям коммунально-бытового обслуживания. Обосновывается это особенностями данной отрасли экономики, а также частичным государственным надзором над ними.

Наличие возможности освобождения от обязательств, налагаемых законом, обеспечивает гораздо более легкое применение антитрестовского законодательства в Германии, чем в США или в других государствах, где применение закона основано на поддержании равновесия между антиконкурентным эффектом и эффективной экономикой. Согласно германским законам, законность не измеряется балансом конкуренции и эффективности и действия, препятствующие конкуренции или являющиеся нарушением экономических свобод, обычно рассматриваются как незаконные.

1. М. И. Кулагин "Предпринимательство и право. Опыт запада".

2. Под редакцией Д. М. Геннина "Гражданское право ГДР"